De la Comisión de Seguridad Pública, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley de Reinserción Social

Honorable Asamblea:

A la Comisión de Seguridad Pública de la LXI Legislatura fue turnada para estudio y dictamen la iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal de Reinserción Social.

La comisión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, 72 y 73 de la Constitución Política; 39 y 45, numerales 6, incisos e) y f), y 7, de la Ley Orgánica; y 56, 60, 65, 87, 88, 89, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y habiendo analizado el contenido de la iniciativa de referencia, somete a consideración de esta asamblea el presente dictamen, en sentido negativo, al tenor de los siguientes

Antecedentes

I. En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, celebrada el 23 de septiembre de 2009, el diputado Eduardo Mendoza Arellano, de Grupo Parlamentario, del Partido de la Revolución Democrática, en uso de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante la Comisión Permanente del Honorable Congreso de la Unión, la Iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal de Reinserción Social.

II. En la misma fecha, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dispuso que dicha iniciativa fuera turnada a la Comisión de Seguridad Pública para estudio y dictamen.

III. El 1 de junio de 2010, en sesión plenaria de la Comisión de Seguridad Pública, este dictamen fue aprobado en sentido negativo por 18 votos a favor, 0 en contra y 1 abstención.

Consideraciones

En Roma antigua, la prisión era desprovista del carácter de castigo, no constituía espacio de cumplimiento de una pena, incluso porque el papel de las sanciones se restringía casi únicamente a las corporales o a la capital. Éste era un medio empleado para retener al acusado mientras se aguardaba el juzgamiento o la ejecución de la sentencia.

Por tanto, podemos decir que los antecedentes de la prisión, en sus aspectos preventivo y de pena, los encontramos en la vincula romana, lugar donde los atados, los vinculados (prisioneros de guerra) estaban custodiados. Sin embargo, cabe mencionar que los antiguos no conocían la prisión como pena sino solo como medida precautoria asegurativa de la ejecución de la pena, era una especie de antecámara de los suplicios para esperar un juicio; se le puede equiparar a la actual prisión preventiva, no con fines de reinserción social sino de castigo.

De la Edad Media al siglo XIX, la prisión se humanizó y se crearon las medidas de seguridad; se pugnó por la aplicación de un tratamiento al prisionero.

Del siglo XIX a la actualidad se pugna por sustitutivos penales; se consolida el sistema penitenciario, cuya finalidad es la reinserción social. Es decir, el Estado cambia su acción penal para concretarla en retribución de sanciones penales, principalmente pena de prisión y medidas de seguridad, la finalidad debe ser reinsertar en vez de castigar; pues si algo nos ha dejado la experiencia con la historia de las prisiones como lugar de encierro, aseguramiento, castigo, dolor, como punto de explotación, y de corrección o entidad moralizadora, hasta llegar a la etapa de reinserción; ya que es posible ir cambiando gradualmente la perspectiva tradicional que gira en torno a la pena de prisión y a los centros penitenciarios. Dicha pena no puede tener ninguna utilidad positiva para el ser humano, en comparación con la familia, la escuela, el trabajo, el deporte y la salud.

La pena entonces ha evolucionado, desde la idea que se relaciona con el pecado, como venganza, como retribución absoluta, segregación; hasta construir un medio para dar una nueva oportunidad de elección al sujeto que cumple su condena en prisión y sale libre. Por ello se ha cambiado el tormento por la readaptación, fruto de una concepción espiritualista del hombre informada por el principio del libre arbitrio en su forma más abstracta e indeterminada, desarrollan la idea de la poena medicinalis, según la cual los hombres que delinquen pueden ser no sólo castigados sino también constreñidos por el Estado a hacerse buenos. Esta visión pedagógica de la pena genera una concepción de la privación de la libertad personal como pena orientada a la reeducación, y al mismo tiempo utilizable como medida de prevención y de orden publico, representa además el motivo inspirador de la primera doctrina orgánica de la diferenciación penal, que partiendo de una concepción ético-intelectualista del delito como fruto de la ignorancia, desarrolla una doctrina de la pena como sanción diferenciada en razón de la capacidad de reo de mostrar vergüenza y de tomar conciencia de sus culpas; es decir el fin de la enmienda es asignado a la pena y en adición a las finalidades preponderantes de prevención general. Esta postura parte de posiciones filosóficas que persiguen la prevención especial de de los delitos asignando a las penas y a las medidas de seguridad el doble fin de curar al condenado en la presuposición de que es un individuo enfermo o de segregarlo y neutralizarlo en la presuposición de que también es peligroso. La idea central de esta orientación es que el delincuente es un ser antropológicamente inferior, más o menos desviado o degenerado. En esta perspectiva las penas asumen el carácter de medidas técnicamente apropiadas para las diversas exigencias terapéuticas y ortopédicas de la defensa social. 1

Por tanto, es importante mencionar que los objetivos de la cárcel han ido evolucionando con el transcurso del tiempo. Poco a poco, la idea de que el prisionero tenía que reparar el daño que había causado a la sociedad, fue tomando conciencia en ésta. El encarcelamiento tenía que ir acompañado del trabajo, el delincuente pagaba, con la prisión, una deuda, no directamente a sus víctimas, pero sí al daño que su comportamiento había causado a toda la sociedad. Tras haber cumplido su condena y pagado su deuda, el delincuente quedaba exento de toda culpa y podía reemprender una nueva vida. Pero la aplicación de esta utopía todavía no se ha hecho realidad. El hecho de considerar la prisión como un lugar de reeducación del delincuente, se contempló tiempo después. La prisión se fijó otros objetivos: el cambiar a los delincuentes y adaptarlos para una vida normal en la sociedad. Su principal idea era la de reeducar y reformar a los delincuentes que habían tomado un camino equivocado. Durante el cumplimiento de las penas, la óptima reinserción social del interno condenado debe ser el objetivo de fundamental en un estado social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana; el objeto del derecho penal de un estado de este tipo no es excluir al delincuente sino buscar su reinserción en su contexto y en forma adecuada. La función resocializadora del sistema penal adquiere gran importancia constitucional no solo desde el punto de vista de la dignidad; sino también como expresión del libre desarrollo de la personalidad humana. 2

Antecedentes legislativos

Específicamente nuestro país, durante el siglo XIX, no careció de previsiones sobre privación penal de la libertad. En la República Mexicana jamás desaparecieron las aspiraciones humanitarias de los espíritus más avanzados; la necesidad de aliviar la suerte de los presos, como lo propone la dignidad humana, siguió a nuestros legisladores en el curso de aquella centuria de formación nacional. Los estudiosos estaban al tanto del desarrollo que este asunto tenía en Europa y sobre todo en Estados Unidos de América, país que se presentaba como modelo del penitenciarismo humanitario, aunque difícilmente sostendríamos, hoy día, que la prisión celular haya sido un ejemplo de trato benévolo o siquiera racional. Sin embargo, acaso lo era o lo parecía para los pueblos que apenas abandonaban la tradición represora de la monarquía absoluta o el desorden y la promiscuidad de las viejas prisiones en que se hacinaban individuos de toda naturaleza, sanos y enfermos, adultos y menores, delincuentes y deudores. El Congreso Constituyente de 1856-1857 se propondría los asuntos más delicados en la relación entre el hombre y el poder político, y un poco menos los relativos a la relación entre los individuos; ésta sería recuperada, profundizada, renovada por el Congreso de 1916-1917. En todo caso, el tema de las penas corresponde a la primera categoría. Hay que advertir, además, que el ilustre Constituyente liberal, compuesto por algunos de los mejores hombres de la república, no sólo tenía en mente las doctrinas filosóficas con más hondo compromiso humanista, que sugerían racionalidad y benevolencia, sino tenía a la vista la difícil situación de un país atravesado por guerras civiles, mal administrado y difícilmente gobernado, en cuyos campos y en cuyas calles abundaban los delincuentes, y este otro panorama sugería rigor y cautela. No parecía posible, pues, que aquellos espíritus selectos cedieran completamente a sus convicciones, sin hacer de paso alguna concesión a las exigencias de una sociedad agraviada. 3

En 1916, año de cita del Congreso Constituyente revolucionario, la situación de las cárceles era ruinosa. Muchos de los diputados reunidos en Querétaro habían padecido prisión y maltrato. Por ende, clamaban contra la represión de la dictadura y solicitaban la destrucción de los viejos penales y la adopción de un nuevo sistema carcelario. En su mensaje al Congreso, Venustiano Carranza planteó un ambicioso proyecto centralizador. Así, el segundo párrafo del propuesto artículo 18 decía: “Toda pena de más de tres años de prisión se hará efectiva en colonias penales o presidios que dependerán directamente del gobierno federal y que estarán fuera de las poblaciones, debiendo pagar los Estados a la Federación los gastos que correspondan por el número de reos que tuvieren en dichos establecimientos”. 4

En el intervalo entre las reformas constitucionales iniciadas, respectivamente, en 1964 y 1976, hubo algunos acontecimientos notables en el ámbito penitenciario del país. Un estudio sobre trece reclusorios, en esa época, arrojó inquietantes resultados: “los edificios de las cárceles no eran apropiados y estaban superpoblados; en un mismo edificio, aunque separados, se alojaba a procesados, sentenciados, hombres, mujeres y menores de edad; no existían talleres o eran insuficientes para dar trabajo a todos los reos”; corrupción en los penales y dirección inadecuada. Por lo que en 1971 se expidió la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados. Este breve ordenamiento –sólo 18 artículos principales y 5 transitorios– impulsó la formación de la rama jurídica ausente en el sistema penal mexicano: el derecho penitenciario. A este fecundo texto siguieron numerosas leyes en las entidades federativas; en algún caso se dispuso la internación al derecho mexicano de los principios proclamados por la Organización de las Naciones Unidas en materia de ejecución de sanciones. La Ley de Normas Mínimas fijó el propósito de crear un sistema penitenciario realmente nacional; pieza maestra de esta pretensión es la Dirección General de (Servicios Coordinados, originalmente) Prevención y Readaptación Social, dependiente de la Secretaría de Gobernación. 5

Sobre este último punto conviene subrayar que la ejecución de penas en México ha quedado a cargo de autoridades administrativas; en el ámbito federal, la autoridad ejecutora es la Secretaría de Gobernación por medio de las unidades, instituidas, reguladas y modificadas por la legislación de 1929, 1931 y 1971; en los planos locales son bien conocidas las direcciones o departamentos de prevención y readaptación social, organizados a la manera de la autoridad federal. No se ha introducido aquí, pues, la intervención judicial en la ejecución de sanciones, ampliamente aceptada en otros países, más allá de alguna injerencia ocasional que no implica conducción del tratamiento. Empero, en los últimos años y con la reciente reforma, han surgido algunas propuestas para adoptar la figura del juez de vigilancia o ejecución, bajo diversas modalidades.

Derivado del decreto que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 18 de junio del 2008, conocida como “reforma penal constitucional”, mediante la cual se elimina el concepto de “readaptación social” y se incorpora el de “reinserción social” en el artículo 18 del citado ordenamiento. El mismo artículo constitucional se adicionó: el sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley.

En pocas palabras, dicha reforma en la parte relativa al sistema penitenciario estableció en el artículo 18 constitucional modificaciones sustanciales para poder trascender los problemas de las cárceles en México, destacando de esta reforma en materia penitenciaria lo que a continuación se expone:

• Se incluye el derecho a la salud y al deporte de las personas privadas de su libertad.

• Se sustituye el concepto de readaptación social por el de reinserción social para que se tenga como un nuevo objetivo el procurar que los reclusos no vuelvan a delinquir.

• Los penales de máxima seguridad se reservan para los procesados o sentenciados por delincuencia organizada y otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.

• Se prohíbe que los indiciados y sentenciados por delitos de delincuencia organizada puedan compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio.

• Se destinan centros de reclusión especiales para indiciados y sentenciados por delitos de delincuencia organizada.

• Se restringe la comunicación para indiciados y sentenciados por delitos de delincuencia organizada, salvo con su defensor, imponiéndose medidas de vigilancia especial, dada su alta peligrosidad.

• Se suprime al Ejecutivo federal la facultad de ejecutar las penas, únicamente organizará y administrara el funcionamiento de los centros de reclusión.

• Se le otorga la facultad de ejecutar las sentencias al Poder Judicial, lo que implica salvaguardar los derechos de los internos y corregir los abusos, desviaciones y cumplimiento de los preceptos que en el régimen penitenciario puedan producirse.

De igual modo, el 23 de enero de 2009 se publicó en el DOF la reforma de diversas disposiciones en materia de seguridad pública y justicia, denominada “miscelánea penal”, en la cual se reformaron, adicionaron y derogaron nueve ordenamientos en temas de seguridad pública y justicia penal:

1. Código Federal de Procedimientos Penales;

2. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada;

3. Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados;

4. Código Penal Federal;

5. Ley de la Policía Federal Preventiva;

6. Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República;

7. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos;

8. Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y

9. Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Evidentemente, los mencionados elementos, elevados a rango constitucional, no son nuevos puesto que ya eran considerados en la Ley de Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados y en las legislaciones locales de ejecución de sanciones. Sin embargo, hoy en día el reto del sistema penitenciario mexicano sigue consistiendo en el hecho de implementar una estrategia para recuperar los centros de reclusión de la crisis en la que están inmersos y transformarlos en espacios que retribuyan a la sociedad, mediante la reinserción exitosa de las personas sentenciadas.

A continuación se enumera las reformas que desde su creación y hasta hoy en día ha experimentado la Ley que Establece las Normas Mínimas Sobre Readaptación Social de Sentenciados:

Decretos de reforma

Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados.

DOF, 19 de mayo de 1971.

Decreto por el que se reforman diversas leyes para concordarlas con el decreto que reformó los artículos 43 y demás relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

DOF, 23 de diciembre de 1974.

Decreto por el que se reforma la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados.

DOF, 10 de diciembre de 1984.

Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Penal para el Distrito Federal en materia de fuero común, y para toda la república en materia de fuero federal; y de la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados.

DOF, 28 de diciembre de 1992.

Decreto por el que se reforman diversas disposiciones en materia penal.

DOF. 17 de mayo de 1999.

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados.

DOF, 2 de septiembre de 2004.

Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, de la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, del Código Penal Federal, de la Ley de la Policía Federal Preventiva, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

DOF, 23 de enero de 2009.

Las últimas reformas de la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, publicadas en el DOF el 23 de enero de 2009, establecieron las medidas de excepción que caracterizan el régimen de delincuencia organizada y no deben limitarse a la averiguación previa y al proceso, su efectividad debe operar hasta la etapa ejecución de las penas, por ende, se proponen implantar medidas como la reclusión en centros especiales, entiéndase centros federales de máxima seguridad, así como de vigilancia especial. Además se propone que tales medidas operen tanto para los indiciados o sentenciados por delitos de delincuencia organizada como para otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.

La reclusión en centros especiales y la implantación de medidas de vigilancia especial tratan de prevenir y evitar que los delincuentes sujetos a estos tipos de medidas, sean liberados por los miembros de las organizaciones criminales o mantenga una comunicación con las mismas, proporcionando de esta manera a la sociedad cierto grado de tranquilidad en relación a las actividades delictivas que pudieran seguir realizando en internamiento, tiene además entre sus objetivos, prevenir y abatir circunstancias que pongan en peligro bienes relevantes, así como evitar que se ponga en peligro el desarrollo de la investigación o del proceso correspondiente.

En razón de lo expuesto, las personas que delinquen y compurgan una condena en prisión, deben ser objeto de reinserción social, lo que no siempre se ha considerado acertado y menos tratándose de delitos menores, ya que las penas cortas de privación de la libertad resultan innecesarias e insuficientes para lograr en breve tiempo, la “reeducación o reinserción social”, además de los efectos perniciosos del contacto con otros internos. 6

El Estado, a través de instituciones específicas, cuando priva de la libertad a un sujeto que ha violado alguna disposición penal, se preocupar por proporcionarle trabajo, la capacitación para éste, educación, salud y deporte como medios que le permitan la reinserción a la sociedad para procurar que no vuelva a delinquir al salir de prisión; en ese sentido, la función de la pena ya no es sólo el castigo por el castigo mismo, sino que a través de ella se proporcionan al interno los elementos que incidan en este objetivo. Algunos autores consideran que con estos elementos no se agotan las posibilidades legales de tratamiento; aquellos sólo han sido recogidos como simple mínimo constitucional, en el sentido de que el Estado puede y debe tratar al delincuente y adoptar la práctica de otras medidas en la legislación secundaria, que enriquecen el reducido mínimo social, el deporte, la terapia individual y grupal, la asistencia espiritual, etcétera; en definitiva no cabría hablar de reinserción social, ni sería posible establecer un certero sistema de educación y de trabajo si no se procura aquélla y se hacen factibles éstos por medio de otros numerosos apoyos institucionales. Luego entonces, el régimen penitenciario debe emplear, tratando de aplicarlos conforme a las necesidades del tratamiento individual de los delincuentes, todos los medios curativos, educativos, espirituales y de otra naturaleza y de todas las formas de asistencia de que pueda disponer. El objeto del tratamiento es inculcarle al interno la voluntad de ser conforme a la ley, mantenerse con el producto de su trabajo y crear en él aptitud para hacerlo. Dicho tratamiento estará encaminado a fomentar el respeto por sí mismo y desarrollar el sentido de responsabilidad al salir de prisión. 7

Marco teórico de técnica legislativa

Para el profesor Fernández Ruiz, citando a Manuel Atienza, el proceso de producción de las leyes se desarrolla dentro de ciertos niveles de racionalidad como :La racionalidad lingüística, según la cual el emisor u órgano legislativo, debe ser capaz dentro de un esquema de comunicación, de transmitir de manera fluida un mensaje a sus destinatarios; por lo cual la nueva ley habrá de inscribirse dentro del contexto del sistema jurídico dado; La racionalidad Pragmática, se refiere a que la conducta de los destinatarios habrá de ajustarse a lo dispuesto en el nuevo ordenamiento jurídico; así pues, para la creación de una nueva ley, se debe tomar en cuenta la existencia de otros cuerpos normativos, con el fin de evitar contradicciones y distorsiones, con los cuales puede estar relacionada la legislación que se pretende incorporar a un sistema jurídico preexistente. En este sentido se debe considerar que la ley que se pretende expedir se integra a un sistema jurídico, cuyo objeto es que la impartición de justicia penal contenga características del sistema acusatorio. Para lograr lo anterior es necesario que todas las normas se sujeten a los principios establecidos en la Constitución y que cada uno de los elementos del sistema, incluyendo la nueva ley, interactúen entre si y no de manera dispersa. En virtud de lo anterior surge la necesidad de que el nuevo cuerpo normativo sea congruente con las normas jurídicas contenidas en la Constitución y los cuerpos normativos ya existentes. 8

Luego entonces, las características formales que deben contener los cuerpos normativos son las siguientes: el uso del lenguaje, su estructura lógica, brevedad, claridad, redacción; y la inserción armónica dentro del sistema jurídico, es decir, de su cumplimiento con las reglas establecidas en la constitución y las leyes relacionadas.

Por último, la doctrina refiere que en un sistema normativo pueden existir normas redundantes, es decir, normas que prescriben las mismas soluciones para los mismos casos. La redundancia entre dos o más normas puede ser total o parcial; el hecho de que haya normas redundantes no impide el funcionamiento del sistema jurídico, pero la presencia de muchas normas redundantes conduce a una innecesaria superabundancia de normas, lo cual hace más difícil su manejo. 9

Respecto a lo anterior, la presente iniciativa de ley muestra las siguientes deficiencias:

Primero. Aspecto importante para cualquier iniciativa de ley, y del cual la presente iniciativa carece, es la exposición de motivos, la cual consiste en una amplia gama de necesidades, problemáticas, impulsos, razones o cualquier tipo de circunstancia que podrían llevar al legislador a expedir una nueva ley. Es decir, lo que se podría definir como el hecho o situación legislable que reclama la actividad del órgano con potestad para dictar leyes. Entre éstos podemos encontrar entre otros, los siguientes motivos: jurídicos o por mandato escrito; de órganos del Estado; parlamentarios y sociales. Todos estos estímulos e impulsos en la mayor parte de los casos llegan al Congreso por una vía directa de decisión, ya sea, porque los actores legitimados para presentar la iniciativa de ley así lo hacen o por la vía de los programas de gobierno.

No cabe duda de que ante una dificultad inminente, siempre se piensa en una nueva legislación para darle solución, lo anterior sucede por diversas causas; entre otras, por el impacto que en la población causa la promulgación de de una nueva ley y los organismos que de esta deriven siempre serán seguidos con interés. En cuestión de costos, la ley es un medio, podríamos decir, económico y barato. Lo cierto es que antes de plantear la promulgación de una ley, la primera pregunta que, nuestra teoría de la legislación aconseja, es: ¿ciertamente dicha ley es necesaria? Es contundente que no siempre la creación de una ley es la mejor solución a un problema, pues, la eficiencia de la misma no esta garantizada en la norma. De hecho se ha llegado a comprobar que la eficiencia de las leyes cuando estas son muchas esta es decreciente. Por otro lado queda claro que, en muchas ocasiones, el derecho tiene limitaciones objetivas, es decir, ámbitos donde no suele dar resultados efectivos piénsese, por ejemplo, en cuestiones genéricas. Por tanto, en este ámbito, que hemos llamado “diagnóstico del problema”, hay cierto tipo de consideraciones, de actos o medidas que deberán desarrollarse antes de pensar en emitir una norma legal. 10

Cuando se ha tomado la decisión de redactar una ley, los elementos mínimos que se deben tener en consideración para redactar técnicamente bien una ley son los siguientes:

• Comprensión de los objetivos.

• Análisis de los objetivos

• Diseño de la estructura de las normas.

• Composición o redacción de la norma.

• Examen crítico del resultado.

La comprensión de los objetivos exige del redactor de la norma con rango de ley, un conocimiento preciso de lo que el legislador persigue a través del texto normativo. Cabría preguntarse: ¿qué quiere el legislador? ¿Cómo va a actuar para hacer frente al hecho legislable? ¿De qué mecanismos se valdrá para solucionar la problemática plantada? Conviene pues, distinguir los aspectos mas relevantes de la propuesta legislativa para comprender no solo el sentido en que se redactara la ley sino el problema que con esta se pretende superar. Para ello resulta pertinente tener como ejes de dicha labor los siguientes aspectos:

1. Objeto de la norma legal = Ámbito que pretende regular.

2. Objetivo de la norma legal = Efectos deseados por el legislador.

3. Motivos de la norma = Causas que han llevado al legislador a dictar una ley.

4. Razones de la norma = Valores que se tratan de proteger a través de la ley.

El objeto de la norma legal es un aspecto que debe ser bien entendido de lo contrario es muy probable que la ley no sea exitosa. Este asunto es muy importante porque tiene que ver, en primer lugar, con que el o los responsables políticos transmitan al redactor de la norma una idea clara de lo que se quiere plasmar, regular o establecer en la misma. Es, así mismo, importante que este ámbito este bien determinado y perfectamente concretizado, a través de su redacción en el proyecto de ley, para que después, en el debate parlamentario, no se desvirtúe dicho objetivo.

1. Por otra parte, la materia objeto de la ley también es importante para que cada uno de los agentes que se encargaran de su aplicación entiendan, de manera clara, en qué consistirá su intervención, esto es, cuáles serán los alcances o la participación de la administración pública o de cualquier otro órgano del Estado. De igual forma, el objeto de la ley debe ser claro para que el ciudadano pueda cumplirla. En este momento lo que se debe perseguir es desarrollar leyes accesibles que en sí mismas favorezcan su cumplimiento. Finalmente, resulta evidente que el objeto de la norma está íntimamente vinculado al examen de resultados de la ley.

2. Objetivo de la norma legal. Un aspecto que debe quedar claro para quien va a elaborar y redactar la ley es el relativo a los efectos que con esta persigue el legislador. Toda decisión política que se pretende traducir en norma legal, parte de la premisa de modificación de una situación de hecho, por lo tanto, el mecanismo por el que se ha optado para dicha solución, que no pudo ser otro según nuestro esquema, es una ley y esta debe en si misma engendrar todas las soluciones, o al menos el mayor número de éstas, que plantea el hecho legislable.

3. Los motivos de la norma legal están perfectamente asociados con las causas, razones o circunstancias que llevaron al legislador a hacer frente al hecho legislable a través de una norma con rango de ley. Esto, desde luego, implica que existió todo un proceso de eliminación de opciones, que concluyo con la decisión de dictar una ley y, por ejemplo, se dejaron en el camino otras alternativas y opciones. El hecho mismo de optar por una norma con rango de ley y no por una norma inferior ha sido, llegado este momento, valorado desde todas sus aristas.

4. Los anteriores momentos que han sido determinantes para que el legislador decida emitir una ley se convierten en lo que hemos denominado las razones de la norma legal; esto es, los valores que por esta vía se tratan de proteger. De tal forma, no existe otra vía, o al menos estas son muy limitadas, para hacer frente de manera óptima al hecho legislable.

Todos estos elementos, más los que el legislador considere pertinentes, deben ser trasmitidos a través de un instrumento central en el proceso de elaboración y redacción de las leyes.

A falta de exposición de motivos en la presente iniciativa de Ley, únicamente podemos desprender de su contenido que el objetivo es el expresado en los artículos 1o., el cual señala lo siguiente:

Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de reinserción social y tiene por objeto regular la asistencia de los procesados, el tratamiento de los condenados a penas privativas de la libertad y la ejecución de las sanciones penales.

Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional.

Luego entonces, la iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal de Reinserción Social, tiene por objeto reglamentar el artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de regular la asistencia de los procesados, el tratamiento a los sentenciados a penas privativas de la libertad y la ejecución de sanciones penales. Sin embargo, derivado de la revisión jurídica efectuada al presente documento se advierte que dicho instrumento no se proyecta del todo en cumplimiento del mandato constitucional del

Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados.

El sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley.

Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.

La federación, los estados y el Distrito Federal podrán celebrar convenios para que los sentenciados por delitos del ámbito de su competencia extingan las penas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdicción diversa.

La federación, los estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que será aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.

La operación del sistema en cada orden de gobierno estará a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuración e impartición de justicia para adolescentes. Se podrán aplicar las medidas de orientación, protección y tratamiento que amerite cada caso, atendiendo a la protección integral y el interés superior del adolescente.

Las formas alternativas de justicia deberán observarse en la aplicación de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efectúen la remisión y las que impongan las medidas. Éstas deberán ser proporcionales a la conducta realizada y tendrán como fin la reintegración social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. El internamiento se utilizará solo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse únicamente a los adolescentes mayores de catorce años de edad, por la comisión de conductas antisociales calificadas como graves.

Los sentenciados de nacionalidad mexicana que se encuentren compurgando penas en países extranjeros, podrán ser trasladados a la república para que cumplan sus condenas con base en los sistemas de reinserción social previstos en este artículo, y los sentenciados de nacionalidad extranjera por delitos del orden federal o del fuero común, podrán ser trasladados al país de su origen o residencia, sujetándose a los Tratados Internacionales que se hayan celebrado para ese efecto. El traslado de los reclusos sólo podrá efectuarse con su consentimiento expreso.

Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.

Para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias en materia de delincuencia organizada se destinarán centros especiales. Las autoridades competentes podrán restringir las comunicaciones de los inculpados y sentenciados por delincuencia organizada con terceros, salvo el acceso a su defensor, e imponer medidas de vigilancia especial a quienes se encuentren internos en estos establecimientos. Lo anterior podrá aplicarse a otros internos que requieran medidas especiales de seguridad, en términos de la ley.

En el presente proyecto, con relación al artículo 1o., es importante que el proponente se remita a la intención del Constituyente Permanente al reformar el artículo 18 constitucional, en términos del decreto publicado en el DOF el 18 de junio de 2008, pues reincorporó no sólo el término reinserción social sino el de sistema penitenciario, estableciendo las bases para su organización. Por ello, el hecho de que se señale en la presente ley que tiene por objeto regular la asistencia de los procesados, el tratamiento de los condenados a penas privativas de la libertad y la ejecución de las sanciones penales; resulta limitativo ante el imperativo de generar un instrumento integral, que sirva de marco jurídico especifico para el funcionamiento especifico del sistema penitenciario federal, y a la vez establezca líneas generales que permitan la coordinación de la federación con las diferentes instancias nacionales en materia penitenciaria.

Segundo. Es importante destacar que del contenido del numeral 5o. se advierte que no se hace alusión a la ejecución de medidas de tratamiento a adolescentes que han delinquido; por lo que se hace indispensable estipular el régimen administrativo bajo el cual se regulara la relación de los cuerpos de seguridad penitenciaria, atendiendo lo dispuesto en el artículo 5o., fracción X, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que incorpora a los cuerpos de vigilancia y custodia de los establecimientos penitenciarios como instituciones policiales.

Tercero. Por lo que hace al artículo 12, es improcedente, en razón de que se debió atender lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y demás ordenamientos aplicables, en lo relativo a la administración del sistema penitenciario.

Cuarto. Para el artículo 31, las fracciones IV, V y VI de esta ley, se considera inviable en razón de que en ninguna parte del documento se encuentra fundamentada la creación, integración y funcionamiento de los comités a los que se alude, por lo que debe ser establecido en la misma, o en su caso remitir su integración y funcionamiento a lo que se establezca en el reglamento respectivo.

Quinto. Por cuanto a los programas de educación, trabajo y grupos de ayuda que se mencionan en las fracciones I, II y III del artículo 34, se omite mencionar que dentro de dichos programas para la reinserción social que refieren, se encuentran también los de salud y deporte.

Sexto. En gran parte de las fracciones del artículo 35 se hace uso de palabras sinónimas, reiterativas o de redacción es confusa.

Séptimo. Respecto al artículo 40 es preciso señalar que dicha figura no se encuentra debidamente fundamentada en esta ley, ya que únicamente se hace mención de ella, más no de su establecimiento, facultades, atribuciones, requisitos o en su defecto la manifestación de que los conceptos citados se expresaran en el reglamento respectivo.

Octavo. Respecto al artículo 42 es oportuno aclarar que el artículo 68 que se menciona no trata de las constancias a que se refiere el artículo 42 de la presente iniciativa sino, más bien, el artículo 40 el que maneja dicho concepto.

Noveno. Por otro lado y en concordancia con lo establecido en la reforma constitucional al respecto hay que atender al cambio de denominación de readaptación a reinserción social, pues la expresión “readaptación social” es inadecuada para nombrar al momento en que los sentenciados terminan sus condenas y se insertan nuevamente en su entorno social. Si tomamos como referente la esencia misma de la prisión, como una institución total y excluyente, inferiremos que no es posible que los sentenciados logren durante su estancia en ella una readaptación social. Una institución cuya característica principal es la exclusión, no puede incluir o readaptar a nadie a la sociedad. No obstante lo anterior en diferentes artículos de la presente iniciativa, se sigue utilizando la expresión “readaptación social”, en vez de, “reinserción social”.

Décimo. Es necesario se precise, si el oficial de custodia que se menciona en el artículo 64, es el oficial de vigilancia que se establece en artículos anteriores, ya que se presta a confusión. Y para el caso de ser una figura distinta se debería determinar en tal forma: cual es la autoridad competente que deberá nombrarlo, las funciones y atribuciones que desempeñara, y los requisitos que han de ser expresados en el reglamento correspondiente. Es decir, habrá que determinar la nomenclatura correcta, oficial de custodia, o bien de vigilancia; especificando si se trata de dos figuras distintas entre sí.

Undécimo. El artículo 65 refiere que el trabajo que se desempeñe y las actividades que se realicen durante el periodo en libertad condicional deberán recibir la aprobación de un consejo de preliberación, el cual no tiene fundamento en esta ley, toda vez que únicamente se faculta a la constitución de comités, por lo cual es incorrecto y se debe corregir o aclarar lo pertinente al respecto.

Duodécimo. De nuevo con relación al artículo 2, cabe destacar que en el concepto de reinserción, se deben establecer las dos premisas básicas de la reinserción: el derecho del sentenciado a optar por una expectativa de vida que permita desenvolverse en la sociedad y la obligación del Estado a proporcionar los medios para llevarla a cabo.

Por otro lado, es importante destacar que los establecimientos carcelarios a que se refiere el artículo 2 del presente proyecto de iniciativa, son los centros penitenciarios dependientes de la Coordinación General de Centros Federales, unidad administrativa del órgano administrativo desconcentrado Prevención y Readaptación Social, en términos del artículo 12 del reglamento de dicho órgano. En razón de lo expuesto, se debe replantear la definición y los elementos que integran y dan como resultado la reinserción social; así mismo, modificar el término instituciones civiles por el de centros penitenciarios, a efectos de evitar su confusión con aquellas organizaciones de carácter social, cuya naturaleza jurídica y objeto es distinto al que da vida a los centros penitenciarios.

Otro aspecto del anteproyecto en comento consiste en que no regula lo relativo a los establecimientos y medios materiales, en cuestiones de derecho comparado, como lo es en el caso de España en la Ley Orgánica 1/1979 General Penitenciaria, del 26 del septiembre, en la cual se establece que los centros penitenciarios deberán comprender establecimientos preventivos, de cumplimiento de penas y especiales. De forma tal que es conveniente regular, tanto la ubicación de los centros penitenciarios, así como el número de personas a las que deberá acoger por unidad, y los servicios con los que deberá contar para lograr una adecuada reinserción del sujeto; en general, todos aquellos que permitan desarrollar en ellos una vida de colectividad organizada y una adecuada clasificación de los internos, en relación con los fines que en cada caso les están atribuidos. De esta manera los establecimientos penitenciarios deben ser dotados de los medios materiales y personales necesarios que aseguren el mantenimiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines.

En este sentido, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada señala que la legislación que establezca las normas sobre ejecución de penas y medidas de seguridad preverá la definición de centros especiales para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias, la restricción de comunicaciones de los imputados y sentenciados y la imposición de medidas de vigilancia especial a los internos por delincuencia organizada. Por ello se sugiere incluir lo correspondiente a fin de armonizar ambas leyes con el mandato constitucional.

Decimotercero. Respecto al artículo 9 del presente proyecto de iniciativa, no se comparte su postura, toda vez que los ordenamientos jurídicos vigentes en la materia establecen que es la Secretaría de Seguridad Pública federal, la dependencia facultada para administrar el sistema federal penitenciario, como se señala a continuación:

Al respecto, el artículo 30 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal:

Artículo 30 Bis. A la Secretaría de Seguridad Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos...

... XXIII. Ejecutar las penas por delitos del orden federal y administrar el sistema federal penitenciario; así como organizar y dirigir las actividades de apoyo a liberados...

La misma Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece con toda precisión que uno de los fines de la seguridad pública es la prevención especial y general de los delitos y la reinserción social del individuo:

Artículo 2. La seguridad pública es una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo, en términos de esta ley, en las respectivas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El Estado desarrollará políticas en materia de prevención social del delito con carácter integral, sobre las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales, así como programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad y a la protección de las víctimas.

Además, el artículo 13, fracciones I, II y III, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, ya que establece que le corresponde a la Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal proponer las políticas, estrategias y programas que garanticen el adecuado funcionamiento del sistema penitenciario, supervisar y evaluar la operación del órgano administrativo desconcentrado Prevención y Readaptación Social; y verificar el cumplimiento de los programas de readaptación social de sentenciados, de acuerdo a la ley de la materia y a los ordenamientos correspondientes.

Conforme a lo establecido en el artículo 5, fracción II, del Reglamento del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social, éste cuenta con la Coordinación General de Centros Federales, como unidad administrativa para la organización y funcionamiento de los penales federales. De esta forma lo dispuesto en el artículo 12 del mismo reglamento, la Coordinación General de Centros Federales se advierte, que es la unidad administrativa competente para administrar el funcionamiento de los centros penitenciarios.

Órgano administrativo desconcentrado Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Seguridad Pública. Es la autoridad competente para establecer en qué medida opera la simultaneidad en la compurgación de las penas tratándose de la prisión preventiva prevista en el artículo 25 del Código Penal Federal.

De acuerdo con el sistema de competencia constitucional previsto en los artículos 18 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el ámbito de actuación de cada una de las autoridades que intervienen en el procedimiento penal está definido con nitidez; así, la autoridad judicial tiene facultades exclusivas para imponer penas, en tanto que la administrativa es la encargada de su ejecución y de la organización del sistema penitenciario. Por otro lado, el artículo 25 del Código Penal Federal, reformado mediante decreto publicado en el DOF el 26 de mayo de 2004, en su segundo párrafo, dispone: “La privación de libertad preventiva se computará para el cumplimiento de la pena impuesta así como de las que pudieran imponerse en otras causas, aunque hayan tenido por objeto hechos anteriores al ingreso a prisión. En este caso, las penas se compurgarán en forma simultánea”. Como se observa la norma tiene aplicación en el ámbito de ejecución de las penas, que concierne a la autoridad administrativa, pues es aquella que tiene conocimiento de la cantidad de sanciones corporales impuestas a un reo y busca favorecerlo para que se incluya el tiempo de prisión preventiva simultánea de una o más causas. Por tanto, si el órgano administrativo desconcentrado Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Seguridad Pública tiene conocimiento del estado real y actual de las penas de cada sentenciado, sin duda es la autoridad competente para establecer en qué medida opera la simultaneidad en la compurgación de las penas tratándose de la prisión preventiva prevista en el aludido artículo 25 de la ley sustantiva penal federal.

Primer Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito

Amparo en revisión 368/2006. Comisionado del órgano administrativo desconcentrado Prevención y Readaptación Social, 13 de septiembre de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: María Guadalupe Molina Covarrubias. Secretaria: Hilda Irma Guerrero Herrera.

Nota: Esta tesis contendió en la contradicción 176/2006-PS, que fue declarada sin materia por la Primera Sala, toda vez que sobre el tema tratado existe la tesis 1a./J. 100/2007, que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXVI, agosto de 2007, página 241, con el rubro “Penas privativas de la libertad. Corresponde a la autoridad jurisdiccional la aplicación retroactiva en beneficio del reo de los artículos 25, párrafo segundo, y 64, párrafo segundo, del Código Penal Federal, para modificar el quántum de aquéllas, aun cuando esté en ejecución la sentencia”.

Decimocuarto. El proyecto que se analiza hace mención en su artículo 14, sobre el carácter progresivo del régimen penitenciario, sin embargo no establece ningún apartado sobre la progresividad del mismo, como se ha hecho en materia de derecho comparado, el senado y la Cámara de Diputados de la Nación Argentina en la Ley de la Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad (Ley 24.660) que establece en su artículo II los periodos del régimen carcelario aplicable al condenado, cualquiera que fuera la pena impuesta, esta progresividad se caracteriza por cuatro periodos ampliamente descritos:

• Periodo de observación

• Periodo de tratamiento

• Periodo de prueba

• Periodo de libertad condicional

Cabe destacar que estos cuatro periodos comprenden la parte más importante de todo el anteproyecto de la ley que se estudia, pues con ellos se estaría cumpliendo lo establecido por el artículo 18 constitucional, toda vez que es aquí donde se establece la finalidad de la pena, es decir, la reinserción del condenado.

De acuerdo con la reforma constitucional del 18 de junio de 2008, la reinserción pasa a ser un derecho del sentenciado por lo que habrá que darle seguimiento gradual mediante estudios médicos, psicológicos y sociales con el objeto de proyectar y desarrollar su reinserción en la medida que lo permita la mayor o menor especialidad del establecimiento penitenciario.

Este periodo de tratamiento sistemático, puede ser fraccionado en fases que importen para el condenado una paulatina atenuación de las restricciones inherentes a la pena.

Otra de las cuestiones que no se logran apreciar en el proyecto de referencia es lo concerniente al régimen penitenciario, que si bien se habla de la “ejecución de las penas y medidas de seguridad”, en el no se describe lo relativo a los regímenes para esa ejecución de sanciones penales, es decir, no se mencionan los tipos de sistemas a través de los cuales se clasifica la forma en que se cumplen las penas (sistema cerrado, semiabierto o abierto) cuyo fundamento se encuentra en el principio de autodisciplina, que trae como consecuencia necesaria la obtención de beneficios penitenciarios.

Decimoquinto. En lo relativo a la justicia para adolescentes no se establece el marco de individualización de la medida de tratamiento, puesto que no se indican que criterios o parámetros utilizara el juez del juicio oral, en la ejecución de la medida de tratamiento, ya sea en internamiento o en externación, en tal sentido se brinda el soporte necesario con las siguientes tesis de jurisprudencia:

Menores infractores. La resolución que imponga la medida de tratamiento en internación debe fijar su duración de forma determinada e individualizada

Conforme a la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en materia común y para toda la república en materia federal, cuando a los menores se les encuentre responsables de la comisión de conductas ilícitas que ameriten la aplicación de la medida de tratamiento en internación –la cual implica la privación de su libertad– aquélla deberá fijarse de manera individualizada. Así, para que la resolución que imponga el internamiento del menor en un centro de tratamiento respete la garantía de seguridad jurídica, deberá precisar su duración, ya que la circunstancia de que para su aplicación previamente deba tomarse en cuenta el dictamen elaborado por el Comité Técnico Interdisciplinario, con base en el diagnóstico biopsicosocial del menor, no justifica que el tiempo de internamiento quede señalado genérica e indeterminadamente entre un mínimo y un máximo, pues por tratarse de una privación de la libertad del infractor, tal medida debe individualizarse y determinarse con la mayor precisión posible, a partir de los elementos proporcionados en el dictamen del referido comité. Lo anterior, sin perjuicio de la facultad de los consejeros para liberar al menor de la medida impuesta, si con motivo de nuevas evaluaciones apareciere que éste ha sido readaptado a la sociedad, en términos del artículo 61 de la ley señalada.

Contradicción de tesis 35/2005-PS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Séptimo y Noveno, ambos en Materia Penal del Primer Circuito, 1 de junio de 2005. Cinco votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Pedro Arroyo Soto.

Tesis de jurisprudencia 68/2005. Aprobada por la Primera Sala de este alto tribunal, en sesión de fecha primero de junio de dos mil cinco.

Inimputables. La autoridad judicial que imponga la medida de tratamiento en internación debe individualizarla y fijar su duración (legislación del Distrito Federal)

El artículo 66 del nuevo Código Penal para el Distrito Federal señala que, en ningún caso, la duración del tratamiento para el inimputable excederá del máximo de la pena privativa de libertad que se aplicaría por el delito cometido a sujetos imputables. Por su parte, el numeral 72 de dicho código establece los criterios a los que la autoridad judicial debe atender para la individualización de las penas y medidas de seguridad, señalando al respecto que esto se hará dentro de los límites fijados por la propia Ley, con base en la gravedad del ilícito y el grado de culpabilidad del agente. Lo anterior pone de manifiesto la intención del legislador de que la autoridad judicial, en cumplimiento a la garantía de seguridad jurídica para el inimputable mayor de edad, al resolver la imposición de una medida de seguridad, la individualice y determine el tiempo del tratamiento con la mayor precisión posible; esto, a partir de los elementos proporcionados en el procedimiento seguido y apoyado en los dictámenes periciales que correspondan. Además, de conformidad con el artículo 64 del mencionado ordenamiento, la autoridad competente está facultada para resolver sobre la modificación o conclusión de la medida, considerando las necesidades del tratamiento, las cuales se acreditarán mediante revisiones periódicas, con la frecuencia y características del caso.

Contradicción de tesis 189/2005-PS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Quinto, ambos en Materia Penal del Primer Circuito. 15 de marzo de 2006. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretaria: Rosalba Rodríguez Mireles.

Tesis de jurisprudencia 14/2006. Aprobada por la Primera Sala de este alto tribunal, en sesión de fecha quince de marzo de dos mil seis.

Decimosexto. En cuanto al artículo 25 de la presente iniciativa, esta comisión considera inconstitucional el criterio que se propone, para aplicar la privación de la libertad en penales de máxima seguridad:

Artículo 25. Los traslados sólo podrán ser ordenados como necesarios a los Ceferesos de alta seguridad, cuando se trate de personas sentenciadas para quienes las condiciones de seguridad en el Cereso de origen resulten fundadamente insuficientes. Estas decisiones no podrán adoptarse a título de sanción disciplinaria; a partir de la gravedad del delito por el que hayan sido sentenciados, o de consideración sobre la personalidad de los internos.

La reforma del artículo 18 constitucional mencionada juzgó conveniente prohibir que los sentenciados por delitos de delincuencia organizada puedan compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, así como aquellos internos que requieran medidas especiales de seguridad. Lo anterior por diversas razones, ya que los integrantes del crimen organizado deben compurgar sus penas en centros penitenciarios que se encuentren con la seguridad y las instalaciones necesarias para la protección de su integridad, disminuyendo los riesgos de fuga o violencia interna.

En cuanto a los centros de alta seguridad, si bien la pena de prisión afecta uno de los mayores bienes que tiene el ser humano como es la libertad, en ocasiones, la persona que viola la ley debe ser sancionada restringiéndosele ese preciado bien. Los penales de máxima seguridad deben estar reservados para los procesados o sentenciados por delincuencia organizada y otros internos que requieran medidas especiales de seguridad. Con este último supuesto, nos referimos a los casos en que el delito no sea de los previstos para el régimen de delincuencia organizada, pero que tal medida pueda justificarse dada la capacidad del interno para evadirse de la acción de la justicia o para seguir delinquiendo desde los centros penitenciarios, así como cuando algún interno este en riesgo por la eventual acción de otros, como en el caso de es miembros de de instituciones policíacas o que haya una afectación psicológica que pueda poner en riesgo al resto de de la comunidad penitenciaria, entre otros supuestos, sin que nada pueda ser pretexto para aplicar este tipo de medidas especiales a luchadores sociales, por el solo hecho de serlo, situación que deberá estar prevista en la legislación secundaria.

De igual manera, la presente ley debería contemplar dentro de sus disposiciones las restricciones a las comunicaciones con terceros dentro de los penales de máxima seguridad (salvo el caso del defensor) e imponer medidas de vigilancia especial, respecto de los inculpados y sentenciados por delitos que son considerados como delincuencia organizada así como de los referidos internos que requieran medidas especiales de seguridad.

Decimoséptimo. Se consideran incorrectas las consideraciones realizadas en el título II, “De los tratamientos penitenciarios”, capítulo I, toda vez que únicamente se pronuncian con relación al trabajo a favor de la comunidad; no contemplándose la libertad preparatoria, la libertad con remisión; así como las finalidades que persiguen el tratamiento en libertad y semilibertad, así como las bases que determinan sus modalidades y lo relativo a los requisitos de procedencia o revocación de los mismos, los cuales si se tienen determinados en la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados.

Asimismo, debería incluir en el proyecto de mérito el tratamiento pospenitenciario, dentro del que deberán incluir la asistencia posterior al confinamiento, que deberá tener como fin la reintegración del ejercicio de los derechos de los ciudadanos que hayan cumplido su sentencia, la regulación de los antecedentes penales que en ningún caso podrán ser motivo de discriminación social o jurídica, de igual modo se deberá prestar a los internos, liberados condicionales o definitivos y a los familiares de estos la asistencia social necesaria.

Por último, con relación al artículo 35, debería incluir una fracción que retome la figura de la remisión parcial de la pena, contemplada en la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados en el artículo 16, ya que se considera que es un incentivo mas para que el sentenciado tenga voluntad de trabajar o capacitarse para el trabajo; por tanto se considera desafortunada su eliminación en este proyecto.

Decimoctavo. El artículo 38 hace referencia a los trabajos en favor de la comunidad como la ejecución de una pena, circunstancia que no se comparte puesto que se contradice con lo dispuesto por el artículo 70 del Código Penal Federal, ya que la figura de los “trabajos a favor de la comunidad”, es considerada como un sustitutivo penal otorgado por el juzgador de primera o en su caso segunda instancia, este último en el caso de que el primero no lo haya otorgado, en atención al principio in dubio pro reo; es decir, estar a lo más favorable al sentenciado, por lo que se sugiere modificar dicho artículo adecuándolo en su real contexto.

Decimonoveno. No menos importante y una de las principales razones de la reforma ya mencionada al artículo 18 constitucional, es la regulación de la figura de “juez de ejecución de sanciones penales”. Dicho órgano jurisdiccional deberá actuar en materia de ejecución de penas, velando por la observancia en la legalidad de la ejecución de las sanciones penales, el control y vigilancia del cumplimiento adecuado del régimen penitenciario, así como en la solución de las controversias suscitadas entre la autoridad penitenciaria y el sentenciado. Y si bien el artículo 43 del presente proyecto de decreto establece que “el juez de ejecución resolverá las controversias relacionadas con el cumplimiento de las sanciones de tratamiento en libertad, semilibertad y de trabajo a favor de la comunidad, de acuerdo con la legislación sustantiva y procesal aplicable”, el presente proyecto carece de un planteamiento sistemático para conseguir de manera paulatina la despresurización de las cárceles federales debido al hacinamiento que prevalece en la actualidad. Es decir, la presente in iniciativa de ley, no cuenta con la intervención del juez de ejecución de sanciones, en lo tocante a la sustitución, conmutación de sanciones y aplicación de ley más favorable; la reducción de sanción o el sobreseimiento que procedan sin perjuicio de la reparación del daño; en instaurar de manera especifica lo conducente a la rehabilitación de derechos, y en establecer lo conducente en materia de ejecución de las medidas de seguridad, vigilando la aplicación de las medidas de tratamiento para adultos inimputables en internamiento o en libertad.

La presente iniciativa carece de lo referente a la ejecución de las sanciones no privativas de libertad, como lo es la sanción pecuniaria; las sanciones privativas y restrictivas de derechos; la suspensión, destitución e inhabilitación.

Por otra parte, el presente proyecto de decreto no deja claro que el juez de ejecución de sanciones penales pueda conocer y, en su caso, otorgar de manera transparente los beneficios de preliberación, libertad preparatoria, remisión parcial y reducción de la sanción; resolver los medios de impugnación contra diferentes actos y resoluciones que siendo injustificadas, causen agravios a los sentenciados, ni establece los requisitos para su procedencia.

Igualmente, la presente iniciativa carece de elementos que permitan la debida integración de los expedientes de ejecución y su seguimiento, hasta que se declare extinguidas las sanciones o las medidas de seguridad impuestas, así como conocer sobre lo tocante a la personalización, adecuación y modificación de la sanción de prisión, peticiones de traslado, declaración de la extinción de las sanciones de prisión y de trabajo a favor de la comunidad; de las medidas de seguridad, de los incidentes y medios de impugnación que surjan con motivo de la privación de la libertad por parte de las autoridades penitenciarias, así como con motivo de la ejecución de las sanciones de prisión y de trabajo a favor de la comunidad, de la aplicación de las medidas de seguridad y de la resolución de los conflictos que se pueden presentar en la tramitación de la rehabilitación de los derechos del sentenciado.

Por último, es importante mencionar que en la regulación del sistema penitenciario, se deben recoger una serie de disposiciones previstas en la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de sentenciados, con la finalidad de agrupar y no dejar fuera elementos específicos y valiosos, por lo que en términos generales se debe prever lo siguiente en el dispositivo legal que se proponga:

1. Que el sistema penitenciario se organice sobre las bases del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley.

2. Se disponga lo relativo a los convenios de coordinación entre la federación y las entidades federativas.

3. En cuanto al personal penitenciario, se debe prever considerar su vocación, aptitudes, preparación académica, adicionando lo relativo a antecedentes penales y la convocatoria de las autoridades penales.

4. La obligación del personal penitenciario de tomar cursos de formación y actualización; así como exámenes de selección.

5. La prohibición del autogobierno para que ningún interno pueda desempeñar funciones de autoridad o desempeñar cargo o empleo en el establecimiento.

6. El tipo de establecimientos que podrá haber: seguridad máxima, media, mínima, colonias y campamentos penales, hospitales psiquiátricos e instituciones abiertas.

7. Que los lugares de prisión preventiva y el de extinción de las penas estén completamente separados.

8. Que la reclusión de mujeres se haga en lugares separados de los hombres, igualmente el de los menores, del de los adultos.

9. Que el régimen penitenciario tenga carácter progresivo y técnico: periodo de estudio, diagnostico y tratamiento, dividido este ultimo en fases de tratamiento en clasificación de tratamiento y preliberacional.

10. Que el tratamiento se funde en los estudios de personalidad.

11. Que se establezca en que consistirá el tratamiento preliberacional.

12. Lo referente a la comunicación con el exterior.

13. El derecho a la visita íntima.

14. El derecho a audiencia del interno por parte de los funcionarios.

15. Se establezca la prohibición de la tortura y otros tratos crueles.

16. El derecho a impugnar determinaciones y actos que causen agravios del sentenciado.

Vigésimo. En fecha 22 de abril del presente año, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública remitió a esta comisión la opinión de impacto presupuestario elaborada por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas con relación a la iniciativa objeto del presente dictamen, observado que ésta “tiene exclusivamente contenido jurídico regulatorio, normativo y procedimental, por lo que no implicaría un impacto presupuestal adicional, aun cuando considera la creación de la Dirección General de Servicios Coordinados de Prevención y Reinserción Social y del Centro de Certificación y Acreditación, instituciones dependientes de la Secretaría de Gobernación”.

Continúa señalando que “la iniciativa en cuestión sustituye la Ley de Normas Mínimas de Readaptación Social de Sentenciados, la cual establece las funciones de las que actualmente es responsable la Secretaría de Seguridad Pública mediante la Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal y los órganos administrativos desconcentrados cono el Consejo de Menores y Prevención y Readaptación Social”.

Derivado de lo anterior, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública señala que la iniciativa en comento “no implica un impacto presupuestario por tratarse de funciones que actualmente lleva acabo la Secretaría de Seguridad Pública, así como sus órganos desconcentrados, haciendo énfasis en que dicha opinión se formula solamente en la materia de la competencia de dicha comisión, tomando como base la valoración del impacto presupuestario que elaboró el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, por lo que el sentido del dictamen que se dicte respecto de la iniciativa en comento es de exclusiva competencia de la Comisión de Seguridad Pública”.

Establecidos los antecedentes y el contenido de la presente iniciativa, los miembros de la Comisión de Seguridad Pública de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados reconocen y concluyen que es procedente aprobar en sentido negativo, por lo que someten a consideración del pleno de esta asamblea los siguientes

Acuerdos

Primero. Se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal de Reinserción Social, presentada por el diputado Eduardo Mendoza Arellano, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, el 23 de septiembre de 2009.

Segundo. Archívese como asunto total y definitivamente concluido.

Notas

1 Ferrajoli, Luigi. Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, cuarta edición, Trotta, Valladolid, 2000, páginas 265-275.

2 Ibídem.

3 García Ramírez, Sergio. El artículo 18 constitucional: prisión preventiva, sistema penitenciario, menores infractores, UNAM, Coordinación de Humanidades, México, 1967, páginas 45 y siguientes.

4 García. Op. cit., nota 37, páginas 50 y siguientes.

5 García Ramírez, Sergio. Legislación penitenciaria y correccional comentada, Cárdenas, Editor y Distribuidor, México, 1978, páginas 21, 27, 81 y siguientes.

6 Adelita de J. Murillo Chelín. La pena de prisión y la reinserción social, reforma en materia de justicia penal y seguridad pública, foros de participación ciudadana.

7 Ibídem.

8 Fernández Ruiz, Jorge. El Poder Legislativo, Porrúa, México, página 451.

9 Pedroza de la Llave, Susana Thalía; y Cruz Velázquez, Jesús Javier. “Introducción a la técnica legislativa en México”, en Elementos de técnica legislativa, Porrúa-UNAM, México, 2000, página 104.

10 Nava Gomar, Salvador. Manual de técnica legislativa, tomo I, Anomac, México, 2005, página 228.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 1 de junio de 2010.

La Comisión de Seguridad Pública

Diputados: José Luis Ovando Patrón (rúbrica), Sergio González Hernández (rúbrica), Bonifacio Herrera Rivera (rúbrica), María de Jesús Aguirre Maldonado (rúbrica), Manuel Esteban de Esesarte Pesqueira, Felipe Amadeo Flores Espinosa (rúbrica), J. Eduardo Yáñez Montaño (rúbrica), Adriana Sarur Torre (rúbrica), Teresa del Carmen Incháustegui Romero (rúbrica en abstención), Alejandro Gertz Manero, Miguel Álvarez Santamaría (rúbrica), Víctor Hugo Círigo Vásquez (rúbrica), Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica), Salvador Caro Cabrera (rúbrica), Ernesto de Lucas Hopkins (rúbrica), Omar Fayad Meneses (rúbrica), Jorge Fernando Franco Vargas, Luis Alejandro Guevara Cobos, Aarón Irízar López (rúbrica), Feliciano Rosendo Marín Díaz, Manuel Guillermo Márquez Lizalde, Rosi Orozco (rúbrica), Gustavo Antonio Miguel Ortega Joaquín (rúbrica), María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica), Camilo Ramírez Puente, Francisco Lauro Rojas San Román, Arturo Santana Alfaro (rúbrica), Ricardo Sánchez Gálvez (rúbrica), Ardelio Vargas Fosado.