De la Comisión de Desarrollo Metropolitano, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley que crea el Instituto Nacional de Planeación Metropolitana

Honorable asamblea:

A la Comisión de Desarrollo Metropolitano, de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, le fue turnada para su estudio y análisis la iniciativa con proyecto de ley que crea el instituto nacional de planeación metropolitana, a cargo del diputado Jorge Luis Hinojosa Moreno, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.

Por lo anterior y con fundamento en los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 60, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del mismo, esta Comisión de Desarrollo Metropolitano somete a la consideración de esta Cámara de Diputados de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, el presente dictamen a partir de los siguientes antecedentes de trámite y con base en las siguientes consideraciones de resolución.

Antecedentes

1. En la sesión ordinaria del 23 de febrero de 2006, del tercer año de ejercicio de la LIX Legislatura de esta Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, se dio cuenta de la iniciativa con proyecto de ley que crea el instituto nacional de planeación metropolitana, presentada por el diputado Jorge Luis Hinojosa Moreno, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.

2. En la misma sesión, la Mesa Directiva de la Cámara, en uso de sus facultades, instruyó el turno de la iniciativa a la Comisión de Desarrollo Metropolitano para su estudio y dictamen.

3. La iniciativa no fue dictaminada durante la LIX Legislatura y pasó como asunto legislativo pendiente de resolución, con el expediente número 5123, Año Tercero, Sección Quinta, Índice “I”, Foja 3 Libro III, a esta Comisión de Desarrollo Metropolitano de la LX Legislatura de esta Cámara de Diputados.

4. Esta Comisión de Desarrollo Metropolitano procedió al estudio de la iniciativa y determinó apoyar la discusión y deliberación de la misma en la revisión y el análisis de los antecedentes legislativos relativos al asunto, de las experiencias en materia de planeación del desarrollo urbano y metropolitano en el país y en otros países y de la investigación académica realizada acerca del tema, así como de la opinión solicitada a la dependencia del Ejecutivo federal encargada del ramo y al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de esta Cámara respecto del impacto presupuestario de la iniciativa, tareas que llevaron a la resolución que aquí se propone con base en las siguientes.

5. La Comisión de Desarrollo Metropolitano de la LX Legislatura, aprobó el dictamen en sentido negativo por el que se desecha la iniciativa de ley que crea el instituto nacional de planeación metropolitana, el 23 de abril de 2009. Y fue enviado al pleno de la Cámara para su resolución.

6. Con fecha 6 de octubre de 2009, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados envío a esta comisión de la LXI Legislatura, el dictamen en sentido negativo por el que se desecha la iniciativa de ley que crea el instituto nacional de planeación metropolitana, en virtud de que el pleno de la Cámara de la LX legislatura no resolvió al respecto.

7. Esta Comisión de Desarrollo Metropolitano procedió al análisis y discusión del dictamen, con base en los antecedentes legislativos relativos al asunto y del expediente y decidió aprobarlo en el mismo sentido.

Consideraciones

1. El motivo de la iniciativa es contribuir al mejoramiento de la planeación del desarrollo en el ámbito metropolitano. Con esa finalidad se propone crear el instituto nacional de planeación metropolitana, organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social del Ejecutivo federal, que tendría por objeto prestar apoyo técnico y emitir recomendaciones a las autoridades del nivel federal, de las entidades federativas y de los municipios del país, relativas a la planeación del desarrollo metropolitano.

El iniciador justifica la creación de ese organismo público en las presunciones de que no se ha logrado consolidar una efectiva planeación del desarrollo metropolitano o que la aplicación de ésta ha sido hasta ahora inadecuada, ya sea porque no da cuenta de los diversos aspectos relativos al fenómeno metropolitano, carece de una visión de orden estratégico y de largo plazo o bien adolece de improvisación y continuidad. La exposición de motivos no ofrece, sin embargo, evidencia ni dato alguno para sustentar ese diagnóstico.

Más importante aún es que no se define el desarrollo metropolitano, no se establece la especificidad que pueda implicar su regulación y planeación y las relaciones que guarda con respecto del desarrollo urbano o del desarrollo regional, con cuya regulación y planeación necesariamente se relaciona y en cuyo marco se inscribe, lo cual es necesario para evaluar los requerimientos de adecuación o mejora, a partir de un organismo federal creado con ese fin.

La finalidad explícita del organismo propuesto es “unificar criterios” de planeación y regulación para lograr una “urbanización controlada”, reducir costos de mantenimiento de infraestructuras, mitigar el daño ambiental y mejorar los servicios públicos en las áreas metropolitanas. De acuerdo con lo establecido en el proyecto de ley que se propone, dicho organismo tendrá como objeto “diseñar instrumentos administrativos, técnicos y de financiamiento” y “hacer recomendaciones” para la ejecución de “proyectos estructurales” de “carácter intermunicipal”, que permitan un crecimiento ordenado y armónico sobre territorio conurbado y metropolitano. Se argumenta que de ese modo se contribuirá a una “efectiva planeación de la metropolización”, al “redimensionamiento de la estructura urbana” y a “solventar” la fragmentación política y administrativa que actualmente subsiste.

2. Debe reconocerse en la iniciativa el mérito de intentar distinguir a la planeación metropolitana como materia y objeto de regulación jurídica, que justificaría un tratamiento diferenciado respecto del otorgado a la planeación del desarrollo, urbano y regional, ya que es a partir de esa diferenciación que debe evaluarse de qué manera ha tenido lugar, así como los medios para contribuir, en su caso, a su adecuación.

A partir de esa premisa no se deduce, sin embargo, que los criterios en que se sustenta la planeación metropolitana, así como sus procedimientos, mecanismos e instrumentos, deban ser homologados entre las entidades federativas y los municipios, como condición para que sea efectiva y adecuada, tal como supone el iniciador. La normatividad que regula la planeación del desarrollo metropolitano, así como el diseño institucional de las instancias a cuyo cargo deba estar, remiten a las competencias, facultades y atribuciones de la federación, las entidades federativas y los municipios, en materia de ordenación territorial y desarrollo urbano. Esa consideración debe tenerse en cuenta al evaluar la pertinencia de crear el organismo propuesto.

En el criterio de esta comisión, la resolución sobre el asunto debe atender, por una parte, a la justificación para adecuar la función de planeación en el ámbito metropolitano y, por otra parte, a la conveniencia de que tal adecuación requiera, en su caso, de la creación de un nuevo organismo con esa finalidad. La primera cuestión concierne a la naturaleza de la planeación metropolitana y la segunda al objeto del organismo que deba hacerse cargo de ella, cuestiones que se relacionan entre sí y que conviene considerar dentro del contexto de la evolución del fenómeno de urbanización metropolitana en el país y, a la vez, en el marco del funcionamiento de la administración pública federal, estatal y municipal, porque eso permite identificar eventuales requerimientos no satisfechos y preveer, en su caso, las repercusiones que pudieran derivar.

3. Con base en ese criterio, por lo que corresponde a la primera cuestión, que es el fondo del asunto, se trata entonces de decidir acerca de la orientación que deba darse a la planeación de índole metropolitana en el país, según la especificidad que tiene y la relación que deba guardar con la planeación del desarrollo nacional y con la planeación del desarrollo urbano de orden federal, estatal y municipal, en cuyos marcos debe ser inscrita.

A ese respecto, para esta comisión queda claro que la planeación metropolitana se distingue de la planeación del desarrollo urbano en general como una subespecie de ese género, pero que puede ser equiparada con la planeación regional del desarrollo, una especie distinta, y que a la vez ha sido asimilada a la planeación del desarrollo urbano relativo a las zonas de conurbación, tal como se refleja tanto en el ámbito de la legislación como en el de la administración pública en la mayor parte de las entidades federativas del país. De modo que las zonas metropolitanas reciben el tratamiento como zonas de conurbación, si bien se las distingue según que estén conformadas en territorio de una misma o de dos o más entidades federativas.

Debe señalarse, sin embargo, que esa última premisa, la asimilación de la índole metropolitana a la índole de conurbación, no sólo es errónea sino que impide dar cuenta de las características del fenómeno metropolitano, de la diversidad de zonas metropolitanas y, en consecuencia, de la especificidad y la especialización que implica la planeación y regulación de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano en ese ámbito territorial, urbano y social.

De acuerdo con los resultados de la investigación realizada en este campo, hay plena coincidencia en que las zonas metropolitanas no se forman únicamente como resultado de una conurbación o unión física entre centros urbanos de dos o más municipios, sino también debido a la influencia que alguno de ellos ejerce, en tanto que ciudad central, sobre otros circunvecinos que constituyen las áreas periféricas, conformando un sistema integrado en términos de funcionamiento económico y urbano. El desarrollo y los problemas que tienen lugar en algún municipio afectan directa e invariablemente a otros y, en algunos casos, la influencia evoluciona hacia una afectación e interdependencia recíproca. Esta última situación puede derivar en la constitución de varios polos de desarrollo que ejercen influencia y entonces se está ante un patrón multicéntrico del desarrollo metropolitano, si bien ese fenómeno aún no se ha generalizado en nuestro país.

Por eso, la delimitación de una zona metropolitana atiende a diversos criterios, junto con el correspondiente a la condición de conurbación, considerados en las metodologías utilizadas como complementarios y relacionados entre sí, tales como la integración funcional, que da cuenta de la interdependencia entre el municipio central y los municipios periféricos medida por los desplazamientos habituales con motivo de trabajo entre municipios metropolitanos; el carácter predominantemente urbano, medido por las proporciones de población económicamente activa ocupada en actividades no agrícolas y de población residente en localidades urbanas y por la densidad de población; la importancia económica de los municipios, medida a partir del valor de la producción por sector económico; así como el carácter estratégico que, con independencia de que no se reúnan los otros criterios, algunos municipios tienen para la planeación en el largo plazo, ya sea por disponer de áreas aptas para el desarrollo urbano y que deban ser incorporadas de manera ordenada, o bien porque en su territorio haya áreas con valor ambiental que deban preservarse.

De acuerdo con la delimitación oficial llevada a cabo en 2004 y actualizada en 2007, conjuntamente por la Secretaría de Desarrollo Social, el Consejo Nacional de Población y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, de las cincuenta y seis zonas metropolitanas que en total existen en el país, cuarenta y cinco de ellas han sido delimitadas a partir del criterio de conurbación, es decir, por una conurbación intermunicipal; dos atendiendo a su tamaño por estar contenidas en un solo municipio (Juárez y León); otras dos porque aunque no han rebasado aún su límite municipal (Tijuana y Guaymas) pero mantienen desde el año 2000 un alto grado de integración funcional con municipios vecinos predominantemente urbanos (Playas de Rosarito y Empalme, respectivamente) y siete de ellas con base en la importancia estratégica para la política de ordenación del territorio y del desarrollo urbano nacional (Chihuahua, Tula, Cancún, Mexicali, Reynosa-Río Bravo, Matamoros y Nuevo Laredo, las últimas cuatro ubicadas en la frontera norte). Es de señalar que ese ejercicio de delimitación utilizó una combinación de criterios y es el más elaborado y completo hasta ahora en México.

Las zonas de conurbación se formaron antes que las zonas metropolitanas; la regulación y planeación de la ordenación territorial y del desarrollo urbano en las mismas requirió de la adecuación del marco jurídico nacional, mediante reformas sustantivas a la Constitución federal y la legislación federal y estatal en la materia, aprobadas y publicadas en 1976, 1983 y 1994, por las que además de establecerse la materia de conurbación y afirmarse el carácter concurrente para ocuparse de ella, se indujo una cierta homologación en la legislación local a nivel federal.

Conviene poner de relieve que tal homologación ha sido sólo en cuanto al establecimiento de dos criterios rectores para regular la materia, relativos por una parte al tratamiento que corresponde a conurbaciones en una misma entidad federativa, en apego a la soberanía de los estados, y el concurrente en el caso de conurbaciones en territorio de dos o más entidades federativas y, por otra parte, el relativo a la debida congruencia que deban guardar entre sí los planes y programas de ordenación territorial y de desarrollo urbano, incluidas las conurbaciones y los proyectos de desarrollo regional, federales, estatales y municipales, según la respectiva competencia a la federación, las entidades federativas y los municipios.

Tales criterios rigen a la fecha y evidentemente se justifican con base en la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al estado para garantizar que sea integral y sustentable, y que fomente el crecimiento económico, el empleo y una justa distribución de la riqueza, lo cual a su vez da sustento para que el estado deba organizar el sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía, fines del proyecto nacional contenidos en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.

De lo considerado hasta aquí, puede entonces establecerse que si bien toda zona metropolitana contiene al menos una conurbación, no toda conurbación es una zona metropolitana, que la delimitación de su conformación está dada por diversos criterios, que esa conformación así como su evolución es el resultado del desarrollo económico, urbano y social, en el ámbito estatal y en el nacional. La conformación y la evolución en cada zona metropolitana, según las condiciones y el desarrollo en cada entidad federativa, en las conurbaciones estatales e interestatales y en cada región del país, constituyen el punto de partida y los referentes obligados a tomar en cuenta para la planeación metropolitana y, por consiguiente, se vinculan estrechamente a los criterios, normas e instrumentos que le sirven de soporte y que permiten su mejoramiento y, en su caso, adecuación, los cuales están determinados por la legislación local, tal como se puede constatar al revisar la ley en la materia en cada una de las 32 entidades federativas o en la legislación federal cuando se trate de zonas metropolitanas en territorio de dos o más entidades federativas.

No resulta desatendible, para los efectos del presente dictamen, tener en cuenta que en la legislación federal y local se establecen tanto los contenidos que deban tener los planes estatales y municipales en materia de ordenamiento territorial y del desarrollo urbano, objetos invariablemente relacionados entre sí, como lo relativo a los órganos públicos encargados de elaborarlos, las atribuciones conferidas y los procedimientos a seguir para la elaboración, ejecución, control y evaluación de tales planes y programas, incluida la publicitación que de ellos deba hacer la autoridad competente.

4. A juicio de esta comisión, el fondo del asunto no se constriñe a determinar si hay o no requerimientos que deban suplirse para proveer o mejorar la planeación del desarrollo urbano en conurbaciones en general, sino que antes que eso consiste en determinar la especificidad y, a la vez, la especialización que deba ser otorgada a la planeación del desarrollo metropolitano como distintiva de conurbaciones y regiones, pero desde luego inscrita siempre en el marco de la planeación del desarrollo urbano y de la planeación regional y nacional del desarrollo, según las respectivas competencias que atañen a la federación, los estados y los municipios y atendiendo a la diversidad de las zonas metropolitanas y la heterogeneidad que exhibe su desarrollo, así como a las diferencias de tratamiento en la legislación y la administración pública entre entidades federativas, de acuerdo con las bases de organización política y administrativa de la república.

En la base de tal determinación está la consideración de las ventajas o desventajas que derivan de la actual distribución de competencias entre la federación, las entidades federativas y los municipios, ya sea anteponiendo una visión centralizada o una descentralizada, de lo que podría derivarse, en su caso, la conveniencia o no de adoptar una política pública de homologación institucional de criterios, normas e instrumentos administrativos, que el iniciador denomina “herramientas” (sic) dentro del proyecto de ley, para proveer a una mejor concurrencia, colaboración y coordinación entre las autoridades competentes en el nivel federal, estatal y municipal, cuando se trate de zonas metropolitanas. Esa política de homologación pretende ser inducida mediante el organismo que se propone crear.

En ese orden de ideas, en el proyecto de ley subyace, a juicio de esta comisión, por una parte, una concepción limitada del fenómeno metropolitano y una perspectiva inadecuada en cuanto a su tratamiento y, por otra parte, un enfoque centralista y restrictivo de la regulación y planeación del desarrollo metropolitano, que resultan incompatibles con su evolución y características en nuestro país y de las que derivan las inconsistencias del proyecto de ley. Cabe señalar que esa característica es común ciertamente a otras iniciativas presentadas, en esa materia y con propósitos similares, aún cuando se trata de proyectos de modificación a la Constitución de la República.

5. La concepción del fenómeno metropolitano que subyace en la iniciativa es limitada porque no se toma en cuenta la heterogeneidad que presenta la conformación y la evolución de las zonas metropolitanas. La premisa de que hay que partir, demostrada en la mayor parte de la investigación especializada, es que se trata de un desarrollo urbano, económico y social heterogéneo, que exhibe particularidades de una entidad a otra y entre regiones del país. La diversidad se constata no sólo en cuanto a tamaño (población y superficie), configuración, densidad y consolidación urbana, sino también por lo que se refiere al ritmo de crecimiento, grado de integración funcional urbana, encadenamiento entre sectores y ramas económicas e integración de mercados, conectividad y oportunidades para elevar la competitividad económica.

De eso dependen, en parte, la interdependencia económica entre municipios, el ritmo de crecimiento de las conurbaciones, la relación entre áreas centrales y periféricas, la diversidad de vocaciones de usos del suelo, la disponibilidad de reservas territoriales, así como las ventajas comparativas y competitivas entre zonas metropolitanas o bien los rezagos y requerimientos de cobertura y calidad de infraestructura, equipamiento y servicios, de movilidad urbana y de protección del medio ambiente. Por tanto, las políticas, los planes y los programas, tanto de ordenamiento territorial de los asentamientos y las actividades como de desarrollo urbano, tendrían que atender al conjunto de esos aspectos y su elaboración y adecuación tendría que responder a las particularidades de la zona metropolitana de que se trate.

Vale atender en este punto que esa es la razón por la que, entre especialistas en la materia, se ha coincidido en que tanto la regulación y planeación del desarrollo metropolitano como la gestión pública, y para algunos incluso la gobernabilidad, en zonas metropolitanas requiere ser intersectorial y trasversal entre ámbitos de gobierno y sectores de la administración pública en sus diversos niveles, lo cual sólo puede ser resultado de la colaboración y coordinación intergubernamental y a las que puede contribuir el aprovechamiento de las facultades otorgadas por la Constitución federal a los municipios para asumir por sí o convenir con el estado respectivo el mejor ejercicio de las funciones y la prestación de servicios que les correspondan, así como para asociarse entre ellos con ese cometido, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, de conformidad con el artículo 115 de la ley suprema.

A la fecha se han definido y delimitado un total de 56 zonas metropolitanas en el país, integradas por territorio de un total de 345 municipios metropolitanos, en las que reside el 56.05 por ciento (57.9 millones de habitantes) de la población total del país (103.3 millones de mexicanos), en donde se generan en conjunto tres cuartas partes del producto interno bruto nacional y que comprenden apenas una décima parte del territorio de la república. Nueve de ellas tienen una población mayor a 1 millón de habitantes 1 , 18 de ellas entre 500 mil y un millón de habitantes 2 y las 29 restantes entre 50 mil y 500 mil habitantes.

Las diferencias entre zonas metropolitanas radican también en cuanto a vocación económica (turismo, petróleo), sector y rama predominante (industrial, comercial, servicios) y nivel de competitividad. Por ejemplo, de las 56 en todo el país, seis se sitúan en el nivel de mayor competitividad 3 y diez en el nivel más bajo 4 ; el contraste es mayor si se atiende sólo al indicador de economía dinámica 5 , pues sólo una de ellas se ubica en el rango de mayor competitividad (Reynosa/Río Bravo, 70 puntos) y 25 de ellas se sitúan en el de competitividad media, hasta 20 puntos por debajo de aquella. En algunas se registran los mejores (San Luis Potosí, Zacatecas-Guadalupe, Guadalajara y Monterrey) y en otras los peores (La Piedad, Tecomán, Cuautla y Acapulco) índices de calidad de vivienda a escala nacional.

Así se tienen zonas metropolitanas estatales, interestatales, transfronterizas, con predominio de un sector o rama económica diferente (industrial, comercial, servicios, turismo, petróleo); unas mucho más congestionadas que otras, de modo que no sería pertinente otorgar el mismo tratamiento, por ejemplo, a una zona metropolitana como la del Valle de México, con una de las superficies territoriales más pequeñas (7,854 kilómetros cuadrados, Km2) y una densidad media urbana (166.0 habitantes por hectárea) superior a cualquier otra, que a la zona metropolitana de Chihuahua, con mucho menor densidad (69.2 Hab/ha) y mucha mayor superficie (18,113 km2), o bien que a la zona metropolitana de Oaxaca con densidad casi equivalente (67.0 Hab/ha) pero una superficie tres veces inferior (585 Km2) a ésta última, sobre todo considerando que la de Chihuahua crece dos y media veces más rápido y la de Oaxaca al doble del ritmo que la del Valle de México entre 2000 y 2005 (tasa de crecimiento medio anual de la población de 2.1por ciento, 1.9 por ciento y 0.8 por ciento, respectivamente) 6 .

Debido a que las zonas metropolitanas se han conformado y evolucionado históricamente de modos distintos, no sólo los problemas y requerimientos de funcionamiento urbano y económico son diferentes, sino que también lo son las ventajas comparativas, las oportunidades de competitividad, las experiencias de gestión pública y las capacidades institucionales entre municipios y entre entidades federativas, y por consiguiente los criterios e instrumentos de regulación y planeación y los avances y rezagos que resultan.

6. El proyecto de ley exhibe, por otra parte, un enfoque centralista y restrictivo en cuanto a la regulación y planeación del desarrollo metropolitano, porque no toma en cuenta que, aún cuando implique un ámbito territorial intermunicipal, ese tipo de desarrollo debe ser integrado y regulado necesariamente en congruencia con un sistema dual y descentralizado de distribución de competencias, facultades y atribuciones de la materia, entre la federación y las entidades federativas y entre éstas y los municipios, en congruencia con las potestades otorgadas en nuestro sistema político republicano y federal, tal como se establece en el artículo 27 párrafo tercero, en el artículo 115 fracciones III, V y VI y en el artículo 116 fracción VII de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos y que, por tanto, justifica que las entidades federativas y los municipios se hagan cargo de la planeación metropolitana dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales.

Para esta comisión, en la elaboración del proyecto de ley era imperativo situar explícitamente la planeación del desarrollo metropolitano en el marco de la planeación del desarrollo urbano, así como especificar las relaciones que guardan los instrumentos implicados por uno y otro; entre otras razones porque de ello depende la pertinencia o no de inducir su homologación a nivel nacional, objeto del nuevo organismo propuesto.

Es sintomático del inadecuado enfoque que subyace a la iniciativa, así como un indicador de la inconsistencia del proyecto de ley propuesto, el hecho de que no se establecen disposiciones relativas a las relaciones que deba guardar la planeación metropolitana con respecto a los diversos ámbitos y niveles de planeación del desarrollo urbano, cada uno de los cuales requiere de mecanismos e instrumentos administrativos distintos y cuyo diseño es una competencia distribuida entre la federación, las entidades federativas y los municipios, lo que de antemano implica, por cierto, restricciones no sólo jurídicas sino prácticas y de aplicabilidad a la política de inducir la homologación de criterios, mecanismos e instrumentos a nivel nacional.

La regulación y planeación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, indistintamente del orden y especie que éstos sean, centros urbanos, áreas conurbadas o zonas metropolitanas, son tareas concurrentes y que se llevan al cabo a través de un sistema de componentes o instrumentos con diversa jerarquía, si bien todos deben guardar la debida congruencia entre sí. Tales componentes son el programa nacional de desarrollo urbano; los programas estatales de desarrollo urbano; los programas de ordenación de zonas conurbadas; los planes o programas municipales de desarrollo urbano; los programas de desarrollo urbano de centros de población y los programas de desarrollo urbano derivados de los anteriores y que se determinen en la legislación federal y estatal de desarrollo urbano, entre los que debiera contenerse los planes de desarrollo metropolitano o planes metropolitanos. Todos ellos se rigen por las disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos y, en su caso, por la legislación estatal en materia de desarrollo urbano y por los reglamentos y normas administrativas estatales y municipales aplicables, de conformidad al artículo 12 de dicha ley.

En ese esquema nacional de la planeación urbana, a la Secretaría de Desarrollo Social corresponde “formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza; en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda, así como proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales, la planeación regional”, según lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Para los efectos de la regulación jurídica del desarrollo urbano, la planeación del desarrollo que corresponde a las zonas metropolitanas es un tipo de planeación urbana concurrente, que en algunos casos puede corresponder a proyectos regionales o ser equiparable a un tipo de planeación regional y, en otros casos, es equiparable a la planeación en zonas de conurbación, que aunque de naturaleza distinta son ambas de orden necesariamente concurrente, según la distribución de competencias entre la federación, las entidades federativas y los municipios, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 6 de la Ley General de Asentamientos Humanos.

La cuestión pertinente y relevante entonces es distinguir y diferenciar cuando se trata de una conurbación en territorio de una entidad federativa, en cuyo caso se estará a lo dispuesto por la legislación local según lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley General de Asentamientos Humanos, y cuando se trata de una conurbación conformada en territorio de dos o más entidades federativas, en cuyo caso “la federación y las entidades federativas podrán convenir mecanismos de planeación regional para coordinar acciones e inversiones que propicien el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos ubicados en dos o más entidades, ya sea que se trate de zonas metropolitanas o de sistemas de centros de población cuya relación lo requiera, con la participación que corresponda a los municipios de acuerdo con la legislación local”, conforme al artículo 12 párrafo tercero de esa ley.

Esta última distinción parece haber sido obviada por el iniciador, no obstante que sea necesaria para evaluar el requerimiento de un organismo entre cuyas atribuciones estaría “impulsar la celebración de convenios de colaboración entre municipios y estados para detonar el desarrollo urbano regional”, según el artículo 6 fracción IV del proyecto de ley propuesto, aun cuando es de hacer notar que en el mismo no es definida explícitamente y con precisión la planeación de orden metropolitano, por lo que las atribuciones que en esa materia corresponderían a dicho organismo resultan ambiguas.

7. Ya se ha asentado que el ámbito territorial de una zona metropolitana no se circunscribe sólo al correspondiente a la conurbación que contenga, así como que la conurbación, o unión territorial entre dos o más municipios, puede tener lugar en territorio de una o de dos o más entidades federativas. De modo que, aunado al reconocimiento de la heterogeneidad entre zonas metropolitanas, la distinción relativa al desarrollo metropolitano dentro de una misma entidad o en territorio de dos o más entidades federativas, resulta relevante como criterio para determinar su alcance y evaluar su eficacia y adecuación.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que si bien la mayor parte de las zonas metropolitanas del país se han conformado y delimitado por la existencia de una conurbación intermunicipal, en la mayor parte de ellas se trata de conurbaciones contenidas en territorio de una misma entidad federativa y, por tanto, el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano de las mismas debe ser regulado y planeado por parte de la autoridad estatal y municipal respectiva, de conformidad con las leyes aplicables de la entidad federativa, tal como se establece en el artículo 26 de la Ley General de Asentamientos Humanos.

Por eso, la conveniencia o no de crear un organismo federal de planeación metropolitana tiene que ver con la manera en que ésta ha sido acometida y establecida en cada entidad federativa, con base en el alcance de la legislación vigente en la materia y en la administración pública de las entidades federativas. Con esa finalidad, esta comisión revisó y evaluó las leyes en la materia para comparar el tratamiento otorgado al desarrollo metropolitano y a la regulación y planeación del mismo. Para los efectos del presente dictamen, interesó atender a las diferencias más que a las similitudes relativas a las atribuciones conferidas al órgano o dependencia encargada de la elaboración de la planeación del desarrollo urbano y metropolitano, debido a que se trata de decidir acerca de la conveniencia de crear o no un organismo nuevo que coadyuve a la planeación metropolitana.

De esa evaluación se pudo constatar que hay un patrón homogéneo y bastante estable en el tiempo en cuanto a las disposiciones normativas para la regulación y planeación de la ordenación territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano, así como de los criterios y objetivos establecidos en lo relativo a la elaboración, los contenidos y la congruencia que deben guardar entre sí los planes y programas en esas materias. Ese patrón comprende también el hecho de que la materia metropolitana ha sido incorporada, asimilada y recibe el mismo tratamiento que las conurbaciones dentro de territorio del estado, en la mayor parte de las entidades.

Pero a la vez se registran diferencias en cuanto a la manera y grado de integración de ambas materias, el desarrollo urbano y el desarrollo metropolitano, entre sí y a otras materias relacionadas, así como en lo relativo a la concentración o desconcentración administrativa del ejercicio de las facultades que el ejecutivo estatal tiene en tales materias. Debe destacarse la tendencia a crear organismos de apoyo o auxiliares de la administración pública centralizada de la entidad correspondiente, para desconcentrar las tareas relativas a la función pública correspondiente. Algunos casos permiten ilustrar tales similitudes y diferencias.

En todas las entidades federativas del país la dependencia encargada de regular y planear el desarrollo urbano es una secretaría de la administración pública estatal correspondiente, con excepción del estado de Chihuahua en donde se trata de una dirección general; sólo en Jalisco, Yucatán y Colima la materia es atribuida en forma autónoma de otras materias, en cambio en el resto de las entidades ha sido integrada junto con otras materias a la misma dependencia, predominantemente a la encargada de obras públicas (en dieciséis entidades federativas); junto con ecología o medio ambiente en seis entidades (Baja California Sur, Chihuahua, Michoacán, Quintana Roo, Tamaulipas y Coahuila); junto con la materia de vivienda en cuatro entidades (Distrito Federal, estado de México, San Luis Potosí, Tlaxcala), junto a la materia de comunicaciones en cuatro entidades (Campeche, Durango, Hidalgo y Tabasco) y junto a la de desarrollo social dos entidades (Guanajuato y Campeche entidad en donde hay secretaría de obras públicas y comunicaciones y no hay zona metropolitana).

En el conjunto de las entidades es de destacar aquellos casos que pueden ser vistos como atípicos, en cuanto a la concepción y el tratamiento del desarrollo urbano y metropolitano, y que pueden reflejar ejercicios de innovación para integrar las materias relacionadas entre sí. En Coahuila se ha hecho una integración de materias muy diferentes entre sí (ecología, recursos naturales, saneamiento ambiental, agua, desarrollo urbano, minería, vida silvestre y recursos forestales) y atribuido la competencia de todas ellas a la “Secretaría de Medio Ambiente”; en Veracruz el desarrollo urbano está integrado al desarrollo regional y las atribuciones en esas materias se han otorgado a la “Secretaría de Desarrollo Regional”; en Aguascalientes el desarrollo urbano y el metropolitano han sido concebidos como componentes del desarrollo regional y, por tanto, integrados a la planeación estatal del desarrollo, a cargo de la “Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional”. En Sinaloa ocurre algo similar por lo que se refiera a la regulación de los asentamientos humanos, materia integrada a la planeación estatal del desarrollo a cargo de la “Secretaría de Planeación y Desarrollo”.

Llama la atención que en la denominación de la dependencia del ramo, que integra la materia de desarrollo urbano, se utilice el término “infraestructura”, en los casos de Sonora, Baja California y Baja California Sur, en esta última además se utiliza el término “planeación urbana”, porque refleja el tratamiento diferenciado según las características del desarrollo urbano por entidad y región del país. En la primera entidad se tiene una de las zonas metropolitanas más pequeñas, en la segunda entidad la quinta más grande y la tercera es una de tres entidades del país en que no hay zona metropolitana.

Es evidente que se presentan diferencias entre las entidades federativas del país, por lo que corresponde al tratamiento del desarrollo urbano y del desarrollo metropolitano, a los criterios, normas e instrumentos y, aunque en menor medida, a los organismos concentrados, descentralizados y auxiliares a los que se confieren las atribuciones de regulación y planeación en esas materias, lo que no ha impedido que se registren avances en la adecuación de la planeación del desarrollo urbano y metropolitano, tal como pueden ilustrar, entre otros, los siguientes casos.

En el capítulo tercero de la Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del estado de Hidalgo se establece un tratamiento diferenciado hacia el “fenómeno de conurbación” y el “fenómeno de metropolización”, integrada en el capítulo tercero de esa Ley y más relevante aún es que se establece la coordinación entre el estado y los municipios involucrados para la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial de zonas conurbadas y en zonas metropolitanas, y entre los instrumentos con ese fin establece a las “asociaciones intermunicipales” para la prestación de servicios públicos o la coordinación de acciones, obras e inversiones conjuntas de interés público, como instrumentos de conformidad a los artículos 23 y 81 de esa misma ley.

Desde 2004 opera en Nuevo León un organismo público descentralizado de participación ciudadana que tiene como objeto diseñar y aplicar planes y programas para el desarrollo urbano considerando los criterios urbanísticos y de desarrollo sustentable; también en este caso, las atribuciones de la agencia son más amplias que las otorgadas al organismo que a nivel federal se propone crear, tal como representar a la entidad federativa en la materia, coordinar la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo Urbano, los planes sectoriales y los planes de las zonas conurbadas; proponer soluciones con base en estudios de viabilidad y planeación financiera; diseñar modelos de planeación urbana y logística metropolitana y elaborar programas metropolitanos y estatales de equipamiento urbano estratégico; conforme al artículo 4 de la Ley de la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano de Nuevo León, publicada el 26 de febrero de 2004 en el periódico oficial del estado.

En la misma orientación merece ser destacado el caso del estado de México, más reciente que los anteriores, porque registra avances con mejor integración y mayor articulación entre la legislación y a la administración pública que en otras entidades, en cuanto a la regulación y planeación del desarrollo metropolitano. Por una parte, es de las pocas entidades federativas que han integrado toda la legislación relativa a la materia en un código urbano y, por otra parte, porque es la única entidad en el país en cuya administración pública se ha instituido al desarrollo metropolitano como un ramo, a cargo de una dependencia del ejecutivo estatal con rango de secretaría, con atribuciones distintas, si bien complementarias y subsidiarias de las conferidas a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, de acuerdo con los artículos 38 y 31, respectivamente, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del estado de México.

Del caso del Distrito Federal debe reconocerse el avance que representa la expedición Ley de Desarrollo Metropolitano, expedida por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en 2007, la primera en su tipo y aunque sin duda adolece de insuficiencias, debidas en parte a las limitaciones que impone la condición jurídica de la entidad y que podrían ser subsanadas a partir de la regulación metropolitana dispuesta en el artículo 122 de la Constitución federal, representa otro tipo de avance en cuanto a la regulación y la planeación del desarrollo metropolitano en el país. En esta entidad federativa, la materia metropolitana se ha tratado como un asunto de coordinación intergubernamental y se ha asignado a una subsecretaría dependiente del ramo de gobierno de la administración pública local.

Para los fines de dictamen, interesa en especial poner de relieve el caso de Durango por la enorme similitud, en cuanto al objeto, naturaleza jurídica y atribuciones, que el organismo que se pretende crear guarda con respecto al Instituto de Desarrollo Urbano de ese estado creado en 2004, aunque al comparar el diseño institucional entre ambos resulta superior el del Instituto de Durango, que respondió a una efectiva desconcentración y especialización de la función de planeación, puesto que además de ser un organismo descentralizado de la administración pública del estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, se le confirieron autonomía técnica de gestión y más amplias y completas atribuciones.

A diferencia del organismo que se propone en el proyecto de ley, el Instituto de Desarrollo Urbano del estado de Durango tiene las atribuciones de planear, conducir, ejecutar, normar y evaluar la política general de desarrollo urbano; formular, ejecutar, controlar y evaluar el programa estatal de desarrollo urbano del estado, así como los programas sectoriales y especiales que el titular del Ejecutivo estatal le encomiende en materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, sin menoscabo de las facultades que la Ley General de Desarrollo Urbano del estado confiere al municipio; asesorar a los ayuntamientos en la elaboración, ejecución, control, actualización y evaluación de la planeación urbana municipal, conurbada o regional, según sea el caso; dictar las medidas necesarias para evitar la especulación con los terrenos rurales y urbanos, tanto privado como ejidales y propicia la regularización de los asentamientos humanos e interviene en la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo, de conformidad con el artículo 3, fracciones II, III, V, VII y VIII, respectivamente, de la Ley que crea el Instituto de Desarrollo Urbano del estado de Durango, publicada en el periódico oficial del ese estado el 16 de diciembre de 2004.

Es evidente que la tendencia al perfeccionamiento de la legislación local en materia de desarrollo urbano, sigue manteniendo la equiparación de la regulación y planeación del desarrollo metropolitano al correspondiente a las zonas de conurbación, aunque se registran diferencias entre entidades federativas en cuanto al rango otorgado al primero, el grado de integración entre ambos y los criterios para su tratamiento en la administración pública local. Así, Hidalgo es una de las pocas entidades en cuya ley en la materia se distinguen explícitamente entre zonas metropolitanas y zonas conurbadas a la vez que entre conurbaciones interestatales e intermunicipales, según el artículo 7 fracciones I, II y III de la Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial.

Algunas entidades han avanzado en el objetivo de asegurar la debida congruencia entre planes y programas estatales y municipales y federales, entre los mecanismos e instrumentos para su elaboración, aplicación y adecuación, así como las medidas de vigilancia y, en su caso de sanción para asegurar su debido cumplimiento, al integrar las diversas leyes aplicables en un código urbano, tal es el caso de Aguascalientes y del estado de México.

En materia de planeación metropolitana se pueden constatar avances, tal como demuestra el hecho de que a la fecha se hayan elaborado los planes y/o programas de desarrollo urbano de doce zonas metropolitanas, incluidas siete de las nueve más grandes del país con población superior al millón de habitantes, en tanto que en otras cuatro se están elaborando. En algunos casos se requiere de la actualización del plan, ya que su elaboración data de varios años, tal como el de la zona metropolitana de Querétaro en ese estado o el de Cancún en el estado de Quintana Roo elaborados en 1990, o los correspondientes a la zona metropolitana de Oaxaca en ese estado y de Guadalajara en el estado de Jalisco, elaborados en 1993 y 1996, respectivamente, o bien el relativo a la zona metropolitana de Acapulco en el estado de Guerrero y el de la zona metropolitana del Valle de México, ambos elaborados en 1998.

8. Debe admitirse que para los efectos de la planeación del desarrollo en el ámbito metropolitano, ciertamente las diferencias señaladas podrían dar lugar a problemas de coordinación, la principal preocupación que expuso el iniciador del proyecto de ley, en especial entre municipios y cuando se trata de autoridades con diferente extracción partidista. Pero ese problema tiene que ver con otros factores que afectan el desarrollo de las capacidades institucionales y la concertación de acuerdos de colaboración, así como el aprovechamiento de la facultad constitucional otorgada a los municipios para asociarse entre sí y aquella otorgada a las entidades federativas para convenir entre ellas la regulación y planeación, conjunta y coordinada, de las zonas de conurbación y las zonas metropolitanas en territorio de dos o más de ellas.

El hecho de que los criterios, mecanismos e instrumentos de regulación y planeación del desarrollo urbano y metropolitano sean diferentes de una entidad federativa a otra, obedece al heterogéneo desarrollo entre municipios incluso en una misma entidad, pero no comporta necesariamente desventajas.

Al respecto debe destacarse el hecho de que actualmente son cada vez más los municipios, en mayor medida urbanos que rurales, que han establecido institutos de planeación del desarrollo y planeación del desarrollo urbano, como órganos auxiliares, desconcentrados o descentralizados, de la administración pública municipal respectiva, que prestan apoyo técnico al ayuntamiento respectivo para la elaboración de planes y proyectos. Es de señalar, asimismo, que se ha acentuado la asociación entre municipios para desarrollar planes, programas y proyectos de inversión y obras para una urbanización ordenada, la provisión y ampliación de infraestructura hidráulica y vial, para una mejor prestación de servicios públicos, así como para promover y concertar conjuntamente con el Ejecutivo estatal la concurrencia de los sectores privado y social en el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano. De ello da cuenta las organizaciones y federaciones, de alcance nacional, conformadas por municipios de distintas entidades federativas y que han venido trabajando en el intercambio de experiencias, lo que hace propicio y facilita acuerdos y acciones conjuntas para promover el mejoramiento y la adecuación de la planeación del desarrollo urbano y metropolitano.

Por eso, aunque se pueda reconocer una complejidad común al desarrollo metropolitano y que plantea, en cualquier caso, una escala de administración y acción de índole intermunicipal, la planeación del mismo sólo puede ser resultado de una coordinación entre autoridades estatales y municipales que responda a la especificidad de cada zona metropolitana en cada entidad federativa, y que se corresponda con los criterios, instrumentos y normas que rigen en ella y que son comunes en el caso de zonas de conurbación y zonas metropolitanas dentro de territorio de la entidad respectiva.

Corresponde a las autoridades locales ordenar y conducir el desarrollo metropolitano dentro de su respectivo territorio, así como decidir acerca de la idoneidad y, en su caso, adecuación de los criterios, mecanismos e instrumentos administrativos para la regulación y planeación del mismo, de conformidad con la legislación y la administración pública respectiva.

Es evidente, por consiguiente, que con base en la naturaleza y el objeto del organismo cuya creación se propone, su funcionamiento y operación estaría circunscrito y supeditado a la solicitud que las entidades federativas y, en su caso, los municipios comprendidos en una zona metropolitana dentro de su respectivo territorio, decidieran hacerle o no con el propósito de recibir apoyo técnico o recomendaciones en el proceso de planeación metropolitana, mismo que debe estar sujeto a la legislación estatal en la materia y guardar la debida congruencia respecto a la planeación del desarrollo urbano y del desarrollo en general en la entidad federativa correspondiente.

No hay razones para que la planeación del desarrollo metropolitano dentro de una entidad federativa deba responder a los mismos criterios, mecanismos e instrumentos administrativos e institucionales establecidos, con ese mismo propósito, en otra. La planeación metropolitana necesariamente está vinculada a la planeación del desarrollo urbano en cada entidad federativa y, en tanto que una materia de orden específico y rango inferior, supeditada a la planeación del desarrollo en cada entidad federativa, además de estarlo al plan nacional de desarrollo de la nación.

Es poco factible, por tanto, hacer una evaluación para determinar si la planeación en una zona metropolitana es insuficiente o inadecuadamente acometida, así como a qué institución deba ser encargada su elaboración y adecuación, sin atender a las diferencias en el funcionamiento y en cuanto a los requerimientos que se presentan de una entidad federativa a otra.

En ese orden de ideas, es de llamar la atención, por una parte, en que los planes de desarrollo urbano más antiguos correspondieron a áreas de conurbación dentro de territorio de una misma entidad federativa y, por otra parte, que a la fecha sólo en tres de las seis zonas metropolitanas interestatales del país, es decir en territorio de dos o más entidades federativas, registren a la fecha el debido cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la planeación en ese ámbito, tal como que los planes hayan sido aprobados por el cabildo en los municipios correspondientes, hayan sido publicados en el periódico oficial y hayan sido inscritos en el registro público de la propiedad de la entidad respectiva.

En materia de planeación metropolitana se pueden constatar avances, tal como demuestra el hecho de que a la fecha se hayan elaborado los planes y/o programas de desarrollo urbano de 12 zonas metropolitanas, incluidas 7 de las 9 más grandes del país con población superior al millón de habitantes, en tanto que en otras cuatro se están elaborando. En algunos casos se requiere de la actualización del plan, ya que su elaboración data de varios años, tal como el de la zona metropolitana de Querétaro en ese estado o el de Cancún en el estado de Quintana Roo elaborados en 1990, o los correspondientes a la zona metropolitana de Oaxaca en ese estado y de Guadalajara en el estado de Jalisco, elaborados en 1993 y 1996, respectivamente, o bien el relativo a la zona metropolitana de Acapulco en el estado de Guerrero y el de la zona metropolitana del Valle de México, ambos elaborados en 1998.

9. Al revisar las experiencias en materia de regulación y planeación del desarrollo metropolitano en otros países, se puede constatar una tendencia general a privilegiar la descentralización política y no sólo administrativa, cuando se trata de la gestión pública metropolitana incluida la planeación a esa escala territorial. Pero si se observa en detalle el caso de países con sistema político republicano federal, no hay evidencia concluyente que permita establecer un modelo más adecuado que otro de gestión pública metropolitana. Eso es así porque la administración pública depende del sistema de gobierno y es consecuencia de éste, y no a la inversa. Se trata de la compleja y controvertida cuestión relativa a la “gobernabilidad metropolitana”, donde la evidencia indica que no hay una fórmula general aplicable que asegure resultados óptimos al trasladarla al contexto de otros países.

La instauración de instancias de gobierno metropolitano, aún cuando sea con atribuciones restringidas, ha tendido al establecimiento de un órgano público entre los gobiernos locales y el gobierno federal, si bien con facultades y atribuciones acotadas y de índole administrativa, o en su caso supeditados a ambos órdenes a la vez. A este respecto se puede revisar distintos patrones, según el tipo de régimen político, tal como revelan los casos de las áreas metropolitanas del “Gran Londres” en el Reino Unido, del “Ile de France” en Francia, de Barcelona en España, de Sao Paulo y Río de Janeiro en Brasil, de Buenos Aires en Argentina, entre otros.

El dilema a resolver, en todos los casos, ha consistido en determinar si conviene ampliar o no las facultades y las atribuciones de los gobiernos locales, en materia del desarrollo metropolitano que les afecta y concierne, así como cuáles debieran ser las instancias públicas institucionales idóneas para acometer su regulación y planeación, de manera concurrente y coordinada y que sustente una adecuada gestión pública en los diversos planos, es decir, el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y las actividades económicas; la dotación de infraestructura y servicios públicos y la corrección de disparidades en el desarrollo entre zonas metropolitanas y regiones.

En cualquier caso, la revisión de las experiencias en otros países sólo arroja una constatación común, a saber, la tendencia a establecer órganos públicos que, aunque especializados en la planeación y gestión pública, no se superponen a los órdenes de gobierno y, en cambio, permiten acercar las decisiones a los ciudadanos y grupos sociales en el nivel local y regional.

10. En cuanto a la segunda cuestión del asunto, señalada en el apartado dos de este dictamen, esta comisión constató que el proyecto de ley, por una parte, daría lugar a una situación de duplicidad en cuanto a la materia de competencia y a funciones y atribuciones y, por otra parte, presenta ambigüedades e inconsistencias en cuanto a la naturaleza y el objeto del organismo propuesto, así como deficiencias relativas a la congruencia jurídica que debiera guardar con respecto a otras leyes aplicables en la materia, y cuya necesaria modificación no fue prevista, tal como se verifica al remitirse al texto normativo propuesto.

Se proyecta crear un organismo descentralizado de carácter técnico y dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social del Ejecutivo federal, según el artículo 1 del proyecto de ley, cuya materia de competencia y funciones están asignadas, conforme a las leyes relativas, a esa dependencia de la administración pública federal y que, de hecho, son desempeñadas por esa dependencia encargada del ramo correspondiente y a la que quedaría adscrito el referido nuevo organismo.

El proyectado Instituto Nacional de Planeación Metropolitana tendría a su cargo “realizar a petición de la Federación, de las entidades federativas y los municipios, los estudios de planeación, supervisión y control de las obras tendientes a mejorar la infraestructura urbana en una zona metropolitana determinada”; “instrumentar el diseño de los operacionales (sic) de contenido técnico, administrativo, financiero y de gestión que permitan impulsar el desarrollo de los proyectos estructurales (sic), logrando el crecimiento armónico de la conurbación (sic)”; “realizar observaciones-recomendaciones (sic) para la instrumentación de políticas adecuadas que permitan un ejercicio público más eficiente”; “impulsar la celebración de convenios de colaboración entre municipios o estados para detonar (sic) el desarrollo urbano regional”; según lo dispuesto por el artículo 6 fracciones I a la IV, respectivamente, del proyecto de ley.

No obstante que a la Secretaría de Desarrollo Social le corresponde “formular y ejecutar el programa nacional de desarrollo urbano, así como promover y controlar y evaluar su cumplimiento”; “coordinarse con las entidades federativas y los municipios, con la participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos”; “asesorar a los gobiernos estatales y municipales que lo soliciten, en la elaboración y ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su personal; formular recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios y acuerdos que suscriba el Ejecutivo federal con los sectores público, social y privado en materia de desarrollo regional y urbano, así como determinar en su caso, las medidas correctivas procedentes”; “participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas de centros de población ubicados en el territorio de dos o más entidades federativas”; “promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en materia de desarrollo regional y urbano”, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 7 fracciones VII, VIII, IX, XIII, XIV y XV, respectivamente, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

Es evidente que no se trata de funciones y tareas equiparables sino equivalentes y, por tanto, de una transferencia de las mismas desde el órgano central hacia un nuevo órgano auxiliar o de apoyo en el ramo correspondiente de la administración pública federal. En efecto, a la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social, corresponde la función y las tareas de elaborar, normar, ejecutar, controlar y evaluar la política pública, los planes y los programas en materia de desarrollo urbano, lo cual incluye el desarrollo urbano en zonas de conurbación y zonas metropolitanas, según se dispone en el artículo 8 fracción I del Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social del Ejecutivo federal, dependencia que ejerce las atribuciones que, en materia de desarrollo urbano y ordenación del territorio, le confieren la Ley General de Asentamientos Humanos, según lo dispuesto por el mismo artículo fracciones II y VI, respectivamente, del referido reglamento.

Queda claro que de aprobarse el proyecto de ley se incurriría en una situación de duplicidad de competencia, funciones y atribuciones, entre el organismo propuesto y la dependencia del ramo correspondiente en el mismo nivel federal, porque no se hacen las previsiones requeridas para delimitar, orientar y normar la conducción de la transferencia y consiguientemente la reorganización del ramo y del sector de administración pública federal en la materia, tal como se desprende de la revisión de los artículos transitorios del proyecto de ley.

A la deficiencia señalada se añade la relativa al objeto del organismo propuesto, que de acuerdo con el texto normativo del artículo 2 del proyecto de ley consiste en “ofrecer a las autoridades de los tres niveles de gobierno, a los organismos privados y al sector social, las herramientas de planeación y control necesarias, para lograr un redimensionamiento de la estructura urbana, acorde con las necesidades presentes y futuras de las ciudades-región, procurando mejorar y fortalecer su infraestructura, de forma tal que les permita perfilarse de manera permanente hacia un crecimiento potencial”.

La ambigüedad e imprecisión de la definición del objeto son evidentes, no sólo por la utilización del término “redimensionamiento de la estructura urbana”, cuya definición resultaría imperiosa y no está entre las establecidas por el artículo 3o. del proyecto de ley no obstante que sea la meta por alcanzar, sino además porque aún cuando pudiera lo que designe ese término pueda ser interpretado como un objetivo general de la planeación del desarrollo metropolitano, no es admisible que a la estructura urbana en México corresponda la categoría o la figura de las “ciudades-región”, así llamadas por el iniciador, más aún cuando no se establece relación explícita alguna entre ellas y las zonas metropolitanas, a cuya planeación del desarrollo debiera contribuir el organismo que se propone crear según la exposición de motivos.

Debido a tales deficiencias, la desconcentración o transferencia parcial de funciones y tareas, además de que no se justificaría, podría adicionalmente dar lugar al riesgo de fragmentar el proceso de planeación, así como dificultar su grado de integración, al desvincular del mismo aquellas decisiones, estrategias y vertientes de acción que quedaran supeditadas a recomendaciones por parte del organismo auxiliar propuesto. Debe subrayarse que las tareas de orden técnico, consultivo y de concertación con autoridades locales, tales como prestar asesoría y hacer recomendaciones a las entidades federativas y los municipios relativas al diseño y elaboración de planes y programas de desarrollo urbano, forman parte del proceso de planeación del desarrollo urbano y metropolitano, pero son prestadas a petición de parte.

En este punto se revela un inconveniente de origen, ya que las normas técnicas que elaborara y propusiera el nuevo organismo, al carecer de fuerza vinculante, exigirían la tarea adicional de promoción entre autoridades de diverso ámbito de competencia y nivel, de la cual dependería en parte el éxito la política de homologación de criterios, normas e instrumentos de planeación que se pretende impulse el nuevo organismo.

Para esta comisión no pasó inadvertido, además, el impacto presupuestario implicado en la creación y operación del nuevo organismo propuesto. La evaluación puede hacerse equiparado al mismo con respecto a alguna de las tres direcciones generales que integran la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, para cuyo gasto corriente fueron autorizados 92 millones 800 mil pesos en el ejercicio fiscal 2007, sin considerar 2 mil 896 millones 890 mil pesos asignados a la Unidad de Programas de Atención a Pobreza Urbana que forma parte de esa subsecretaría.

Puede hacerse la comparación, por otra parte, con respecto al gasto corriente total, sin considerar el gasto de capital, del presupuesto autorizado para ese mismo ejercicio fiscal, de otros organismos públicos descentralizados de la administración pública federal, con objeto y funciones equiparables, tales como el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal o el Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural, con menor gasto corriente que la referida subsecretaría, o bien el Instituto Nacional para las Mujeres, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública o el Instituto Mexicano del Transporte, con mayor gasto corriente que la referida subsecretaría, por sólo mencionar algunos dentro del rango de hasta 250 millones de pesos.

Conviene destacar con relación al impacto presupuestario, que aún cuando en el proyecto de ley se prevea el origen de las provisiones que deban corresponder a la formación del patrimonio del organismo propuesto, no se establece con precisión si la creación del mismo implicaría la transferencia de recursos financieros, materiales y humanos de la actual Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, lo que en su caso podría implicar que se incurriera en duplicidad de funciones dentro de la administración pública federal. No puede omitirse el señalar que, en la motivación de la iniciativa, no se presenta algún parámetro que permitiera estimar la mejora en la eficacia y eficiencia que podría conseguirse en el funcionamiento del ramo correspondiente.

11. Queda claro que la planeación metropolitana ha tenido lugar en el país, prescindiendo del hecho de contar o no con un organismo descentralizado de la administración pública federal que preste apoyo técnico a las entidades federativas y municipios, para su elaboración a través de un organismo público federal que tenga ese objeto y finalidad. Las autoridades locales de las entidades federativas y los municipios se han hecho cargo, de manera concurrente y en el ámbito de su respectiva competencia, de la planeación metropolitana si bien ésta ha sido circunscrita, en general, a la planeación del desarrollo urbano en zonas de conurbación.

Esta comisión considera que el desarrollo metropolitano no presenta un solo patrón de comportamiento, ni común a la mayor parte de zonas metropolitanas del país; la diversidad de características se aprecia tanto en su origen y conformación como en su evolución y la tendencia del desarrollo entre ellas. Esa es una de las razones por las que no es conveniente inducir la homologación de criterios, normas e instrumentos para la planeación metropolitana, lo cual podría convertirse en un factor restrictivo en lugar de facultativo para las entidades federativas y los municipios y, en consecuencia, limitar en lugar de potenciar las alternativas para establecer aquellos que resulten idóneos porque responden a los requerimientos del desarrollo en cada caso, en función de las capacidades y los recursos institucionales disponibles.

La heterogeneidad entre zonas metropolitanas en el país no puede ser vista sólo como problema, puesto que también puede comportar ventajas comparativas de funcionamiento urbano y oportunidades para elevar los niveles de competitividad económica y desarrollo humano y social, si se concibe a las zonas metropolitanas como sistemas urbanos que, no obstante su mayor complejidad y dimensión o precisamente por ello, imponen el reto de lograr y hacen propicio actuar para la consecución de la integración al desarrollo de aquellos centros de población dispersos, con mayores rezagos económicos y sociales y con menores capacidades institucionales y capital social, lo que puede contribuir a la reducción de las disparidades del desarrollo en cada entidad federativa y los desequilibrios entre regiones del país.

Lo anterior justifica el énfasis otorgado a la distinción entre la planeación metropolitana, la planeación de zonas de conurbación y la planeación regional del desarrollo, así como el diferenciado tratamiento que deba darse cuando se trate de territorio de una misma entidad o de dos o más entidades federativas. Con base en ambas distinciones se ha sustentado, en efecto, las razones por las que la homologación de criterios para la planeación metropolitana entre entidades federativas y municipios, misma que promovería el organismo que se propone crear, no resulta conveniente ni aplicable, como tampoco aseguraría necesariamente la adecuación de tal tipo de planeación.

Desde este punto de vista, el mejoramiento de la planeación del desarrollo metropolitano no depende, entonces, sólo de la homologación y adecuación de criterios, instrumentos y normas, ni de la disposición o no de asesoría técnica, sino en mayor medida del enfoque gubernamental desde el cual se asume la función pública, las tareas correlativas y las responsabilidades compartidas, según las condiciones del entorno metropolitano en cada entidad y región del país. La inducción del proceso de homologación de la planeación metropolitana puede implicar una centralización política que inhiba el potencial institucional creativo de los municipios y las entidades federativas para desarrollar los criterios, normas, mecanismos, instrumentos y organismos públicos institucionales que mejor se adecuen a las condiciones, las tendencias de evolución y los requerimientos que plantean las metrópolis en cada caso.

El asunto de la planeación metropolitana está asociado se vincula e involucra inevitablemente a los distintos órdenes de gobierno y niveles de administración pública, ya que concierne y tiene repercusiones en un ámbito territorial, social y urbano que trasciende invariablemente los límites del municipio y, en algunos casos, de la entidad federativa y que, por tanto, supone asegurar la debida concurrencia, colaboración y coordinación entre poderes públicos y autoridades, así como una adecuada concertación del sector público con los sectores privado y social.

En un país predominantemente urbano, con pluralismo político y acentuada diversidad social y regional, con creciente alternancia partidista en el gobierno y mayor equiparación entre partidos en los órganos legislativos de la que había antes, resulta imperativo para el interés general acometer la adecuación de nuestro ordenamiento jurídico nacional para dar respuesta a la urbanización de índole metropolitana, que comprende a la fecha 29 de las 32 entidades federativas, de una manera descentralizada y federalista, que estimule e incentive la asunción por parte de los gobiernos locales de la responsabilidad pública que les concierne en este ámbito.

Atendiendo a las anteriores consideraciones, podría objetarse que la pretensión de homologar los criterios de planeación metropolitana que cada entidad federativa y los municipios correspondientes establecen. Es un hecho, además, que tales criterios están basados en la legislación vigente, en el nivel federal y local, en materia del ordenamiento de los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales sobre el territorio y en materia de planeación urbana en zonas de conurbación.

Debe corresponder a cada entidad federativa la decisión y el establecimiento de los criterios, mecanismos institucionales e instrumentos administrativos para la planeación metropolitana, en cualquier caso con la participación de los municipios comprendidos en la zona metropolitana correspondiente, con excepción de aquellas zonas de conurbación y metropolitanas en territorio de dos o más entidades federativas. En este aspecto es evidente que el iniciador no tuvo en cuenta que es necesario distinguir entre una zona metropolitana contenida en territorio de una misma entidad federativa y aquella contenida en territorio de dos o más entidades federativas. La distinción es relevante en términos cuantitativos y cualitativos. Cincuenta de las cincuenta y seis zonas metropolitanas actualmente identificadas en el país caen dentro del primer supuesto y sólo seis de ese universo total en el segundo supuesto que sería, en todo caso, el universo de atención al que se dirigiría la acción del organismo descentralizado, tal y como es propuesto en la iniciativa.

La homologación de la planeación metropolitana no debe ser, desde ese punto de vista, una política pública inducida de manera centralizada, sino el resultado de la experiencia de colaboración, coordinación y concertación de criterios comunes, así como del diseño institucional convergente de normas técnicas, mecanismos e instrumentos administrativos y de financiamiento público, entre autoridades municipales y ejecutivos estatales y entre entidades federativas y la federación, lo cual puede esperarse en la medida en que se establezca como base un reconocimiento compartido del ámbito de planeación metropolitana en la legislación local.

De manera que la pertinencia o no de crear un organismo de la administración pública federal encargado de prestar, a la federación, las entidades federativas y los municipios, el apoyo técnico que le sea requerido en materia de planeación metropolitana y de promover la homologación de criterios para la elaboración de tal planeación, puede ser evaluada a partir de la disyuntiva entre la centralización o la descentralización política de una función pública que, de acuerdo al marco jurídico vigente y en los hechos, es desempeñada de manera concurrente por la federación, las entidades federativas y los municipios cuando se trata de una zona metropolitana en territorio de dos o más entidades federativas, o bien a cargo de cada entidad federativa cuando está contenida dentro de su respectivo territorio.

Por lo expuesto, de conformidad con lo establecido en los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica y los artículos 60, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, esta Comisión de Desarrollo Metropolitano concluye que resulta improcedente aprobar el proyecto de ley y, en consecuencia, es de resolver lo siguiente:

Acuerdo

Primero. Se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que expide la ley que crea el instituto nacional de planeación metropolitana, presentada por el diputado Jorge Luis Hinojosa Moreno, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, el día 23 de febrero de 2006.

Segundo. Archívese el expediente como asunto completamente concluido.

Notas

1. Valle de México, Guadalajara, Monterrey, Puebla-Tlaxcala, Toluca, Tijuana, León, Juárez y La Laguna.

2. San Luís Potosí-Soledad de Graciano Sánchez, Querétaro, Mérida, Mexicali, Aguascalientes, Tampico, Cuernavaca, Acapulco, Chihuahua, Veracruz, Morelia, Saltillo, Villahermosa, Reynosa-Río Bravo, Xalapa, Cancún, Tuxtla Gutiérrez y Oaxaca.

3. Aguascalientes, Guadalajara, Juárez, Mérida, Monterrey, Reynosa- Río Bravo, según datos del Instituto Mexicano de la Competitividad, México 2004

4. Acayucan, Coatzacoalcos, Minatitlán, Guaymas, La Piedad/Pénjamo, Moroleón/Uriangato, Poza Rica, Río Verde/Cd. Fernández, San Francisco del Rincón y Tecomán, según datos del Instituto Mexicano de la Competitividad, México, 2004.

5. Es decir, relativo a la capacidad de producción y nivel de especialización de la producción.

6. Según datos en Sedesol, Inegi, Conapo, Delimitación de las zonas metropolitanas de México , 2005, México, noviembre de 2007.

Palacio Legislativo, México, D F, a los 21 días del mes de abril de 2010.

Diputados: Alma Carolina Viggiano Austria (rúbrica), presidenta; Jorge Arana Arana (rúbrica), Adriana Fuentes Cortés (rúbrica), Miguel Ángel Riquelme Solís (rúbrica), Avelino Méndez Rangel (rúbrica), Héctor Guevara Ramírez (rúbrica), Alejandro del Mazo Maza (rúbrica), Marcos Carlos Cruz Martínez, secretarios; Óscar Martín Arce Paniagua, Cecilia Soledad Arévalo Sosa (rúbrica), Manuel Cadena Morales (rúbrica), Felipe Enríquez Hernández (rúbrica), Jaime Flores Castañeda (rúbrica), Gustavo González Hernández, Óscar González Yáñez, David Hernández Vallín (rúbrica), Adriana de Lourdes Hinojosa Céspedes, Gregorio Hurtado Leija, Jorge Humberto López Portillo Basave (rúbrica), César Octavio Madrigal Díaz, Sergio González Hernández (rúbrica), Francisco Ramos Montaño, Ricardo Armando Rebollo Mendoza (rúbrica), Ezequiel Rétiz Gutiérrez, Omar Rodríguez Cisneros (rúbrica), Jesús María Rodríguez Hernández (rúbrica), Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre, Agustín Guerrero Castillo (rúbrica), Rigoberto Salgado Vázquez (rúbrica).