Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley de la Policía Federal y de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a cargo del diputado José Luis Ovando Patrón, del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, diputado de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, en ejercicio de la facultad concedida en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de decreto por el que se reforman los párrafos noveno y décimo del artículo 21, la fracción XXIII del artículo 73, el inciso h) de la fracción III y el primer párrafo de la fracción VII del artículo 115; y se adicionan los párrafos décimo, décimo primero y décimo segundo, recorriendo el actual párrafo décimo para quedar como décimo tercero del artículo 21 y un segundo y tercer párrafo, recorriendo el actual segundo para quedar como cuarto del artículo 115, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se adiciona la fracción XLV, recorriendo las subsecuentes, del artículo 8 de la Ley de la Policía Federal; se reforman las fracciones VI y XIV del artículo 7, la fracción XVIII del artículo 14, la fracción III del artículo 18, la fracción XVIII del artículo 29, la fracción IX del artículo 33, el numeral 1 del inciso a) de la fracción II del apartado A del artículo 39, la fracción VII del artículo 47, y la fracción VIII del artículo 85; y se adicionan una fracción XII, recorriéndose las subsecuentes del artículo 5, una fracción XV, recorriéndose la actual para quedar como XVI del artículo 7, una fracción XIX, recorriéndose la actual para quedar como XX del artículo 14, una fracción XIX, recorriéndose la actual para quedar como XX del artículo 29, las fracciones X y XI, recorriéndose la actual fracción X para quedar como XII del artículo 33, todos de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con base en la siguiente:

Exposición de Motivos

Ante la necesidad de contar con más y mejor seguridad en nuestro país, se ha concebido la creación de nuevas disposiciones legales, mientras otras tantas, se han reformado y adicionado con el propósito de contar con instrumentos jurídicos acordes a la realidad que se vive derivado del incremento de la incidencia delictiva. En éste sentido, se han dado cambios en los últimos años, que han tenido el propósito de mejorar la función de seguridad pública; aunque ello en definitiva no ha sido un camino sencillo.

La preocupación constante del Estado Mexicano ha sido concretar medios e instrumentos que tengan relación directa el combate a las estructuras de la delincuencia, la cual ha llegado a introducirse al ámbito de quienes tienen en sus manos brindar seguridad a la ciudadanía.

No ha sido sencillo para las instituciones encargadas de la Seguridad Pública el recobrar la confianza en la gente; y menos el enfrentarse con grupos de delincuentes que cuenta con armamento de alto poder, y sofisticado, superior al utilizado por las policías locales preventivas y de tránsito que se tienen dentro de cada entidad federativa, municipios y en el Distrito Federal.

Todo esto se suma al deterioro económico y social de actualidad, producto de las devaluaciones económicas, la carencia de oportunidades laborales y educativas para la población, aunado a otras causas como lo es la corrupción, práctica que se ha infiltrado en las instituciones de justicia y seguridad, así como el incremento en el tráfico y consumo de drogas e incursión de la delincuencia organizada 1 en la comisión de múltiples delitos de alto impacto social.

Lo anterior, visualiza un panorama que sugiere inmediata atención poniendo en marcha propuestas tendientes a mejorar las condiciones de convivencia social, siendo fundamental dentro de las estrategias a seguir, el fortalecimiento de la función policial en las entidades federativas en materia de prevención y combate al delito; con independencia de la aplicación de programas dirigidos a atender la crisis que en la actualidad enfrentan las familias dentro de su núcleo por desintegración familiar debido a procesos de violencia, drogadicción y alcoholismo como agentes que igualmente han contribuido a la descomposición del tejido social, problemática de la que sin duda no se encuentran exentos los integrantes las corporaciones de policías.

Estas son algunas cuestiones que se han manifestado dentro del contexto que da pauta al fenómeno delictivo, y que tienen su origen en el propio individuo por la incipiente formación de principios y valores morales emanados en el seno familiar, así como la influencia del entorno que le rodea. Ante dichas circunstancias, resulta preciso atender a nuevos modelos de seguridad pública que permitan contrarrestar las acciones de quienes pretenden perpetrar un delito.

Por tanto, al ser la seguridad pública una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se hace necesario implementar una serie de cambios estructurales, orgánicos y funcionales, todos ellos encaminados de manera conjunta al objeto de tener una mejor policía, cercana a la gente, coordinada, capaz y decidida a cumplir con su trabajo de prevención y combate al delito, con los elementos necesarios, conocimiento pleno de sus funciones, y con los recursos materiales de infraestructura y humanos suficientes, que tiendan a evitar que el elemento policial se corrompa.

Muestra de la inseguridad que ha generado la delincuencia en la actualidad, es el impacto que se ha dejado ver en los sectores económico, político y social en nuestro país. De acuerdo a datos de la Secretaría de Seguridad Pública Federal los delitos de fuero común en el 2009 se ubicaron en un 93 por ciento, 2 de donde destaca el robo en sus diversas modalidades con un 37.6 por ciento lo cual comulga con lo señalado en la sexta Encuesta Nacional sobre Inseguridad, donde un estudio realizado sobre los delitos que padecen las víctimas encuestadas, sitúa a dicho ilícito en un 78.8 por ciento, # constituyendo uno de los primeros pasos para el delincuente en su carrera criminal para la futura comisión de delitos de mayor escala. En el caso del secuestro, el número de personas internas por éste delito suman un total de 9,014, cifra que pudo haber sido menor al haberse atendido eficazmente la evolución e incidencia delictiva de dichos sujetos en etapas primarias.

Por su parte, el Estado para enfrentar al robo como manifestación de primigenia de graves ilícitos, entre sus acciones para la prevención y combate del delito, ha tenido como aparato principal en contra de la delincuencia a la policía de proximidad social, conformada por las policías estatales y municipales, mismas que debieran tener un contacto constante hacia la ciudadanía a través de una serie de líneas de acción encaminadas a la prevención del delito, y enfrentar a los delincuentes; lastimosamente dentro de su esquema de actuación no se ha tenido la capacidad necesaria para un rotundo combate coordinado en la etapa primaria de la delincuencia en el ámbito local y estatal. Diversos factores han influido, entre los cuales se destaca a la corrupción, donde según un estudio presentado por la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública, el cual expresa que “Sin corrupción no subsistiría el 93 por ciento de policías estatales y municipales”, de donde se comprende que su causa primordial, es la baja remuneración salarial.

Ejemplo de dicha baja remuneración salarial, es que de los 159,734 policías municipales en activo registrados en el país por el Sistema Nacional de Seguridad Pública, el 60.9 por ciento recibe un ingreso máximo de $4,000 pesos mensuales, lo que los convierte en un blanco perfecto para corromperse.

Si agregamos a esto, que el 70 por ciento se encuentran en el nivel básico de enseñanza, es analfabeta o sin instrucción, se pone de manifiesto el hecho de que la realidad en el ámbito municipal no se cuenta un personal capaz de prestar un servicio al público usuario, ni enfrentar a la delincuencia en sus más básicas manifestaciones, ya que también se carece de personal suficiente, infraestructura, recursos materiales, sumado a que resultan deficientes la aplicación de programas y protocolos de coordinación para tales efectos.

La situación se torna preocupante, aún cuando el panorama que se presenta en el caso de las policías municipales no dista mucho la situación que se vive en la policía estatal, la que en promedio de percepción salarial de sus 186,862 elementos operativos se encuentra en un aproximado de $6,500 pesos mensuales; cuando el costo de vida se encuentra en un rango de $10,000 pesos, comprendiéndose un déficit que se contrapone incluso con lo dispuesto al concepto de salario mínimo, contemplado en el párrafo segundo del artículo 90 de la Ley Federal del Trabajo, estableciéndose que éste “será suficiente para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos”, toda vez que el trabajo que desempeñan los elementos policiales es extenuante y de alto riesgo.

Ejemplo de la viabilidad de la propuesta, es el Distrito Federal donde el cuerpo de policía está adscrito a un mando –secretario de Seguridad Pública del Distrito Federal– que regula y opera la función de seguridad pública en las 16 demarcaciones territoriales que lo conforman actualmente, teniendo un índice de violencia relativamente reducido considerando el tamaño de su población, mientras que Ciudad Juárez tiene más de 190 homicidios por cada 100 mil habitantes, el Distrito Federal solo registra 6. 4

En lo que hace a Colombia el modelo de policía única ha garantizado la total efectividad de una institución policial, ya que se tiene la experiencia de que al contar con un cuerpo policial nacional, ante el delito es cada vez más globalizado, la policía local ha tenido el respaldo nacional evitando que esta no quede secuestrada por el crimen organizado ó se infiltre en ella. 5

Lo anterior pone de manifiesto la necesidad de implementar a nivel nacional el mando único de policía, esencialmente porque nuestro país aceptó ser Estado parte de “La Convención de Palermo”, desde el 29 de septiembre de 2003, llevando consigo el compromiso de confrontar a la delincuencia de manera decisiva –pues ello es materia de seguridad pública–, a modo de fortalecer acciones en contra de la delincuencia organizada, para combatir el blanqueo de dinero, la corrupción, la disposición de parte de los delincuentes de bienes producto de las actividades ilícitas, etcétera, normas que no son ajenas a nuestro sistema de justicia y seguridad actual. 6

La venezolana Nancy Granadillo, especialista en Ciencias Penales y Criminológicas en su ponencia durante el Tercer Encuentro Anual de Criminología (2006), manifestó el hecho tomar medidas contundentes en contra de la delincuencia en sus distintas manifestaciones, señalando que “la compleja estructura de los grupos de delincuencia organizada requiere necesariamente de estrategias conjuntas que permitan disminuir el incremento que este flagelo ha presentado en las últimas décadas, partiendo de la base que la seguridad jurídica de los ciudadanos debe ser la garantía por excelencia tutelada por los Estados”. 7

En nuestro país, es importante conocer y tener siempre en cuenta el criterio básico para repartir las competencias entre el ámbito federal y el local, así lo marca nuestra Constitución en su artículo 124, donde se establece que todo aquello que no esté expresamente atribuido a las autoridades federales, se entenderá reservado a los estados. Este principio es la primera fuente de la descentralización, ya que la actuación del gobierno federal esta limitada a aquello que expresamente le fue conferido; en contraposición los estados tienen atribuciones sobre todas las demás materias no enunciadas.

Partiendo de que la seguridad pública es una materia concurrente entre las diferentes Entidades Federativas, el Distrito Federal y la Federación, en donde el reparto de competencias debe hacerse en una ley marco expedida por el Congreso de la Unión, tal y como lo señalan los artículos 21, 73 fracciones XXIII, y 122 Base Segunda fracción II inciso e) de la Constitución Federal, es que se presenta la presente reforma a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

SEGURIDAD PÚBLICA. ES UNA MATERIA CONCURRENTE EN LA QUE TODAS LAS INSTANCIAS DE GOBIERNO DEBEN COORDINAR ESFUERZOS PARA LA CONSECUCIÓN DEL FIN COMÚN DE COMBATE A LA DELINCUENCIA, BAJO UNA LEY GENERAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN.El artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, los cuales deben coordinarse, en los términos señalados por la ley, para fijar un sistema nacional de seguridad pública. Por su parte, el artículo 73, fracción XXIII, constitucional, prevé la facultad del Congreso de la Unión para establecer las bases de dicha coordinación en una ley general, de donde deriva que aquélla debe entenderse no sólo en referencia al ámbito administrativo, sino también al legislativo. Así, el Congreso de la Unión puede coordinar legislativamente mediante una ley general en la que se distribuyan las facultades competenciales de los distintos niveles de gobierno, por ende, la seguridad pública constituye una materia concurrente inserta en el contexto del federalismo cooperativo, en la que existe la obligación constitucional para todas las instancias de gobierno de coordinar esfuerzos para la consecución del fin común de combate a la delincuencia, bajo una ley general expedida por el Congreso de la Unión.

Controversia constitucional 132/2006. Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 10 de marzo de 2008. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Sergio A. Valls Hernández y Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretarios: José María Soberanes Díez, Fabiana Estrada Tena y Marat Paredes Montiel. El Tribunal Pleno, el veintiséis de marzo en curso, aprobó, con el número IX/2009, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a veintiséis de marzo de dos mil nueve.

Por las razones expuestas, no puede comprenderse la solución a la inseguridad en los Estados y sus municipios con la integración de las 2 mil 022 corporaciones policiales que cubren el 82.9 por ciento de los municipios del país ni a las 31 corporaciones estatales, con la inclusión del Distrito Federal.

Por ello, esta iniciativa propone dentro del artículo 21 de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el establecimiento de un mando único en los Estados y el Distrito Federal, que tendrá la obligación de atender las necesidades de seguridad pública, exceptuando las correspondientes a los cuerpos básicos de policía de proximidad; en aquellos municipios que no cumplan con los procedimientos de acreditación y desarrollo institucional. Asimismo se establece que las instituciones municipales estarán bajo el mando del Presidente Municipal, cuando certifiquen las condiciones objetivas del desarrollo institucional y el procedimiento para la acreditación, conforme lo dispuesto en la Ley General de la materia. En caso contrario, se sujetarán al mando único del gobierno estatal.

En cuanto a la reforma al artículo 73 constitucional, se propone incorporar la facultad del Congreso de la Unión para instituir el mando único de las Entidades Federativas, además de los cuerpos básicos de proximidad municipal.

Por lo que respecta al artículo 115 constitucional, se reforma la fracción h) a fin de establecer que los Municipios, contarán con una Institución policial que certifique las condiciones objetivas del desarrollo institucional y el procedimiento para la acreditación, que estará bajo el mando del Presidente Municipal. Además, se incorpora la figura de cuerpo básico de policía de proximidad y se conserva la figura policial de tránsito. En casos de fuerza mayor o alteración grave del orden, la Institución Policial Municipal acatará las disposiciones del mando único estatal, únicamente durante la contingencia.

Tocante al artículo 8 de la Ley de la Policía Federal, se adiciona la fracción XLV, recorriéndose las subsecuentes para reiterar la coordinación con el mando único de las entidades federativas.

Por lo que se refiere a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública se establece dentro del artículo 5º incluir la definición de Plataforma México como una infraestructura tecnológica de telecomunicación informática, instalaciones técnicas, equipamiento y en general, toda tecnología para garantizar la procuración de una seguridad pública cada vez más sólida, mediante un sistema que genera información de inteligencia para asistir a la actuación policial en el combate con eficiencia en contra del crimen organizado. Así también se reforman las fracciones VI y XIV del artículo 7 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública para incluir la homologación de los procedimientos de selección, ingreso, formación, capacitación, evaluación, reconocimiento, certificación y registro de los servidores públicos de las Instituciones de Seguridad Pública, así como la optimización de los recursos materiales financieros y el capital humano.

De igual forma se reforma la fracción XVIII del artículo 14 para establecer las condiciones objetivas del desarrollo institucional y el procedimiento que deberán acreditar los municipios para contar con instituciones policiales de seguridad pública.

En cuanto al artículo 18, se reforma la fracción III para incorporar los términos “calidad del servicio y ética profesional” en el Programa Rector de Profesionalización del Secretario Ejecutivo del Sistema de Seguridad Pública.

En el artículo 29, en congruencia con las modificaciones constitucionales, se reitera la coordinación entre la federación, el mando único estatal y los cuerpos de seguridad pública municipal.

En el artículo 33 de la citada ley, se adicionan como funciones de la Conferencia Nacional de Seguridad Pública Municipal, promover que las instituciones policiales acreditadas de los municipios, conforme a los lineamientos dispuestos por el Consejo Nacional, cumplan con los fines y objetivos de seguridad pública en el ámbito de sus competencias; así como vigilar que los cuerpos policíacos básicos de policía de proximidad municipal, cumplan con las disposiciones aplicables a sus funciones, respecto del desarrollo policial.

En el artículo 39 de este ordenamiento, se incorpora el esquema de homologación de las políticas relativas a la selección, ingreso, permanencia, estímulos, promoción, reconocimiento y terminación del servicio de los integrantes de las Instituciones Policiales.

Se modifica la fracción VII del artículo 47 para reiterar la relación de colaboración entre la policía y la ciudadanía en los Programas Rectores de Profesionalización.

Finalmente en el artículo 85, se establece con carácter prioritario, la adquisición de viviendas dignas, a través del crédito correspondiente, por parte de los cuerpos policiales.

Las modificaciones propuestas son armónicas dentro de nuestro sistema de seguridad pública, y resultan acordes a la reunión sostenida entre el Gobierno Federal, la Conferencia Nacional de Gobernadores y la Conferencia Nacional de Seguridad Pública Municipal, donde se compartió la idea de un nuevo modelo policial en el país. 8

Es importante mencionar también, que en materia internacional, es indispensable y fundamental la pronta conformación de un mando único de policía estatal en razón de que las secretarías de Relaciones Exteriores, de Seguridad Pública, la Procuraduría General de la República, las Secretarias de Seguridad Pública estatales y Procuradurías Generales de justicia locales han actuado de forma desarticulada entre sí, no dan seguimiento a sus compromisos y la información que brindan es inconsistente. Tales deficiencias administrativas y de control interno han impedido el combate eficaz desde el gobierno contra la delincuencia organizada y malogran la cooperación con el exterior, señala la Auditoría Superior de la Federación.

Desde que surgió como un Estado independiente, México ha suscrito 133 tratados, convenios y acuerdos internacionales en materia de seguridad pública para prevenir y combatir los nuevos y antiguos delitos transfronterizos. Esos pactos, binacionales y regionales, son los principales instrumentos con los que cuenta contra la impunidad de la delincuencia organizada. Recurre a ellos en casos de extradición (cuando los probables responsables de cometer delitos o las pruebas se encuentran fuera de la jurisdicción del Estado mexicano) para solicitar o brindar asistencia jurídica y para la ejecución de sentencias penales (traslado de reos). 9

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, en su “Eje rector I: estado de derecho y seguridad”, indica la necesidad de establecer convenios de colaboración en el ámbito internacional para mejorar el combate al crimen organizado y prevenir la impunidad. Tal gestión es posible, señala el PND, mediante la suscripción de diversos instrumentos internacionales, por los que este país también contribuye a la seguridad internacional.

Sin embargo, la falta de coordinación entre las dependencias federales, estatales y municipales, y del seguimiento a los compromisos contraídos por México en materia de seguridad pública hicieron ineficaz e ineficiente la lucha contra la delincuencia organizada. Así lo señaló la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en la auditoría que realizó para verificar el cumplimiento de los objetivos y metas que se trazaron para 2008 esas dependencias en cuanto a los “Tratados Internacionales en Materia de Seguridad Pública”.

Con la creación de un mando único, se pretende dar puntual cumplimiento a los compromisos internacionales en materia de derechos humanos y seguridad pública tal y como son:

• Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”

• Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la pena de muerte

• Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes

• Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas

• Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (ONU)

• Principios básicos sobre el Empleo de la Fuerza y Armas de Fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (ONU).

• Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos (ONU). Principios

• Responsabilidades de las instituciones de seguridad pública, teniendo presente los propósitos de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y recordando la Declaración sobre Seguridad en las Américas adoptada el 28 de octubre de 2003

• Algunos lineamientos en cuerpos normativos sobre el uso de la fuerza por integrantes de instituciones policiales extranjeras

Por mencionar solo algunos, de los cuales se desprende que la seguridad pública es deber y obligación exclusiva del Estado, fortalece el estado de derecho y tiene como fin salvaguardar la integridad y seguridad de las personas y proteger el disfrute de todos sus derechos; en los que las condiciones de seguridad pública mejoran mediante el pleno respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como mediante la promoción de la educación, la salud y el desarrollo económico y social; en donde resulta de gran importancia la cooperación internacional para el mejoramiento de las condiciones económicas y sociales y su consecuente impacto sobre el fortalecimiento de la seguridad pública; en los que el cumplimiento de las leyes es parte de cualquier estrategia de seguridad pública que incluya la prevención, la rehabilitación y la reintegración, y que es preciso que todos estos elementos contribuyan a combatir eficazmente la delincuencia, la violencia y la inseguridad; en los que de igual modo resulta importante integrar de manera transversal las disposiciones del derecho internacional en la cultura institucional, la doctrina, la formación, el entrenamiento y la actuación de las fuerzas de seguridad pública, para que de esta forma se pueda dar cumplimiento a los importantes trabajos realizados en materia de seguridad multidimensional en los ámbitos subregionales, en el Sistema Interamericano y en el sistema de Naciones Unidas. 10

Por lo anteriormente mencionado la Organización de Estados Americanos ha propuesto:

1) Promover la modernización de la gestión policial, incorporando en la misma la transparencia y la rendición de cuentas, fortalecer la profesionalización de los cuerpos de seguridad y mejorar las condiciones de vida y de trabajo de quienes los integran;

2) Continuar con la capacitación de recursos humanos en temas de seguridad pública, incluyendo el Programa Interamericano de Capacitación Policial de la Organización de los Estados Americanos (OEA);

3) Solicitar a la Secretaría General de la OEA que lleve a cabo un estudio de factibilidad, con las aportaciones de los Estados Miembros, sobre las mejores formas para fortalecer en la región el entrenamiento y formación de personal con responsabilidad en materia de seguridad pública para presentarlo, a la brevedad posible, a la consideración de los Estados Miembros;

4) Considerar la creación y mantenimiento, según sea necesario, de observatorios gubernamentales de la delincuencia y la violencia, con el propósito de contribuir al diseño de planes estratégicos y operativos para la seguridad pública y seguridad ciudadana, con miras a fortalecer la prevención y lucha contra la delincuencia, la violencia y la inseguridad;

También es importante tomar en cuenta en esta iniciativa los modelos de efectividad y eficiencia frente al fenómeno delictivo, no obstante resulte complejo y polémico cualquier apreciación valorativa del desempeño y la composición estructural de las corporaciones preventivas. Ya que las diferenciaciones generalmente son arbitrarias, máxime si se toma en cuenta que la diferenciación es la característica distintiva de los sistemas de seguridad pública entre un país y otro existen diferencias concretas; aun siendo posible la existencia de rasgos comunes.

Por ejemplo los países de Europa occidental son los que mejor han consolidado sus sistema de seguridad pública permitiéndoles estructurar de forma integrada las áreas de gobierno relacionadas con: la política interior; es decir, las funciones relacionadas con el orden y la paz públicos, esto es, los movimientos conflictos sociales, la delincuencia organizada, el terrorismo, y en general todos aquellos factores que ocasionan un ambiente turbulento; la seguridad del Estado, se refiere a las actividades vinculadas con la seguridad nacional, la preservación de las instituciones, la integridad territorial, la soberanía nacional, la independencia económica y la vida colectiva como nación: logrando distinguir la seguridad de las personas se concibe como la prevención de los delitos en todas sus modalidades, implica la protección de las personas, sus bienes, sus garantías individuales y sus derechos humanos; la procuración e impartición de justicia, tienen por objeto la defensa de la sociedad, mediante la investigación, la persecución del delito, el ejercicio de la acción penal, la reparación del daño y la imposición de sanciones. Ahora se realizara un muy breve análisis de cómo se organiza el sistema de seguridad pública en algunos países: 11

El modelo francés de seguridad dispone de dos fuerzas básicas: la Policía Nacional y la Gendarmería Nacional, la primera depende del Ministerio del Interior, quien ejerce el mando a través de un funcionario del servicio civil de carrera del propio Ministerio y la segunda esta bajo el mando del Ministerio de Defensa, ejerciendo su atribución mediante un magistrado de carrera. La policía Nacional dispone de una estructura orgánica orientada a atender las funciones de seguridad pública, seguridad nacional y de investigación del delito en apoyo en apoyo a la administración de justicia. La Gendarmería Nacional por su parte opera en comunidades menores a 10 mil habitantes y ejercen las funciones en materia de policía. Francia cuenta con un sistema de formación policial de los más desarrollados a nivel mundial, ya que cuenta con seis escuelas nacionales de formación inicial; la escuela de inspectores; la escuela de oficiales de paz; la escuela Nacional Superior de Policía. El sistema de carrera policial por su parte desde la formación inicial, mandos medios y mandos superiores requieren de un proceso de preparación de de cuatro años y tres meses y el nivel licenciatura.

El modelo de seguridad pública de los Estados Unidos, está clasificado como un sistema desconcentrado: las funciones de seguridad pública se reservan para los estados de la Unión y es competencia del nivel central los delitos contra la federación y la seguridad del Estado. El FBI, la CIA, la DEA son cuerpos de elite con la mas alta calificación y especialización, se integra con personal universitario de nivel licenciatura, maestría y doctorado, su entrenamiento es corto en las instituciones, ya que prefieren obtener del mercado laboral los mejores cuadros en función de las especialidades que cada una de las corporaciones requiere. Por lo que se refiere a la policía de seguridad pública, los estados y municipios se organizan de acuerdo sus propios criterios.

En el modelo de seguridad pública alemán, su estructura obedece a las características del sistema político, constituido por una república federal con una estructura de estados miembros de la federación. Los delitos federales, la protección de fronteras, la seguridad ferroviaria y las instituciones federales como es el caso del Parlamento Federal son responsabilidad del gobierno federal, para tal efecto se auxilia del Ministerio del Interior de la cual depende la oficina de investigaciones federales y la protección de fronteras, así miso existe una coordinación estrecha entre el nivel federal y los estados a través de la conferencia de ministros del interior. La organización del modelo de seguridad pública en el caso de Alemania es un ejemplo de coordinación interinstitucional de los niveles de gobierno, logrando la unidad de mando y cooperación reciproca entre el ámbito federal y los estados; la conferencia de ministros del interior ha jugado un papel clave en la homologación de criterios para organizar las tareas policiales de prevención del delito e investigación criminal, mediante un programa de seguridad pública uniforme en todo el país. Otro aspecto sobresaliente consiste en la unificación normativa de la administración de los servicios de policía bajo una única ley, la organización de la policía se divide en dos ramas: el inspectorado uniformado y el inspectorado de detectives, estableciendo una orgánica operativa de estaciones de policía y puestos de policía en el primer caso y estaciones de detectives en el segundo. Además de las tareas ya señaladas atienden los delitos contra la economía, coordinan las tareas de laboratorios de criminalística.

Por último, en Italia el sistema de seguridad pública dispone de tres cuerpos básicos: la policía del estado, los carabineros y la Guardia de Finanzas, en asuntos de orden criminal las tres corporaciones responden funcionalmente al Ministerio Público. La primera está adscrita al Ministerio Público del Interior; los segundos al Ministerio Público de la defensa y los terceros al Ministerio de Finanzas, sin embargo, el Ministerio del Interior en materia de seguridad y orden públicos coordina las acciones de las organizaciones policiales, para tal efecto se crea una instancia denominada Cuerpo Nacional de Seguridad Pública, órgano coordinador en el que participan el Secretario de Estado Interior, el jefe de la Policía Nacional, EL Comandante General de los Carabineros y el Comandante General de la Guardia de Finanzas. La policía de estado mantiene una estructura orgánica en cada una de las 95 provincias que le da coherencia tanto a la seguridad pública como a la procuración e impartición de justicia, con la innovación de un esquema mixto se garantiza la unidad de mando en las tres corporaciones policiales. 12

Luego de realizado este breve análisis de los modelos de seguridad y su eficiencia frente al fenómeno delictivo en algunos países, es importante destacar el concepto de eficacia disuasiva que específicamente hay en nuestro país, al considerar la capacidad limitada por factores ajenos a las corporaciones policiales, debido a la falta de autonomía técnica y desarrollo profesional del personal, habida cuenta, el resultado no depende solo del desempeño de las instituciones policiales, ya que finalmente está condicionado en más de un aspecto al presupuesto acordado, siendo este determinante en cuanto a que este condiciona la estructura orgánica, el equipamiento (instalaciones dignas, armamento comunicaciones, unidades motorizadas, semovientes, equipos de seguridad, etc....) profesionalización y capacitación del personal, programas de control de confianza que aseguren la calidad y disciplina del personal en el servicio, la planeación de los servicios, la distribución del personal, la regionalización operativa y la táctica policial para disuadir el crimen van a depender de la fortaleza o vulnerabilidad del sistema de seguridad pública, el cual es un factor contingente que depende de múltiples decisiones y acciones. Cuando se habla de vulnerabilidad en los sistemas de seguridad pública, la reflexión se centra en los aspectos técnicos relacionados con la eficiencia, la organización y la plantación de los servidos efectuados por las corporaciones de seguridad; en la fortaleza y la capacidad de respuesta frente al fenómeno delictivo, bajo esta óptica es razonable que el ciudadano refiera la seguridad como un problema asociado a un bajo rendimiento visible en los resultados alcanzados, la percepción de un ambiente inseguro y una estratificación de riesgos inherentes al territorio son las cuestiones prácticas o puntos de referencia que dan una idea de la evaluación y calificación del servicio de seguridad pública. 13

Cabe apuntar que en la XXXVIII Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) en reunión de fecha 23 de marzo del año en curso en Morelia Michoacán, se aprobó por unanimidad crear un mando único policial, “capaz de responder con mayor eficacia, profesionalismo y prontitud” a los desafíos de la criminalidad. 14

Dicha política señalada en el párrafo anterior fue bien aceptada en una sesión más del foro “Diálogos por la seguridad, hacia una política de Estado” que se llevó a cabo en la Ciudad de México el 25 del mismo mes y año. 15

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración del Pleno de la Honorable Cámara de Diputados el siguiente:

Proyecto de Decreto

Artículo Primero. Se reforman los párrafos noveno y décimo del artículo 21, la fracción XXIII del artículo 73, el inciso h) de la fracción III y el primer párrafo de la fracción VII del artículo 115; y se adicionan los párrafos décimo, décimo primero y décimo segundo, recorriendo el actual párrafo décimo para quedar como décimo tercero del artículo 21 y un segundo y tercer párrafo, recorriendo el actual segundo para quedar como cuarto del artículo 115, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 21. ...

...

...

...

...

...

...

...

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y paz públicos, y comprende la prevención, la reacción operativa, la investigación y persecución de los delitos, y sanción de infracciones administrativas, de conformidad con las competencias de esta Constitución.

Los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de su competencia, un mando único en los cuerpos policiales responsables de la seguridad pública, a efecto de cumplir con las obligaciones indicadas en el párrafo anterior; así mismo deberá coordinarse y coadyuvar con las autoridades federales en la prevención y reacción operativa en contra del delito, en los términos de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Las instituciones policiales municipales estarán bajo el mando del Presidente Municipal, cuando certifiquen las condiciones objetivas del desarrollo institucional y el procedimiento para la acreditación, conforme lo dispuesto en la Ley General de la materia. En caso contrario, se sujetarán al mando único del gobierno estatal.

El mando único estatal o del Distrito Federal tendrá la obligación de atender las necesidades de seguridad pública, exceptuando las correspondientes a los cuerpos básicos de policía de proximidad; en aquellos municipios que no cumplan con los procedimientos de acreditación y desarrollo institucional.

Los Municipios contarán con cuerpos básicos de policía de proximidad, independientes de los de seguridad pública, al mando del Presidente Municipal, con funciones para hacer cumplir el bando y buen gobierno, así como de tránsito de su Municipio.

Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, así como los cuerpos básicos de policía de proximidad deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:

a) a e) ...

Artículo 73. ...

I. a XXII. ...

XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como para instituir el mando único de las Entidades Federativas, además de los cuerpos básicos de policía de proximidad municipal. Asimismo, establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución.

XXIV. a XXX. ...

Artículo 115. ...

I. a II. ...

III. ...

a) a g) ...

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución. Para el cumplimiento de estas funciones podrá contar con una Institución policial que certifique las condiciones objetivas del desarrollo institucional y el procedimiento para la acreditación, conforme lo dispuesto en la Ley General de la materia. Además, contará con los cuerpos básicos de policía de proximidad y tránsito.

i) ...

...

...

...

IV. a VI. ...

VII. La Institución policial estará al mando del presidente municipal cuando certifique las condiciones objetivas del desarrollo institucional y el procedimiento para la acreditación, conforme lo dispuesto en la Ley General de la materia y en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. En caso contrario las funciones de seguridad pública en el municipio serán responsabilidad del mando único estatal, hasta en tanto no se obtenga la certificación correspondiente.

En aquellos casos que se juzguen como de fuerza mayor o alteración grave del orden público, la Institución policial municipal acatará las órdenes del mando único estatal, durante el tiempo estrictamente necesario para solventar la contingencia.

Los cuerpos básicos de policía proximidad y tránsito, estarán bajo el mando del Presidente Municipal y será competente para vigilar el cumplimiento de los bandos y reglamentos municipales, así como la aplicación de sanciones administrativas, conforme a las disposiciones legales.

...

VIII. a X. ...

Artículo Segundo. Se adiciona la fracción XLV, recorriendo las subsecuentes, del artículo 8 de la Ley de la Policía Federal, para quedar como sigue:

Artículo 8. ...

I. a XLIV. ...

XLV. Coordinarse con el mando único de los Estados y del Distrito Federal conforme a lo dispuesto por el párrafo décimo del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

XLVI. Suscribir convenios o instrumentos jurídicos con otras instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno y organizaciones no gubernamentales para el desempeño de sus atribuciones, en el marco de la ley;

XLVII. Colaborar y prestar auxilio a las policías de otros países, en el ámbito de su competencia, y

XLVIII. Las demás que le confieran ésta y otras leyes.

Artículo Tercero. Se reforman las fracciones VI y XIV del artículo 7, la fracción XVIII del artículo 14, la fracción III del artículo 18, la fracción XVIII del artículo 29, la fracción IX del artículo 33, el numeral 1 del inciso a) de la fracción II del apartado A del artículo 39, la fracción VII del artículo 47, y la fracción VIII del artículo 85; y se adicionan una fracción XII, recorriéndose las subsecuentes del artículo 5, una fracción XV, recorriéndose la actual para quedar como XVI del artículo 7, una fracción XIX, recorriéndose la actual para quedar como XX del artículo 14, una fracción XIX, recorriéndose la actual para quedar como XX del artículo 29, las fracciones X y XI, recorriéndose la actual fracción X para quedar como XII del artículo 33, todos de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para quedar como sigue:

Artículo 5. ...

I. a XI. ...

XII. Plataforma México: Es una infraestructura tecnológica de telecomunicación, informática, instalaciones técnicas, equipamiento y en general, toda tecnología para garantizar la procuración de una seguridad pública cada vez más sólida, mediante un sistema que genera información de inteligencia para asistir a la actuación policial en el combate con eficiencia en contra del crimen organizado.

XIII. a XVII. ...

Artículo 7. ...

I. a V. ...

VI. Homologar y regular los procedimientos de selección, ingreso, formación, actualización, capacitación, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y registro de los servidores públicos de las Instituciones de Seguridad Pública;

VII. a XIII. ...

XIV. Fortalecer los sistemas de seguridad social de los servidores públicos, sus familias y dependientes, e instrumentar los complementarios a éstos;

XV. Optimizar los recursos materiales financieros y el capital humano, y

XVI. Realizar las demás acciones que sean necesarias para incrementar la eficacia en el cumplimiento de los fines de la Seguridad Pública.

Artículo 14. ...

I. a XVII. ...

XVIII. Crear grupos de trabajo para el apoyo de sus funciones;

XIX. Establecer las condiciones objetivas del desarrollo institucional y el procedimiento que deberán acreditar los municipios para contar con Instituciones policiales de seguridad pública, y

XX. Las demás que se establezcan en otras disposiciones normativas y las que sean necesarias para el funcionamiento del Sistema.

Artículo 18. ...

I. a II. ...

III. Formular propuestas para el Programa Rector de Profesionalización, encaminado hacia la calidad del servicio y de ética profesional;

IV. a XXV. ...

Artículo 29. ...

I. a XVII. ...

XXVIII. Proponer reglas para coadyuvar en la vigilancia y realización de acciones conjuntas para proteger las instalaciones estratégicas del país, en los términos de la legislación aplicable;

XIX. Procurar la coordinación entre la federación, el mando único estatal y los cuerpos de seguridad pública municipal, y

XX. Las demás que le otorga esta Ley y otras disposiciones aplicables.

Artículo 33. ...

I. a VIII. ...

IX. Organizar seminarios, conferencias y ponencias sobre la materia de Seguridad Pública Municipal;

X. Promover que las instituciones policiales acreditadas de los municipios, conforme a los lineamientos dispuestos por el Consejo Nacional, cumplan con los fines y objetivos de la seguridad pública en el ámbito de sus competencias conforme a lo dispuesto en esta Ley;

XI. Vigilar que los cuerpos básicos de policía de proximidad municipal, cumplan con las disposiciones aplicables a sus funciones, establecidas en el Título Quinto “Del Desarrollo Policial” de esta Ley, y

XII. Las demás que establezcan otras disposiciones legales o el consejo nacional.

Artículo 39. ...

A. ...

I. ...

II. ...

a). ...

1. Proponer un adecuado esquema de homologación de las políticas relativas a la selección, ingreso, permanencia, estímulos, promoción, reconocimiento y terminación del servicio de los Integrantes de las Instituciones Policiales, de acuerdo al Modelo Policial, conforme a la normatividad aplicable;

b). a c). ...

III. a IV. ...

B. ...

I. a XIV. ...

...

...

Artículo 47. ...

I. a VI. ...

VII. Proponer y aplicar los contenidos de los planes y programas, que incluyan materias encaminadas a mejorar las relaciones de colaboración entre la policía y la ciudadanía, para la formación de los servidores públicos a que se refiere el Programa Rector;

VIII. a XVII. ...

Artículo 85. ...

I. a VII. ...

VIII. Se determinará un régimen de estímulos y previsión social que corresponda a las funciones de los integrantes de las Instituciones Policiales teniéndose como prioridad la adquisición de vivienda digna, a través del crédito correspondiente;

IX. a XI. ...

...

...

Artículos Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación;

Segundo. El mando único estatal a que refiere el presente decreto, se constituirá por las entidades federativas a más tardar en seis meses posteriores a la vigencia del mismo;

Tercero. Los Congresos locales deberán realizar las modificaciones a sus Constituciones y leyes para adecuar su normatividad a lo dispuesto por el presente decreto, así como dictar las medidas necesarias para la adecuada transición de las instituciones policiales estatales y municipales; dentro de los tres meses siguientes a la publicación del mismo;

Cuarto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los estados y el órgano legislativo del Distrito Federal, deberán destinar los recursos necesarios para la reforma del nuevo modelo policial. Las partidas presupuestales deberán señalarse en el presupuesto inmediato siguiente a la entrada en vigor del presente decreto y en los presupuestos sucesivos.

Quinto. Dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, el Consejo Nacional de Seguridad Pública deberá emitir las condiciones objetivas del desarrollo institucional y el procedimiento para la acreditación e las instituciones policiales de los Municipios, y

Sexto. Los presidentes municipales, a más tardar dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, deberá formar los cuerpos básicos de policía de proximidad y tránsito municipales, con el fin de cumplir las obligaciones señaladas en el mismo.

Notas:

1 El artículo 2º de la Ley federal contra la Delincuencia Organizada, nos expresa que esta se configura “Cuando tres o más personas se organicen de hecho para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas por ese solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada: ...”

2 Fuente: Sistema Nacional de Seguridad Pública, op. cit. en “Informe del estado de la seguridad pública en México”, Secretaría de Seguridad Pública, México, 21 de enero de 2010, PPT no 4.

3 Ídem. Fuente: Sexta Encuesta sobre Inseguridad (ENSI 6 – 2008), PPT no 7.

4 SARMIENTO, Sergio, Tras los telones de la historia Policía única, nota periodística del 26 de agosto de 2010, Diario el Siglo de Durango.

http://www.elsiglodedurango.com.mx/noticia/281270.tras-los-telones-d e-la-historia-policia-unica.html

p. Web consultada el 26 de agosto de 2010 a las 20:30 horas.

5 Respalda Colombia modelo de policía única para México, Oscar Naranjo, director de la Policía Nacional de Colombia, indicó que el presidente Felipe Calderón va en ‘la línea correcta’ en la lucha contra el crimen organizado. W radio.

http://www.wradio.com.mx/nota.aspx?id=1347288

p. Web consultada el 27 de agosto de 2010 a las 20:39 horas.

6 La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, abierta a firma en Italia, el 12 de diciembre de 2000 al firmar los acuerdos emanados de ésta el 13 de diciembre de 2000, los que fueron aprobados por el Senado el 22 de octubre de 2002 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de diciembre del mismo año, entrando en vigor el 29 de septiembre de 2003.

http://www.cambiodemichoacan.com.mx/editorial.php?id=1953

p. Web consultada el 24 de agosto de 2010 a las 17:00 horas.

7 Marco legal internacional en contra la delincuencia organizada, parte de la Ponencia que fuera expuesta por la autora durante el Tercer Encuentro Anual de Criminología (2006) efectuado en la Universidad Católica Andrés Bello – Caracas, Venezuela. Comentarios con base al contenido de La Convención de Palermo. http://www.academiapenal.com/jurisprudencia/granadillo_delinc_organizad a.htm

p. Web consultada el 25 de agosto de 2010 a las 15:15 horas.

8 Segob, el día de hoy, el secretario de Gobernación, Francisco Blake, recibió en las instalaciones de la Secretaría de Gobernación a los gobernadores y funcionarios integrantes de la Comisión Especial del Consejo Nacional de Seguridad Pública que da seguimiento a la propuesta de creación de un nuevo Modelo Policial, México, D. F., a 11 de agosto de 2010 | Boletín No.324-11/08/2010

http://www.gobernacion.gob.mx/Portal/PtMain.php?pagina=salaprensa&articulo=2265&pref=6&cat=1

p. Web consultada el 24 de agosto a las 15:30 horas.

9 Nydia Egremy, A pesar de tratados, descoordinación en seguridad pública. : http://www.voltairenet.org/article165046.html

10 Foro de académicos y expertos en Santiago, Chile (CSH/GT/MISPA-2/08) (Noviembre 26-27, 2007); Foro de académicos y expertos en Montego Bay, Jamaica (CSH/GT/MISPA-4/08) (Marzo 6-7, 2008); Reunión con representantes de la sociedad civil en Ciudad de Guatemala, Guatemala (CSH/GT/MISPA-14/08 corr.1) (Agosto 6-7, 2008); Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC), Coalición Interamericana para la Prevención de la Violencia (CIAPV), Comité Internacional de la Cruz Roja (CIRC), Comunidad Andina (CAN), Comunidad del Caribe (CARICOM), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD), Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat), Organización Panamericana de la Salud (OPS); Presidencia Pro Tempore del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), y el Sistema de Integración Centroamericana (SICA).

11 Polina León, José Gerardo, La seguridad Pública entre la racionalidad y el caos, Ed. Porrúa, México, 2007, p. 226-234.

12 Ibíd.

13 Ibíd., p. 226.

14 Conago, Mando Único, XXXVIII Reunión de la Conago en Morelia Michoacán. http://www.conago.org.mx/reuniones/FB-2010-03-23.aspx

p. Web consultada el 26 de agosto de 2010 a las 15:19 horas.

15 Mexiscopio, un lente a la realidad Nacional, Aprueba Conago crear mando policial único en cada entidad federativa, con información del diario Milenio, información de fecha 23 de Marzo de 2010 a las 17:44 horas.

http://www.estudiod3.com/alianza/index.php/home/2330-aprueba-conago- crear-mando-policial-unico-en-cada-entidad-federativa

p. Web consultada el 25 de agosto de 2010 a las 16:15 horas.

Diputado José Luis Ovando Patrón (rúbrica)