El suscrito, diputado Juventino Víctor Castro y Castro, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LXI Legislatura y en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Uno de los grandes retos del derecho constitucional, es enumerar –lo más ampliamente posible– los derechos fundamentales del individuo en lo particular y en lo colectivo, es decir en el ámbito cultural que requiere el ser humano para poder llegar a sus metas.
Enumerar cuáles son los derechos fundamentales de las personas, es más fácil que garantizarles que es posible los ejerzan. De ahí la importancia del acceso a la justicia. Los justiciables deben saber qué les está permitido y qué prohibido por dañar o poner en peligro un correcto estado de derecho, en el cual deben convivir.
La enumeración y precisión de los derechos esenciales, se obtuvo con la "Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano" que llevó a cabo la Revolución Francesa de fines del Siglo XVIII, bajo la enumeración de algunos de tales derechos, que si no fue exhaustiva al menos fue representativa; y con los derechos reconocidos por la corona inglesa a los colonos del norte de América, fuente y origen del nuevo constitucionalismo americano.
Pero si queremos adentrarnos en el sistema de garantías de tales derechos fundamentales constitucionalmente enumerados, forzosamente debemos referirnos a nuestra patria, donde en el siglo XVIII (1847) nace el juicio de amparo, primero en la Constitución de Yucatán, y finalmente en el Acta de Reformas Constitucionales, con jurisdicción federal, precisamente de mediados de ese siglo.
En efecto, no resultaba suficiente con reconocer los derechos fundamentales, (que muchos enumeran y analizan como derechos humanos), sino que resultaba indispensable dotar al pueblo mexicano con acciones procesales que permitieran que los jueces federales obligatoriamente analizaran –previa queja de personas legitimadas– los incumplimientos indicados de las autoridades en el respeto de los derechos primarios del pueblo mexicano. Así en 1847 nace dramáticamente nuestro Juicio y Acción de Amparo, para reclamar los incumplimientos y la falta de reconocimiento total de tales derechos esenciales.
Pero nace la acción bajo un requisito de exigencia: las violaciones que pueden reclamarse bajo el amparo sólo son aquellas individuales que sufra y reclame un ofendido concreto.
Todavía hasta la fecha dos fracciones (la I y la II) dicen: La primera: "El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada". Y la segunda fracción II: "La sentencia será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial que verse la queja, sin hacer una declaración respecto de la ley o acto que la motivare."
El "individualismo" del amparo fue una verdad sabida y proclamada por don Mariano Otero, el padre del amparo. En su histórico voto particular con frecuencia hace resaltar cuál es el objetivo especial de la garantía procesal que debe desempeñar el juicio de amparo, y la acción que le da vida. En uno de los pasajes de su inspirado reto particular, decía: "…propongo que la Constitución fije los derechos individuales y asegure su inviolabilidad…"
Pero todo lo anterior se da en una época en que el liberalismo mexicano se enfrentaba con el conservadurismo, principalmente de las autoridades que gobernaban.
Por ello el amparo (protector amplísimo de los derechos fundamentales de los individuos) nace dentro de una sociedad inmersa en sus luchas por obtener la protección individual de todas las personas (base del liberalismo), en conflicto con el poder público que tan sólo velaba por el interés de las clases privilegiadas.
La Revolución Mexicana que estalló en 1910, por supuesto confirmó el proteccionismo individual del liberalismo, pero tuvo siempre en sus metas finales hacer resaltar el interés social, el interés colectivo. Y nacen así en nuestro sistema legal, principalmente en el constitucional, el resalte de los derechos sociales, que principalmente contemplan el área de los campesinos (artículo 27); el disfrute de los derechos de los trabajadores (artículo 123); y el bien de los gobernados contra los monopolios (después extendidos a toda clase de prácticas monopólicas) los estancos y las exenciones privilegiadas de impuestos otorgados a los empresarios.
Y finalmente, el ilegal acaparamiento que tenga por objeto obtener el alza de los precios en perjuicio del pueblo, y en general (dice el artículo 28 constitucional) "todo lo que constituya una ventaja exclusiva a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social."
Pero se olvidó el Constituyente de 1916-1917, el accionar de la colectividad agraviada en forma indiscriminada. Sólo ratificó en sus artículos 103 y 107 constitucionales, que autorizan el ejercicio de la acción de amparo en forma individual, y no así la colectiva.
Es hasta el año de 2010 (un siglo más tarde), que la Constitución ha permitido, en su artículo 17, el ejercicio generalizado de las acciones colectivas, en general, según regulación que el Congreso de la Unión decrete sobre la reglamentación de las leyes que regulen dichas acciones por materias concretas.
De ahí que proponga en esta iniciativa que se dé nacimiento a una acción de amparo social, que colectivamente haría posible no sólo los derechos sociales al lado de los individuales, sino que haga prevalecer los llamados derechos difusos (pertenecientes a todos), aquéllos que protegen el medio ambiente, y los de los consumidores, pero incluyendo los culturales y los de asistencia, actualmente desprotegidos de hecho.
He tomado como modelo de las acciones individuales, lo sugerido por la Suprema Corte de Justicia en 2001 en su determinante proyecto que no ha sido tomado en cuenta por los otros dos poderes públicos.
Por lo expuesto y fundado, someto a la consideración del honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
II. Por leyes o actos de la autoridad en violación o desconocimiento de los derechos sociales o colectivos que otorga esta Constitución, los cuales incluyen los económicos, los culturales, los de asistencia y los de protección al medio ambiente, siempre que esas leyes o actos se ejecuten o traten de ejecutarse en perjuicio de todo el cuerpo social o de un género, un gremio, un grupo o una comunidad en lo particular.
A. Tratándose del juicio de amparo por violación de derechos individuales, a que se refiere la fracción I de dicho artículo 103, el mismo se ajustará a estos requisitos:
II. La sentencia será siempre tal que sólo se ocupe de personas particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la norma general o acto que la motivare.
III. Cuando la Suprema Corte de Justicia establezca jurisprudencia en la que se resuelva que una norma general es inconstitucional o determine una interpretación conforme con la Constitución, emitirá la declaratoria general de inconstitucionalidad o la de interpretación conforme, en la cual fijará sus alcances y condiciones en términos de la ley reglamentaria.
En el juicio de amparo por violación de derechos individuales o sociales deberá suplirse la deficiencia de la queja de acuerdo con lo que disponga la ley reglamentaria;
IV. Cuando se reclamen actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el amparo sólo procederá en los casos siguientes:
a) Contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, respecto de los cuales no proceda ningún recurso ordinario por el que puedan ser modificados o reformados, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte a las defensas del quejoso, trascendiendo al resultado del fallo; siempre que en materia civil haya sido impugnada la violación en el curso del procedimiento mediante el recurso ordinario establecido por la ley e invocada como agravio en la segunda instancia, si se cometió en la primera. Estos requisitos no serán exigibles en el amparo contra sentencias dictadas en controversias sobre acciones del estado civil o que afecten al orden y a la estabilidad de la familia;
b) Contra actos en juicio cuya ejecución sea de imposible reparación, fuera de juicio o después de concluido, una vez agotados los recursos que en su caso procedan; y
c) Contra actos que afecten a personas extrañas al juicio;
V. En materia administrativa el amparo procede, además, contra resoluciones que causen agravio no reparable mediante algún recurso, juicio o medio de defensa legal. No será necesario agotar éstos cuando la ley que los establezca exija, para otorgar la suspensión del acto reclamado, mayores requisitos que los que la ley reglamentaria del juicio de amparo requiera como condición para decretar esa suspensión;
VI. El amparo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, sea que la violación se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se promoverá ante el Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, conforme a la distribución de competencias que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en los casos siguientes:
a) En materia penal, contra resoluciones definitivas dictadas por tribunales judiciales, sean éstos federales, del orden común o militares;
b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por tribunales administrativos o judiciales, no reparables por algún recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal;
c) En materia civil, cuando se reclamen sentencias definitivas dictadas en juicios del orden federal o en juicios mercantiles, sea federal o local la autoridad que dicte el fallo, o en juicios de orden común.
En los juicios civiles del orden federal las sentencias podrán ser reclamadas en amparo por cualquiera de las partes, incluso por la federación, en defensa de sus intereses patrimoniales; y
d) En materia laboral, cuando se reclaman laudos dictados por las Juntas locales o la federal de Conciliación y Arbitraje, o por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado.
La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos directos que por su interés y trascendencia así lo ameriten;
VII. En los casos a que se refiere la fracción anterior, la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de esta Constitución señalará el trámite y los términos a que deberán someterse los Tribunales Colegiados de Circuito y, en su caso, la Suprema Corte de Justicia, para dictar sus respectivas resoluciones;
VIII. El amparo contra actos en juicio, fuera de juicio o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio, contra leyes o contra actos de autoridad administrativa, se interpondrá ante el juez de Distrito bajo cuya jurisdicción se encuentre el lugar en que el acto reclamado se ejecute o trate de ejecutarse, y su tramitación se limitará al informe de la autoridad, a una audiencia para la que se citará en el mismo auto en el que se mande pedir el informe y se recibirán las pruebas que las partes interesadas ofrezcan y oirán los alegatos, pronunciándose en la misma audiencia la sentencia;
IX. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:
a) Cuando habiéndose impugnado en la demanda de amparo, por estimarlos directamente violatorios de esta Constitución, leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el Presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 de esta Constitución y reglamentos de leyes locales, expedidos por los gobernadores de los Estados o por el Jefe del Distrito Federal, subsista en el recurso el problema de constitucionalidad;
b) Cuando se trate de los casos comprendidos en las fracciones I y II del artículo 103 de esta Constitución.
La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos en revisión, que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
En los casos no previstos en los párrafos anteriores, conocerán de la revisión los Tribunales Colegiados de Circuito y sus sentencias no admitirán recurso alguno;
X. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos de que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución cuya resolución, a juicio de la Suprema Corte de Justicia y conforme a acuerdos generales, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Sólo en esta hipótesis procederá la revisión ante la Suprema Corte de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales.
XI. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley, para lo cual se tomará en cuenta la naturaleza de la violación alegada, la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con su ejecución, los que la suspensión origine a terceros perjudicados y en interés público.
Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la interposición del amparo, y en materia civil, mediante fianza que dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión ocasionare, la cual quedará sin efecto si la otra parte da contrafianza para asegurar la reposición de las cosas al estado que quedaban si se concediese el amparo, y a pagar los daños y perjuicios consiguientes;
XII. La suspensión se pedirá ante la autoridad responsable cuando se trate de amparos directos promovidos ante los Tribunales Colegiados de Circuito y la propia autoridad responsable decidirá al respecto. En todo caso, el agraviado deberá presentar la demanda de amparo ante la propia autoridad responsable, acompañando copias de la demanda para las demás partes en el juicio, incluyendo al Ministerio Público y una para el expediente. En los demás casos, conocerán y resolverán sobre la suspensión los juzgados de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito;
XIII. La violación de las garantías de los artículos 16, en materia penal, 19 y 20 se reclamará ante el superior del Tribunal que la cometa, o ante el juez de Distrito o Tribunal Unitario de Circuito que corresponda, pudiéndose recurrir, en uno y otro caso, las resoluciones que se pronuncien, en los términos prescritos por la fracción IX.
Si el juez de Distrito o el Tribunal Unitario de Circuito no residieren en el mismo lugar en que reside la autoridad responsable, la ley determinará el juez o Tribunal ante el que se ha de presentar el escrito de amparo, el que podrá suspender provisionalmente el acto reclamado, en los casos y términos que la misma ley establezcan;
XIV. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el Procurador General de la República, los mencionados Tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.
Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas salas, el Procurador General de la República o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieren sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en pleno decidirá cuál tesis debe prevalecer.
La resolución que pronuncien las salas o el pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, sólo tendrá el efecto que fije la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción;
XV. Salvo lo dispuesto en el párrafo final de la fracción II de este artículo, se decretará el sobreseimiento del amparo o la caducidad de la instancia por la inactividad del quejoso o del recurrente, respectivamente, cuando el acto reclamado sea del orden civil o administrativo, en los casos y términos que señale la ley reglamentaria. La caducidad de la instancia dejará firme la sentencia recurrida;
XVI. El procurador general de la República o el agente del Ministerio Público federal que al efecto designare, será parte en todos los juicios de amparo; pero podrán abstenerse de intervenir en dichos juicios, cuando el caso de que se trate carezca a su juicio, de interés público;
XVII. Si concedido el amparo o la suspensión definitiva, la autoridad responsable insistiere en la repetición del acto reclamado o tratare de eludir la sentencia o la suspensión de la autoridad federal, y la Suprema Corte de Justicia estime que es inexcusable el incumplimiento, dicha autoridad será inmediatamente separada de su cargo y consignada al Juez de Distrito que corresponda. Si fuere excusable, previa declaración de incumplimiento o repetición, la Suprema Corte requerirá a la responsable y le otorgará el plazo prudente para que ejecute la sentencia. Si la autoridad no ejecuta la sentencia en el término concedido, la Suprema Corte de Justicia procederá en los términos primeramente señalados.
Cuando la naturaleza del acto lo permita, la Suprema Corte de Justicia, una vez que hubiera determinado el incumplimiento o repetición del acto reclamado, podrá disponer de oficio el cumplimiento substituto de las sentencias de amparo, cuando su ejecución afecte gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso. Igualmente, el quejoso podrá solicitar ante el órgano que corresponda, el cumplimiento substituto de la sentencia de amparo, siempre que la naturaleza del acto lo permita.
La inactividad procesal o la falta de promoción de parte interesada, en los procedimientos tendientes al cumplimiento de las sentencias de amparo, producirá su caducidad en los términos de la ley reglamentaria; y
XVIII. La autoridad responsable será consignada a la autoridad correspondiente, cuando no suspende el acto reclamado debiendo hacerlo, y cuando admita fianza que resulte ilusoria o insuficiente, siendo en estos dos últimos casos, solidaria la responsabilidad civil de la autoridad con el que ofreciere la fianza y el que la prestare.
II. Las sentencias que otorguen la protección constitucional solicitada por cualquier persona a nombre de la sociedad, tendrá efectos de generalidad, y beneficiará al grupo social afectado; pero si el juicio fuere sobreseído o se dictare sentencia que niegue la protección constitucional, causará perjuicios procesales sólo para los promoventes del juicio, y no precluirán las acciones de quienes no intervinieron o no actuaron en el juicio;
III. Si varias personas interponen la acción de amparo por violación de derechos sociales, los juicios serán acumulados en los términos que disponga la ley reglamentaria, y serán resueltos en una sola audiencia;
IV. La suplencia de la queja se podrá utilizar en los amparos sociales o colectivos interpuestos por personas individuales a nombre de la sociedad o grupos específicos.
V. El amparo por violación de los derechos sociales se promoverá y substanciará dentro de los términos y bajo los plazos que se fijan para el amparo por violación de derechos individuales, y en la misma forma se procederá en caso de falta de disposición expresa aplicable al amparo social, siempre y cuanto ello no contradiga la estructura de este último tipo de juicios.
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación, en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de abril de 2010.
Diputado Juventino Víctor Castro y Castro (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DEL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN
EN MATERIA ELECTORAL, A CARGO DEL DIPUTADO ALFONSO NAVARRETE PRIDA, DEL
GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, Alfonso Navarrete Prida, diputado del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional a la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la Constitución, con las previsiones y salvedades que el propio artículo 99 indica (limitarse al caso concreto y, de ser el caso, dar aviso a la Suprema Corte de Justicia de la Nación).
De lo anterior se deduce que son las Salas del Tribunal las que cuentan con tal facultad; esto es, la Sala Superior y las Salas Regionales.
A fin de determinar la procedencia del recurso de reconsideración, es oportuno traer a cuentas el artículo 60 de la Constitución General de la República:
Artículo 60. El organismo público previsto en el artículo 41 de esta Constitución, de acuerdo con lo que disponga la ley, declarará la validez de las elecciones de diputados y senadores en cada uno de los distritos electorales uninominales y en cada una de las entidades federativas; otorgará las constancias respectivas a las fórmulas de candidatos que hubiesen obtenido mayoría de votos y hará la asignación de senadores de primera minoría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de esta Constitución y en la ley. Asimismo, hará la declaración de validez y la asignación de diputados según el principio de representación proporcional de conformidad con el artículo 54 de esta Constitución y la ley.
Las determinaciones sobre la declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignación de diputados o senadores podrán ser impugnadas ante las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los términos que señale la ley.
Las resoluciones de las salas a que se refiere el párrafo anterior, podrán ser revisadas exclusivamente por la Sala Superior del propio Tribunal, a través del medio de impugnación que los partidos políticos podrán interponer únicamente cuando por los agravios esgrimidos se pueda modificar el resultado de la elección. Los fallos de la Sala serán definitivos e inatacables. La ley establecerá los presupuestos, requisitos de procedencia y el ‘trámite para este medio de impugnación.
El precepto constitucional establece, en lo que interesa, la competencia de la Sala Superior para revisar los fallos de las Salas Regionales, en los términos indicados por la Ley, lo que nos lleva a verificar los numerales 189 y 195 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 61, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de los cuales se deduce, en lo destacable, que los fallos dictados por las Salas Superior y Regionales, tienen el carácter de definitivos e inatacables, con las salvedades previstas expresamente en el caso de las Salas Regionales, debido precisamente a la procedencia del recurso de reconsideración de conocimiento exclusivo de la Sala Superior, situación que plantea el artículo 189, párrafo 1, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el y 61 de la Ley General del Sistema de Medos de Impugnación en Materia Electoral que establece:
a) En juicios de inconformidad que se hayan promovido en contra de los resultados de las elecciones de diputados y senadores, así como las asignaciones por el principio de representación proporcional que respecto de dichas elecciones realice el Consejo General del Instituto; siempre y cuando se cumplan los presupuestos y requisitos establecidos en este ordenamiento, y
b) En los demás medios de impugnación de la competencia de las Salas Regionales, cuando hayan determinado la no aplicación de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitución.
De la interpretación del precepto se concluye que cuando esto no ocurra, es decir, que la sentencia determine la constitucionalidad del precepto impugnado, a partir del acto de aplicación, sería improcedente el recurso de reconsideración. De ser así, caben dos cuestionamientos fundamentales: a) ¿Se consagra un efectivo acceso a todas las partes a la jurisdicción en materia de constitucionalidad a través de este medio y b) ¿Para quién está diseñado ese medio de defensa? Lo anterior porque acorde con las partes que intervienen, el único que eventualmente podría interponerlo sería el tercero interesado.
Ante esta situación, es indispensable darle funcionalidad al sistema con el fin de garantizar a todas las partes un efectivo acceso a la jurisdicción constitucional en materia de control constitucional.
Se ha señalado que, de conformidad con la Constitución General de la República, se estableció la competencia de las salas para analizar aspectos de constitucionalidad de leyes, a partir de un acto concreto de aplicación; se determinó también la procedencia del recurso de reconsideración en esta materia.
La interpretación funcional de los preceptos de la Constitución, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, permite concluir que a ambas potestades corresponde el control de la constitucionalidad (salas superior y regionales), no obstante ello, acorde con el diseño normativo citado, el recurso de reconsideración es procedente cuando en la sentencia de la Sala Regional (que obviamente será de fondo), se aborden temas de constitucionalidad y, como consecuencia, se determine la aplicación o no aplicación de las normas reclamadas, justificándose la intervención de la Sala Superior como órgano terminal, en cuanto a la interpretación definitiva de la Constitución en materia electoral, habida cuenta que su observancia y respeto atañen a un interés superior; esto es, una tutela judicial integral y efectiva en materia de control constitucional.
Así, las normas constitucionales y legales citadas permiten establecer requisitos de procedencia del recurso de reconsideración cuando haya planteamientos de constitucionalidad:
– Que en el medio de defensa primigenio se haya planteado la inconstitucionalidad de normas, con motivo de un acto concreto de aplicación;
– Que la Sala Regional emita sentencia en donde haga el pronunciamiento conducente, ya sea en el sentido de determinar la constitucionalidad de la norma reclamada o bien, la no aplicación del precepto por considerarlo contrario a la constitución (sentencia de fondo que trate la litis en materia de constitucionalidad);
– Que los agravios sean tendentes a poner en evidencia lo indebido de la decisión de la Sala Regional, en uno o en otro sentido (dependiendo de la parte que haya sido beneficiada o perjudicada con el fallo atinente), es decir, con el pronunciamiento de constitucionalidad:
– Que la Sala Regional dicte una sentencia de fondo y, eventualmente omita el pronunciamiento de cuestionamientos de constitucionalidad planteados, por sólo tratar temas de legalidad, cuando procedía analizar los primeros (constitucionalidad), es decir, que haya una omisión lisa y llana de la Sala Regional de analizar cuestiones de constitucionalidad.
Por lo anterior, y con fundamento en las disposiciones invocadas en el proemio, se somete a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral
Artículo Primero. Se reforma el inciso b) del artículo 61 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 61
a) …
b) Las sentencias que dicten las Salas Regionales en cualquier medio de impugnación de su competencia, cuando de la demanda que motiva el citado medio se desprendan planteamientos sobre la no aplicación de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitución.
Artículo 62
1. Para el recurso de reconsideración son presupuestos los siguientes:
I. ...
II. ..
III. ...
IV. …
b)
I. ...
II. ...
III. ...
c) En la hipótesis de procedencia del inciso b) del artículo 61 de esta ley, bastará que en la demanda se realice el planteamiento sobre la no aplicación de una ley electoral y que en la sentencia se haga el pronunciamiento, al caso concreto, sobre la constitucionalidad de la norma aplicada, o bien, la no aplicación por considerarla contraria a la Constitución.
El recurso procederá también cuando en la sentencia de fondo, la Sala Regional omita decidir sobre los planteamientos de constitucionalidad y se haga valer en los agravios.
Artículo Primero. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Congreso de la Unión contará con un plazo de 180 días contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para expedir las reformas a la legislación secundaria.
Artículo Tercero. Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el presente decreto.
Salón de sesiones de la Cámara de Diputados de la honorable LXI Legislatura del Congreso de la Unión, a 20 de abril de 2010.
Diputado Alfonso Navarrete Prida (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS Y DE LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN, A CARGO DEL DIPUTADO
BALTAZAR MANUEL HINOJOSA OCHOA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, Baltazar Manuel Hinojosa Ochoa, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, en nombre del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 62 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de este honorable Congreso de la Unión y solicita que se turne para su dictamen a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Educación Pública y Servicios Educativos y para su opinión, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo primero, las fracciones II, III, V y VI del artículo 3o. y el artículo 31, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 3o., 4o., 8o. y 9o., de la Ley General de Educación, con fundamento en la siguiente
Exposición de Motivos
La educación es un derecho fundamental y un bien público, por lo que las políticas al respecto deben garantizar que toda la sociedad tenga acceso a sus beneficios, ya que través de la educación las personas mejoran sus condiciones de vida, sus expectativas de inserción productiva y sus ingresos; además de ampliar sus posibilidades de movilidad social.
Debido a ello, la inversión educativa es el mejor medio para promover el desarrollo, la justicia y la equidad social.
Si queremos acercar oportunidades educativas de calidad a toda la sociedad tendríamos que comenzar por mejorar el sistema en su conjunto, y diseñar estrategias centradas en la atención a los grupos de población más vulnerables. Para lograrlo se hace ineludible superar los niveles de cobertura en todas las modalidades, renovar las opciones de atención a la población en rezago educativo y multiplicar las de formación a lo largo de la vida del ciudadano.
Es evidente que se requiere una profunda transformación de nuestro sistema educativo para lograr la construcción de un modelo educativo incluyente, equitativo y sustentable, que parta de reconocer la pobreza, la desigualdad social y la tremenda concentración del ingreso; de aceptar que la sociedad mexicana ha experimentado tal cantidad de cambios demográficos, económicos y políticos; y que incorpore a nuestra educación las megatendencias, que no sólo indican hacia donde se conducirá la civilización en el futuro cercano, sino que ya señalan las fronteras entre tener viabilidad como país o no tenerla.
La falta en nuestro país de una política de Estado en materia educativa, que dé integralidad al sistema y se fije metas de largo plazo, se refleja en esta contundente estadística:
Sin embargo, lo positivo de estas cifras se pone en tela de juicio en el momento en que los diagnósticos presentados por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa y los informes presentados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos muestran que los egresados de nuestras escuelas tienen problemas para comprender lo que leen; escriben, pero no realizan operaciones mentales y gramaticales complejas; no redactan de manera fluida y revelan un bajo aprovechamiento en matemáticas.
Tenemos que reconocer y aprovechar los avances alcanzados; reconocer los buenos resultados logrados en la cobertura de la educación primaria y secundaria; tenemos que identificar nuestras limitaciones e impulsar nuevas ideas, frescas e innovadoras, que alienten cambios fincados en esfuerzos sostenidos a lo largo del tiempo.
Hacia los años 2012 y hasta 2020 las posibilidades de desarrollo educativo, científico y tecnológico se definirán como las bases de una sociedad del conocimiento en el país. El cambio del sistema educativo será el motor de ese periodo, que tendrá como características el dinamismo y la ruptura con los paradigmas que definieron casi un siglo de vida educativa y de desarrollo.
Estamos a tiempo de generar las condiciones, desde el sistema educativo, para que nuestro país cuente con un instrumento eficaz de combate a la pobreza, de equidad, de generación de recursos humanos y de competitividad.
Es ahí donde considero que una verdadera transformación debe iniciarse desde la educación media superior. Donde termina la educación secundaria y se debe partir a la formación preparatoria ó inicial de los profesionistas, técnicos y científicos que nuestro país demanda; partiendo del reconocimiento del valor estratégico en este nivel educativo.
De acuerdo a la Secretaría de Educación Pública, la educación media superior:
Sirve como antecedente de estudios posteriores, proporcionando este ciclo los elementos necesarios para este fin; es decir, el estudiante adquiere no sólo los conocimientos, sino también los medios y procedimientos que presupone adquirir dichos conocimientos, esto es, aprende a aprender.
Debido al crecimiento demográfico, a partir de 2010 se planteará la necesidad de mayor atención al grupo de edad correspondiente a la Educación Media Superior; además, la escolaridad deberá crecer hasta promediar los 9 años, lo que presionará doblemente la demanda de servicios en este nivel.
La iniquidad en la cobertura de la educación media superior es tal que, por ejemplo, en el Distrito Federal es del 100.6% de la demanda y en Michoacán es de tan sólo 50.4%.
Con la cobertura actual de educación superior, sólo se podría atender al 30 % de los egresados de la educación media superior.
Uno de cada cuatro estudiantes se pierde en la transición del primero al segundo grado de educación media superior y sólo el 12% de la población que ingresa a primaria, termina estudios superiores.
Establecer la obligatoriedad de la educación media superior exige al Estado mexicano impulsar una reforma profunda de ese nivel, con atención en la calidad, en la equidad y en la cobertura.
Se reconoce que, de los factores que más afectan la calidad de este nivel, destacan:
Y que los principales retos para lograrlo son:
• El alto costo de la implementación ante la demanda potencial, aún bajo un esquema de incremento gradual;
• El crecimiento de la infraestructura y ampliación de la cobertura con criterios de calidad, equidad y pertinencia;
• La generación de las condiciones políticas necesarias para que en el mediano plazo se establezca la obligatoriedad de la educación media superior, a fin de universalizar su cobertura;
• El establecimiento de una política del Estado mexicano que garantice que la educación se posicione como el eje del desarrollo nacional, permitiendo una genuina planeación de largo plazo y que las metas y programas educativos no sean sujetos de vaivenes trienales o sexenales; y
• El aliento a través de ciudadanos informados, participativos, con valores sociales y mayor capacidad de análisis (atributos forjados en la educación media superior y superior), a la constante y gradual consolidación de la democracia.
Pero, ¿por qué se justifica la obligatoriedad de la educación media superior? Principalmente por tres causas:
b) El Estado mexicano tiene capacidad para promover el crecimiento sostenido de la cobertura en la educación media superior (primero) y luego superior, de una manera gradual y con criterios de equidad, calidad y pertinencia; y
c) El establecimiento de una política del Estado en materia educativa que abarque la universalización de la cobertura de la educación media superior.
Es urgente revertir el rezago educativo y orientar esfuerzos a una reforma de fondo a la educación media superior; las mismas autoridades educativas reconocen la debilidad de este nivel, ubicándolo como un obstáculo para el desarrollo. Un enfoque de política educativa que ubique como eje fundamental de su quehacer la transformación del sistema educativo, a partir de una visión de largo plazo, supone poner en marcha medidas tanto para eliminar los rezagos, como para elevar los niveles de cobertura y calidad del conjunto del sistema.
En dicho sentido, conviene recordar los antecedentes y condiciones en los que se hizo obligatoria la educación primaria y secundaria.
En primer término, la obligación del Estado mexicano para impartir gratuitamente la educación primaria, quedó consignada en el párrafo final del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada el 5 de febrero de 1917, obligación que asume el Estado en un entorno de confrontación interna, con grandes incertidumbres sobre las expectativas de crecimiento económico del país.
Posteriormente, el 5 de marzo de 1993, en los albores de una de las peores crisis económicas del país, el Estado mexicano asumió el compromiso y la obligación de impartir gratuitamente la educación secundaria.
Es claro entonces, que el compromiso del Estado mexicano para la impartición gratuita de la educación primaria y secundaria se tomó bajo condiciones económicas precarias y de alta incertidumbre; por ello, ahora que las proyecciones económicas del gobierno federal para los próximos años suponen un crecimiento sostenido, no existe excusa para que el Estado mexicano no asuma su responsabilidad de impartir también, de forma gratuita, la educación media superior. México siempre ha apostado por la educación, hoy debemos asumir el reto de mejorar y de dar un paso adelante garantizando la impartición de la educación media superior a todos los mexicanos.
Impacto presupuestal
De conformidad con lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que requiere realizar una valoración del impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto; se solicitó al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, una estimación del impacto presupuestal de hacer obligatoria la impartición gratuita de la educación media superior.
La estimación del gasto adicional tanto corriente como de inversión, para atender la demanda no satisfecha de educación media superior, en un escenario de evolución gradual que atendería el total de la demanda al cabo de cinco años, tendría un costo en el primer año de su implementación por 68 mil 411 millones de pesos.
Este monto, si bien significativo, puede ser cubierto
sobradamente con los ingresos presupuestarios del gobierno federal que
se estima recibirá adicionalmente en los próximos años,
bajo los escenarios de crecimiento económico estimados por el gobierno
federal.
Por lo expuesto, y para lograr los objetivos planteados en esta iniciativa, resulta necesario fortalecer nuestro orden jurídico nacional y el institucional de nuestro sistema educativo nacional, por lo cual someto a la consideración de esta honorable soberanía la presente iniciativa de
Decreto mediante el cual se reforman los artículos 3o. y 31, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 3o., 4o., 8o. y 9o. de la Ley General de Educación
Artículo Primero. Se reforma el artículo 3o., párrafo primero, párrafo tercero, inciso c), y fracciones, III, V y VI, y el artículo 31, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 3o. Toda persona tiene derecho a recibir educación. El Estado –federación, estados, Distrito Federal y municipios– impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, la primaria y la secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.
La educación…
II. …
Además:
a) …
b) …
c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, a fin de fortalecer el aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todas las personas, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de personas.
III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria, media superior –con excepción de las instituciones a las que la ley otorga autonomía, de acuerdo con la fracción VII del presente artículo- y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, en los términos que la ley señale.
IV. …
V. Además de impartir la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos –incluyendo la educación inicial y a la educación superior– necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura.
VI. Los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y modalidades. En los términos que establezca la ley, el Estado otorgará y retirará el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realicen en planteles particulares. En el caso de la educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y normal, los particulares deberán:
a) …
b) …
VII. …
VIII. …
II. …
III.…
IV. …
Artículo 3o. El Estado está obligado a prestar servicios educativos para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior. Estos servicios se prestarán en el marco del federalismo y la concurrencia previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a la distribución de la función social educativa establecida en la presente ley.
Artículo 4o. Todos los habitantes del país deben cursar la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior.
Es obligación de los mexicanos hacer que sus hijos o pupilos menores de edad cursen la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior.
Artículo 8o. El criterio que orientará a la educación que el Estado y sus organismos descentralizados impartan –así como toda la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la media superior, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica que los particulares impartan– se basará en los resultados del progreso científico; luchará contra la ignorancia y sus causas y efectos; las servidumbres, los fanatismos, los prejuicios, la formación de estereotipos y la discriminación, especialmente la ejercida en contra de las mujeres.
Además:
…
Artículo 9o. Además de impartir la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior, el Estado promoverá y atenderá –directamente, mediante sus organismos descentralizados, a través de apoyos financieros, o bien, por cualquier otro medio– todos los tipos y modalidades educativos, incluida la educación superior, necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y la difusión de la cultura nacional y universal.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La autoridad educativa federal deberá, a la entrada en vigor del presente decreto, instalar comisiones técnicas y de consulta con las demás autoridades educativas del país que resulten pertinentes para iniciar un proceso tendiente a la transformación estructural y laboral de la educación media superior, así como para la revisión de los planes, programas y materiales de estudio, a fin de establecer, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, los nuevos programas de estudio de este tipo de educación.
Tercero. La obligatoriedad de la educación media superior se implementará a partir del ciclo 2011-2012, creciendo de manera gradual, hasta universalizar la obligatoriedad en todo el país para el ciclo 2014-2015.
Cuarto. El presupuesto federal, los estatales, del Distrito Federal y municipales incluirán los recursos necesarios para la construcción, ampliación y equipamiento de la infraestructura suficiente para la cobertura progresiva de los servicios de educación media superior, sobre la base de programas de formación profesional del personal docente, así como de dotación gratuita de materiales de estudio para maestros y alumnos. Para las comunidades rurales alejadas de los centros urbanos y las zonas donde no haya sido posible establecer infraestructura para la prestación del servicio de educación media superior, las autoridades educativas federales, en coordinación con las de las entidades federativas, establecerán los programas especiales que se requieran y tomarán las decisiones pertinentes para asegurar el acceso de los aspirantes a los servicios de educación media superior.
Quinto. Los gobiernos estatales y del Distrito Federal celebrarán con el gobierno federal convenios de colaboración que les permitan cumplir con la obligatoriedad de la educación media superior en los términos establecidos en el presente decreto.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, México, Distrito Federal, a 20 de abril de 2010.
Diputado Baltazar Manuel Hinojosa Ochoa (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LAS LEYES DE FISCALIZACIÓN Y RENDICIÓN DE
CUENTAS DE LA FEDERACIÓN, FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD
HACENDARIA, Y FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS, SUSCRITA POR LOS DIPUTADOS GRACIELA ORTIZ GONZÁLEZ
Y LUIS VIDEGARAY CASO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
Los suscritos, diputados federales Graciela Ortiz González y Luis Videgaray Caso, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 70 y en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la fracción II del artículo 55 y en el artículo 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de las Leyes de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
1. Antecedentes generales
Durante los últimos años han sido constantes las acciones de este Congreso de la Unión por acrecentar el fortalecimiento de mecanismos que garanticen la eficacia, eficiencia, honestidad, transparencia y racionalidad del manejo, uso y aplicación de los recursos públicos por parte de los ejecutores del gasto. Asimismo, se han expedido y enriquecido diversos ordenamientos jurídicos con el objeto de que la Cámara de Diputados ejerza a plenitud sus funciones de control y de fiscalización de quienes asignan, ejercen y aplican los recursos públicos, ya sea para la ejecución de programas y proyectos de inversión o, simplemente, para la erogación de gasto corriente.
Así se ha impulsado la modernización del marco normativo para crear leyes, instituciones y organismos de control y vigilancia, a fin de velar por el correcto ejercicio del gasto público y para darle certidumbre y confianza a los lineamientos y procedimientos de fiscalización y transparencia en el destino, uso y aplicación de los recursos públicos.
No obstante esas acciones legislativas se advierten todavía como un producto inacabado en algunos aspectos que amerita seguirlo perfeccionando para lograr los objetivos pretendidos.
Por un lado, respecto de la Auditoría Superior de la Federación cada vez se hace más evidente la necesidad de implantar acciones paralelas a sus facultades, atribuciones y competencias por cuanto a la forma de transparentar y eficientar con mucha mayor amplitud la asignación y ejecución del gasto, así como su desempeño y calidad; esto, porque en la práctica la labor encomendada al órgano fiscalizador se ve obstaculizada cuando los ejecutores del gasto proceden bajo directrices que permiten la discrecionalidad y opacidad en el ejercicio de la función pública, hecho que ha sido reportado, incluso, por la misma entidad fiscalizadora en diversas ocasiones y ha sido motivo, a su vez, hasta de acciones jurídicas promovidas en contra de las determinaciones del máximo órgano fiscalizador, desvirtuando sus funciones de vigilancia, control y de sanción.
Fue a partir de la controversia constitucional 109/2004 interpuesta por el Ejecutivo federal en contra de la Cámara de Diputados sobre las modificaciones presupuestales contenidas en el decreto de Presupuesto para el ejercicio fiscal de 2005, cuando se expuso la urgente necesidad de diseñar un procedimiento específico para la aprobación del presupuesto de egresos y el control del gasto público de la federación, por lo que el Congreso de la Unión, en consonancia con el Poder Ejecutivo, determinó como prioridad la expedición de una Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria como el principal instrumento regulatorio de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales.
En esta nueva ley se estableció en el artículo 1o., que los sujetos obligados a cumplir sus disposiciones deberán observar que la administración de los recursos públicos federales se realice con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género; además, es clara al señalar que la Auditoría Superior de la Federación fiscalizará el estricto cumplimiento de las disposiciones de esta ley por parte de los sujetos obligados, conforme a las atribuciones que le confieren la Constitución y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
Sin embargo, y a pesar de contar con un marco regulatorio consistente, éste ha sido insuficiente para impedir que los responsables encargados de asignar, transferir y ejecutar el gasto público, eludan la observancia de los principios que tienen que ver con la legalidad, transparencia y eficiencia en el ejercicio de los recursos públicos y que para cuando se trastoquen dichos principios, se tomen las medidas correctivas de determinación y fincamiento de responsabilidades, que efectivamente inhiban su repetición.
A este respecto, llama la atención que en los últimos tres años los subejercicios presupuestales injustificados han sido constantemente recurrentes, por cuanto a la inaplicación del gasto en tiempo y forma. Esta acción u omisión que contraviene el principio de eficiencia del gasto, se ha convertido en un gran problema derivado principalmente de la ineficiencia de los servidores públicos y de prácticas dilatorias en la aplicación del gasto por razones no justificadas.
El artículo 2, fracción LII, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria define como subejercicio de gasto lo siguiente "las disponibilidades presupuestarias que resultan, con base en el calendario de presupuesto, sin cumplir las metas contenidas en los programas o sin contar con compromiso formal de su ejecución".
Asimismo, el artículo 23 de la misma ley establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de cumplir estrictamente con los calendarios de presupuesto autorizados a las dependencias en los términos de las disposiciones aplicables, que deberán ser publicados a los 10 días después de haberse publicado el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio correspondiente; además de que el propósito de entrega de informes trimestrales a la Cámara de Diputados es con la finalidad de evitar la acumulación de saldos o subejercicios y, si los hubiera, plantea la misma ley, deberán subsanarse en un plazo máximo de 90 días naturales; ya que en caso contrario, dichos recursos se reasignarán a los programas sociales y de inversión en infraestructura que la Cámara de Diputados haya previsto en el Presupuesto de Egresos.
De igual manera, la misma ley en el artículo 114 establece un conjunto de causales que ameritan sanciones de diversa índole para los servidores públicos que infrinjan diversos supuestos, entre los cuales destacan, de acuerdo a nuestro objeto de propuesta de reforma legislativa, las fracciones siguientes:
En este sentido podemos observar que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria publicada desde 2006, define, regula y sanciona declarativamente los subejercicios y a los servidores públicos que incurran, de manera deliberada, a generarlos.
2. Incidencia de los subejercicios en la ejecución del gasto 2001-2009
Según los datos obtenidos de los análisis a los informes trimestrales emitidos por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas perteneciente a esta soberanía, se ha advertido un comportamiento irregular de sobrejercicios y subejercicios presupuestales de 2001 a 2009 y que, en el caso de los subejercicios, se han venido incrementando en rubros prioritarios y estratégicos como los que tienen que ver principalmente con la inversión de capital y la consecución de programas sociales.
Aunado a lo anterior, dentro de las observaciones reportadas por la Auditoría Superior de la Federación en los informes de resultados de diversas Cuentas Públicas y emitidas cada año a diversas entidades y dependencias de la administración pública federal, sobresalen las referentes a la inaplicación de recursos presupuestales al término de cada ejercicio fiscal, entre los que se registran, en muchas ocasiones, los recursos federales que a través de los distintos fondos del ramo 33 deben transferirse a estados, municipios y Distrito Federal.
En 2001, el monto del subejercicio registró un total de 26 mil 871.4 millones de pesos, es decir, el 1.97 por ciento del total del presupuesto autorizado; en el ejercicio fiscal de 2002, el subejercicio reportado ascendió a 33 mil 683 millones de pesos, equivalentes al 2.3 por ciento del presupuesto aprobado; en el 2003, fue de 137 mil 404.9 millones de pesos al cierre del año, es decir, representó el 9 por ciento de lo aprobado.
De manera contraria a la tendencia seguida hasta 2003 en los ejercicios de 2004 a 2006 no se reportaron subejercicios; por el contrario, se registraron sobrejercicios producto de recursos excedentes por actividades petroleras y no petroleras del orden de 146 mil 971.8 millones, 155 mil 243.8 millones y 301 mil 624.4 millones de pesos, respectivamente, en relación a lo aprobado en los presupuestos de egresos correspondientes.
Para el ejercicio fiscal de 2007, aunque el informe trimestral de las finanzas públicas no reportó subejercicios al cierre del año, el comportamiento de la política de gasto del periodo enero-septiembre, sí reportó un subejercicio por 11 mil 190.2 millones de pesos, de los cuales se reasignaron 3 mil 435.4 millones de pesos al ISSSTE y el resto, 7 mil 754.7 millones, el 69.3 por ciento fue subsanado por diversas dependencias.
Para 2008, en el mismo periodo enero-septiembre, el subejercicio por ramo administrativo alcanzó los 6 mil 103.4 millones de pesos; de los cuales 2 mil 854 millones fueron reasignados y los demás, subsanados de acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Sin embargo, de acuerdo con cifras del informe trimestral de las finanzas públicas del cuarto trimestre de 2008, se presentaron sensibles subejercicios que en conjunto acumularon un monto del orden de 30 mil millones de pesos, principalmente de los programas federales. Este aspecto, conjuntamente con la modificación de las reglas de operación, influyó de manera relevante en la asignación y aplicación de los recursos, implicando retrasos en los convenios pari passus con las entidades federativas y, por ende, impactando en las finanzas públicas de éstas al dificultar la aportación estatal, además del rezago en la administración de los recursos.
Durante el ejercicio fiscal de 2009, diversas dependencias del gobierno federal incumplieron de manera reiterada al principio de eficiencia por cuanto a la asignación del gasto público, según consta en los registros de los informes trimestrales enviados a esta Cámara de Diputados. Los informes revelan que las disponibilidades presupuestarias, confrontadas con el calendario del presupuesto, han dificultado el cumplimiento de las metas contenidas en los programas para su ejecución.
Según los reportes, se puede constatar ineficiencia en la aplicación de los recursos; más aún, cuando en los primeros ocho meses de 2009 la economía llegó a contraerse. Esta deficiencia, presupuestalmente obstaculizó la ejecución de medidas eficaces para hacer frente a la peor crisis en la historia moderna de México.
Así, puede indicarse que en los primeros ocho meses de 2009 el monto total por concepto de subejercicios de recursos ascendió a 54 mil 696 millones de pesos, de los cuales 4 mil fueron por servicios personales, 28 mil 400 millones de otros rubros del gasto corriente y 21 mil 400 millones de gasto de capital, siendo que justamente el programa de infraestructura y otras medidas anticíclicas como el propio gasto corriente fueron concebidos supuestamente para enfrentar la grave situación económica que aún aqueja al país.
No obstante lo descrito previamente, el ejercicio del gasto cambió para septiembre de ese año cuando la mayor parte del subejercicio fue subsanado, a tal grado que el saldo se redujo a 8 mil 600 millones de pesos, siendo los ramos de agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y alimentación (2 mil 100 millones), comunicaciones y transportes (1 mil 480 millones), educación pública (2 mil 600 millones), reforma agraria (415 millones), desarrollo social (329 millones) y seguridad pública (997 millones) donde se presentaron fuertes rezagos.
Cabe destacar que tan sólo en un mes se logró aminorar la magnitud del subejercicio en poco más de 45 mil millones de pesos en los siguientes rubros: a) En servicios personales, hasta agosto se tenía un subejercicio de 4 mil millones de pesos que en septiembre ya no se registró, mostrando una eficiencia para subsanar el subejercicio por este concepto, cuando en realidad no es relevante respecto a su incidencia en el crecimiento económico; b) En segundo lugar, el gasto corriente tuvo una fuerte disminución en el subejercicio al pasar de 28 mil 400 millones de pesos a 6 mil 500 millones entre agosto y septiembre; c) Por cuanto al gasto de capital, particularmente en infraestructura, entre agosto y septiembre el subejercicio pasó de 21 mil 500 millones a solamente 2 mil 100 millones de pesos.
En este sentido, es inexplicable el anuncio de programas de austeridad y recorte de gastos, principalmente de servicios personales y de operación en diversos rubros, cuando en un sólo mes se ejerció casi el equivalente a la reserva máxima prevista por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria respecto al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, que ascendió en el mismo periodo de 2009 a 56 mil millones de pesos.
Por otro lado, el gasto encaminado a la generación de infraestructura tampoco fue ejercido estratégicamente para enfrentar los efectos de la crisis económica, a pesar de los insistentes programas impulsados por el Ejecutivo federal ya que, como puede apreciarse, al igual que los casos anteriores, su ejecución tuvo un subejercicio creciente hasta agosto pasado, el cual fue resarcido en septiembre cuando se incrementó el ritmo del gasto público.
La reducción de 19 mil 337 millones de pesos en el subejercicio del gasto de inversión da una idea clara del presupuesto que no había sido ejecutado en los primeros dos tercios del año, principalmente en los ramos de comunicaciones y transportes, educación pública, salud, medio ambiente y recursos naturales y desarrollo. De ahí que es posible inquirir sobre la naturaleza de los proyectos que se han implementado al amparo de dichos recursos financieros, ya que por su magnitud y naturaleza de infraestructura deberían propiciar el crecimiento de la economía y el bienestar social, algo que hasta el momento no ha ocurrido en el país.
En otra latitud, según lo previsto por el artículo 57 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el Ejecutivo federal puede realizar adecuaciones presupuestarias, siempre y cuando atiendan a una ampliación presupuestal con cargo a ingresos por excedentes, de acuerdo con el Artículo 19o., en su caso, a una reducción presupuestal producto de una disminución de los ingresos previstos en la Ley de Ingresos y en la que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá aplicar un conjunto de normas de disciplina presupuestaria, según el artículo 21 de la misma ley.
Argumentando esas disposiciones, el Ejecutivo federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público reportó a la Cámara de Diputados, el 13 de agosto de 2009, un ajuste por 50 mil millones de pesos al gasto público, debido a una reducción de hasta el 3 por ciento de los ingresos por impuestos a que se refiere el calendario de la Ley de Ingresos; sin embargo, a pesar de que sí se validó por la Cámara de Diputados la disminución por un total de 480 mil 123 millones de pesos, esto es el 17.2 por ciento del monto originalmente previsto en la Ley de Ingresos, y de los cuales 44.1 correspondían a ingresos petroleros y el 43.8 por ciento a la caída de la recaudación tributaria; el gobierno compensó la disminución con ingresos no recurrentes y con los del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, según lo reportado hasta junio, pero pasaron todavía más de tres meses para que las dependencias subsanaran parte de los subejercicios y a su vez eran susceptibles de adecuaciones presupuestales.
3. Consideraciones para 2010 respecto a subejercicios
Dada la profundidad de la crisis económica que aún se vive debe considerarse que esta forma de ejecución del gasto público no ha tenido el efecto positivo esperado por la sociedad; situación muy delicada para 2010 en donde el argumento inicial para aumentar impuestos fue que servirían para impulsar el crecimiento económico y para empezar a dejar de depender de los ingresos petroleros, algo que es todavía incipiente porque el problema de la ineficiencia no se solucionará en el corto plazo si no se realizan oportunamente reformas legales que permitan limitar eficazmente la sobrerregulación discrecional e inhibir el burocratismo en la aplicación del gasto público.
En el decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2010, la Cámara de Diputados estableció que los recursos correspondientes a los subejercicios que no sean subsanados en el plazo que establece el artículo 23, en su último párrafo, de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, serán reasignados a los programas sociales y de inversión en infraestructura previstos en ese mismo decreto. Al efecto, se dispuso también que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público informara trimestralmente a la Cámara de Diputados, a partir del 1 de abril de 2010, sobre dichos subejercicios.
4. Conclusiones
De lo explicado se obtienen ciertas conclusiones: en primer lugar, que el sector público principalmente en el orden federal puede tener un presupuesto aprobado sin ejercerlo totalmente durante la mayor parte del año. En segundo lugar, el sector público es capaz de ejercer los recursos que antes estaban inoperantes, excusándose por meses en ajustes y adecuaciones al gasto público, sin importar la consecución de proyectos, programas y obras. Por último, es una realidad el alto margen de discrecionalidad con la que el Ejecutivo federal ejerce el gasto público y realiza ajustes presupuestales, tal vez necesarios en ciertos casos con motivo de circunstancias no previstas; sin embargo, ello no justifica tan amplio arbitrio en el manejo presupuestal.
En consecuencia, y con base también al diagnóstico sobre las "áreas de opacidad y riesgo en el Estado federal mexicano", emitido por la Auditoría Superior de Fiscalización, es urgente realizar reformas que limiten la excesiva discrecionalidad en el manejo del presupuesto, principalmente en rubros que tienen que ver con las grandes áreas de opacidad y riesgo a que dicho reporte alude y que representan oportunidades de mejora de la gestión pública, entre las que destacan los subejercicios presupuestales conjuntamente con las disponibilidades de recursos, que muchas veces forman parte de las facultades discrecionales de los ejecutores del gasto.
Atendiendo a las situaciones expresadas, estimamos necesaria una mayor participación de la Cámara de Diputados en la vigilancia y control del origen, administración y destino del gasto público, otorgándole atribuciones a sus comisiones ordinarias para promover procedimientos de revisión de situaciones específicas de subejercicio del gasto y que puedan generar responsabilidades por las faltas u omisiones en que incurran los servidores públicos que vulneren los principios que señala la ley en la materia sobre el buen ejercicio y desempeño del gasto público; esto, sin pretender asumir atribuciones que corresponden a la Auditoría Superior de la Federación sino, por el contrario, participar en los procesos de revisión y análisis fortaleciendo la función de este órgano fiscalizador, aportándole elementos que adviertan dichas comisiones legislativas.
Del mismo modo, vemos la necesidad de actualizar las disposiciones que regulan la responsabilidad de los servidores públicos que contravengan los principios del ejercicio del gasto, sobre bases específicas que permitan prever claramente que las responsabilidades darán lugar no solamente en el caso de que se produzca deliberadamente el subejercicio, como lo establece actualmente la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, sino también en cualquier otro caso en que simplemente no sea justificable el hecho, pues en estos supuestos resulta también grave el subejercicio del presupuesto al afectar negativamente los programas y acciones previstos.
5. Contenido de la propuesta
A pesar de que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece sanciones para los funcionarios que realicen acciones u omisiones que deliberadamente generen subejercicios por un incumplimiento de los objetivos y metas anuales en sus presupuestos, es pertinente proponer a esta soberanía reformas para que, en común esfuerzo con los organismos contralores y de fiscalización, la Cámara de Diputados pueda intervenir más proactivamente en la vigilancia y control del gasto público. En este sentido, la presente propuesta de reforma se hace consistir en lo siguiente:
Con tal base constitucional, la presente iniciativa pretende adicionar un artículo 42-Bis a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, con el propósito de que cualquiera de las comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados cuando detecten acciones de incumplimiento u omisiones que impidan el ejercicio eficiente, eficaz y oportuno de los recursos y el logro de los objetivos y metas anuales de las dependencias, unidades responsables y programas, así como acciones u omisiones que injustificadamente generen subejercicios por un incumplimiento de los objetivos y metas anuales en sus presupuestos, puedan solicitar, a través de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, sin perjuicio de las funciones propias de ésta, la revisión concreta de las presuntas anomalías detectadas.
b) Si de la revisión practicada por la Auditoría Superior de la Federación se desprende la posible responsabilidad por incumplimiento de un servidor público por las causales descritas en las fracciones VIII y IX, establecidas en el artículo 114 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el presidente de la Comisión de Vigilancia, por conducto de las instancias de control competentes, deberá promover, en un plazo máximo de diez días hábiles contados a partir de la recepción del informe del órgano fiscalizador, el procedimiento administrativo sancionatorio para el fincamiento de responsabilidades en los términos del Título Quinto de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y del Título Segundo de la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
c) Asimismo, se plantea reformar y adicionar el artículo 14 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria con objeto de establecer que las acciones u omisiones que den lugar al subejercicio, no sean necesariamente deliberados, sino que se atienda en su lugar a la justificación o no de los mismos; esto, porque aunque no exista la voluntad de realizarlos, el hecho de que se omita el ejercicio del presupuesto constituye una acción de ineficiencia en la prestación del servicio público que amerita ser sancionada. Del mismo modo, se establece explícitamente que para los efectos del subejercicio injustificado, éste se entenderá como una conducta del servidor público que no puede comprobar y justificar tanto técnica, presupuestal y jurídicamente, la concentración de recursos al final del ejercicio correspondiente afectando la programación y presupuestación de los recursos aprobados y autorizados en el presupuesto de egresos.
Lo anterior responde a la necesidad de definir, lo más claro posible, el término "subejercicio injustificado", como el hecho derivado por una conducta –de acción u omisión– directamente imputable al servidor público que incurra en los supuestos aplicables en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
d) Por último, se propone robustecer la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en el sentido de establecer la obligación del servidor público para formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos de su competencia con base en el calendario correspondiente y abstenerse de realizar acciones u omisiones que injustificadamente generen subejercicios, así como a incumplir con los objetivos y metas anuales en sus presupuestos y, en caso, de infringir estas disposiciones se considerarán como conductas graves siéndoles aplicable la destitución e inhabilitación temporal de 10 a 20 años para ejercer el servicio público.
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de las Leyes de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
Artículo Primero. Se adiciona un artículo 42-Bis a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación para quedar como sigue:
Artículo 42-Bis. El subejercicio de gasto previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria será considerado también para los efectos de esta ley, como situación excepcional. En este caso, sin perjuicio de las demás atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación, deberá observarse lo siguiente para su revisión:
II. La solicitud a que se refiere la fracción anterior deberá hacerse por conducto de la comisión.
III. El plazo para que la ó las entidades fiscalizadas rindan el informe de situación excepcional será el previsto en el artículo 41 de esta ley.
IV. EI resultado del Informe de la Auditoría Superior de la Federación deberá concluirse en un plazo no mayor de diez días hábiles posteriores a la entrega del informe de situación excepcional, y deberá hacerse del conocimiento de la comisión dentro de los cinco días hábiles posteriores a su conclusión.
V. Si del informe del resultado se desprende que el subejercicio que motivó la revisión, injustificadamente resultara de disponibilidades presupuestarias y financieras con base en el calendario de presupuesto y los recursos presupuestados mismos a que se refiere la fracción LII del artículo 2 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la comisión instruirá a su presidente para que, a través de las instancias de control competentes y en un plazo máximo de diez días hábiles contados a partir de la recepción del informe del órgano fiscalizador, se promueva el procedimiento administrativo sancionatorio para el fincamiento de responsabilidades en los términos del Título Quinto de esta ley y del Título Segundo de la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
VI. En el supuesto de la fracción anterior, las sanciones aplicables al servidor público responsable del subejercicio serán las establecidas en las fracciones de la II a la V del artículo 13 la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, las cuales serán impuestas por la autoridad competente conforme a ese ordenamiento, atendiendo a la gravedad del subejercicio ya las circunstancias que le dieron origen.
Artículo Segundo. Se reforma y adiciona un segundo párrafo a la fracción IX del artículo 114 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para quedar como sigue:
Artículo 114. Se sancionará en los términos de las disposiciones aplicables a los servidores públicos que incurran en algunos de los siguientes supuestos:
IX. Realicen acciones u omisiones que injustificadamente generen subejercicios por un incumplimiento de los objetivos y metas anuales en sus presupuestos con base en el calendario previsto para cada ejercicio fiscal, el presupuesto aprobado, la diferencia de las disponibilidades financieras, el presupuesto comprometido y, en su caso, de lo que resulte del presupuesto disponible.
Para efectos del subejercicio injustificado, éste se entenderá como una conducta del servidor público que no compruebe y justifique técnica, presupuestal y jurídicamente la concentración de recursos al final del ejercicio correspondiente afectando la programación y presupuestación de los recursos aprobados y autorizados en el presupuesto de egresos.
X. ...
Artículo 8. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:
II. Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia con base en el calendario correspondiente y cumplir los objetivos y metas contenidas en los planes y programas propios de su despacho, así como la observancia de las leyes y la normatividad que determinen el manejo de recursos económicos públicos;
III. a XXIII. ...
XXIV. Abstenerse de realizar acciones u omisiones que injustificadamente generen subejercicios e incumplimiento de los objetivos y metas anuales en sus presupuestos de acuerdo a lo previsto en el artículo 114 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
XXV. Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa relacionada con el servicio público.
Artículo 13. Las sanciones por falta administrativa consistirán en:
…
Cuando la inhabilitación se imponga como consecuencia de un acto u omisión que implique beneficio o lucro, genere un subejercicio injustificado directamente imputable a un servidor público o cause daños o perjuicios, será de un año hasta diez años si el monto de aquéllos no excede de doscientas veces el salario mínimo general mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años si excede de dicho límite.
Este último plazo de inhabilitación también será aplicable por conductas graves de los servidores públicos.
En el caso de infracciones graves se impondrá, además, la sanción de destitución.
En todo caso, se considerará infracción grave el incumplimiento a las obligaciones previstas en las fracciones VIII, X a XIV, XVI, XIX, XXII, XXIII y XXIV del artículo 8 de la ley.
…
…
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 20 de abril de 2010.
Diputados: Graciela Ortiz González, Luis
Videgaray Caso (rúbricas).
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO,
A CARGO DEL DIPUTADO RUBÉN IGNACIO MOREIRA VALDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO
DEL PRI
El que suscribe, diputado federal por el estado de Coahuila, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Desde el inicio de su gobierno, el titular del Poder Ejecutivo federal instrumentó y dio arranque a lo que llamó una "guerra" en contra del crimen organizado, en su expresión de narcotráfico.
Para combatir en esa batalla, el presidente Felipe Calderón Hinojosa recurrió a los elementos de la ahora denominada Policía Federal, así como a los de la Fuerza Armada Permanente.
Todas estas instituciones, garantes de la soberanía y seguridad interna de nuestro país, se han visto involucradas de forma activa y abierta a todo lo largo y ancho del territorio nacional, en el combate al narcotráfico.
Sin embargo, en esa lucha frontal quienes van perdiendo la batalla son todos los mexicanos cuyos derechos humanos han sido gravemente lesionados, o a aquellas víctimas inocentes que lamentablemente han perdido la vida en hechos que son resultado de la violencia que se ha desatado en las ciudades de nuestro país y que igual convierte en campo de batalla por igual plazas públicas, calles e incluso instituciones educativas.
Las acciones de los cuerpos de seguridad pública y de la Fuerza Armada Permanente se desarrollan de manera incontrolada, provocando zozobra y daños injustificables a la integridad física o mental de personas, y a su patrimonio.
A la fecha, son numerosos los casos documentados en los que el Estado mexicano, a través de elementos policiales o integrantes de la Fuerza Armada Permanente, agreden a personas y hasta familias enteras, sin más explicación que una que argumenta la realización de "operativos secretos".
En ese contexto, considero urgente que todo mexicano, a partir de normas que respondan a los tiempos y circunstancias que vive nuestro país, se encuentre en posibilidad de reclamar al Estado mexicano una justa indemnización por los daños y perjuicios que le sean causados o se le generen en su integridad física, moral, o en su patrimonio como consecuencia de actos o acciones ilegales o indebidas, realizadas por los elementos que integran los cuerpos de seguridad y defensa del propio Estado.
No es tolerable, en un Estado democrático y de derecho, que a pretexto del combate al narcotráfico, a la delincuencia organizada y a sus actividades ilegales, las instituciones públicas causen daño en muchas ocasiones irreparable a personas o familias inocentes e igual de reprochable es que éstas no puedan recurrir a la reparación de los daños y perjuicios que les hayan sido ocasionados porque que no existen normas, medios y procedimientos para ese fin.
Esto es así porque la vaguedad o las lagunas de la ley de la materia han provocado que ante acciones ilegales o indebidas de los elementos de la Policía Federal, o integrantes de la Fuerza Armada Permanente, en contra de personas o familias, no exista forma alguna, no al menos legalmente establecida, para reclamar al Estado una indemnización por los daños causados.
Hoy en el país, cada vez son más las "otras víctimas"; personas ajenas al hecho delictivo que sufren daños patrimoniales o incluso pierden la vida por la acción del Estado. Por lo que, en un acto de justicia, es importante reconocer que el mismo debe asumir responsablemente las consecuencias de su actividad a través de resarcir los daños y perjuicios que su actuar ocasiona.
Por tanto, es necesario dejar establecido en la ley, de manera expresa, clara e indudable, que el Estado mexicano es responsable de cubrir, a las personas y sus familias, las indemnizaciones que procedan ante actos ilegales o indebidos cometidos por los elementos de los cuerpos policiacos o por los integrantes de la Fuerza Armada Permanente.
Por otra parte y consciente de que esos elementos obedecen órdenes que deben acatar, esta iniciativa también considera y prevé la debida protección legal a los mismos, siempre que actúen precisamente en acatamiento de órdenes superiores y ello derive en actos que, sin exceder los límites legales o sean violatorios de derechos humanos, causen daños o perjuicios, por lo que es conveniente que queden establecidas en la Ley las responsabilidades exigibles a cada servidor público.
Por lo antes expuesto y fundado, someto a consideración de esta Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único: Se reforma el párrafo primero del artículo 2; y se adicionan los párrafos segundo y tercero al artículo 3; se adiciona un tercer párrafo al artículo 6, y se adiciona un tercer párrafo al artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado para quedar como siguen:
Artículo 2. Son sujetos de esta ley los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias y entidades de la administración pública federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos, los cuerpos de policía de corporaciones federales, así como la Fuerza Armada Permanente y cualquier otro ente público de carácter federal.
…
…
…
Artículo 3. …
No serán aplicables las excepciones establecidas en el párrafo anterior cuando los daños o perjuicios reclamados sean producto de acciones realizadas por los cuerpos de policía o por elementos de la Fuerza Armada Permanente, sin contar con orden emitida por autoridad o juez competente, o en los casos en que se compruebe el uso indebido o desproporcionado de la fuerza pública o la violación de los derechos humanos.
Tampoco aplicarán las excepciones previstas en este artículo a los miembros de las instituciones que integran la Fuerza Armada Permanente o los elementos que formen parte de las corporaciones policiales, que cuenten con orden judicial o de otra autoridad distinta a la judicial y dañen a terceros por error o uso desproporcionado de la fuerza pública. A estos terceros o a sus sucesores les serán resarcidos los daños o perjuicios en los términos de esta ley.
Artículo 6. …
…
Cuando la responsabilidad sea imputable a los cuerpos de policía o a elementos que integren la Fuerza Armada Permanente, y la misma haya quedado plenamente probada, no aplicará el límite señalado en el párrafo inmediato anterior; el Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá cubrir el monto de la indemnización fijada por la autoridad competente, y si los recursos del erario federal no fuesen suficientes para pagarla dentro del ejercicio fiscal que corresponda, lo hará conforme lo dispuesto en el artículo 8 de la presente ley.
Artículo 31…
…
Quedan excluidos de lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo los policías federales sin mando sobre otros elementos, así como el personal militar de tropa y marinería que haya actuado en los hechos motivo de la reclamación por orden de mandos superiores, siempre que en su actuación no hubiese incurrido en violación de la ley, uso indebido o desproporcionado de la fuerza, o en violaciones a los derechos humanos. La responsabilidad para los términos de este párrafo recae en quien dio la orden o instrucción para realizar las acciones que ocasionen los perjuicios.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Diputado Rubén Ignacio Moreira Valdez (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, DE LA LEY FEDERAL CONTRA
LA DELINCUENCIA ORGANIZADA Y DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, A CARGO DEL DIPUTADO JORGE ARANA ARANA,
DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El que suscribe diputado federal Jorge Arana Arana, integrante de la Sexagésima Primera Legislatura del H. Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario del PRI, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a este Pleno la iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un segundo párrafo al artículo 145 del Código Penal Federal; se adiciona un inciso VII al artículo 2; se modifica el primer párrafo del artículo 3 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; y se modifica el quinto párrafo del artículo 13 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, circunscritos en materia de espionaje y sustracción de información por parte de servidores públicos señalados en el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Es alarmante que en la actualidad el espionaje y la sustracción de información se hayan convertido en una práctica recurrente, al interesarse por información reservada y confidencial, violando derechos y con la finalidad de obtener provecho personal.
La palabra "espiar", es la tarea de acechar, observar con disimulo, filmar, fotografiar, grabar u observar de modo clandestino objetos, conversaciones, personas o documentos. Mientras, el espionaje es el robo de información por cualquier medio y la recopilación de información estratégica, para ser utilizada en contra de terceros con fines ilícitos.
Cuando el espionaje es realizado por el Estado, éste brinda a sus elementos los medios logísticos, pero nunca lo acepta. Si la práctica es utilizada en el ámbito privado, constituye graves responsabilidades penales. En ambos casos, las consecuencias implican la violación de la privacidad y pueden terminar en la desestabilización del gobierno.
Las formas más comunes de espionaje se basan en interceptar las comunicaciones o lograr que personas relacionadas con organizaciones delictivas penetren en instituciones públicas y privadas, para sustraer información en su beneficio.
En particular, el espionaje político es llevado a cabo por instituciones públicas o privadas y los particulares. Asimismo, la mayoría de los gobiernos locales y las dependencias vinculadas a la seguridad pública poseen por lo regular un área dedicada a recabar información confidencial.
El espionaje realizado por instituciones públicas ha adquirido dos posiciones: por un lado, combatir a la delincuencia organizada con los recursos suficientes y, por el otro, el interés para dirigir este aparato con otros objetivos.
Su labor y competencia se han salido de control, debido a que los responsables exigen información, aunque sea de forma ilegal, o porque los agentes investigadores se exceden para obtener un beneficio. Por ello, la investigación y vigilancia terminan muchas veces en espionaje clandestino.
México ha demostrado su debilidad al espionaje, debido al rezago tecnológico, a la incapacidad y falta de ética y profesionalismo de funcionarios públicos para realizar sus tareas, a las infiltraciones de miembros de la delincuencia organizada en las estructuras de gobierno, por la proliferación de aparatos de intervención de teléfonos inalámbricos, celulares, fax e internet.
Además, se encuentra la fuga de información de diversa índole a través de ex policías, autoridades, funcionarios públicos, trabajadores de compañías telefónicas, instituciones bancarias, ex empleados de seguridad privada y oficinas de presuntos detectives privados que se dedican, sin ningún control, a ofrecer servicios de espionaje y divulgación de información privilegiada.
Los sistemas más comunes de espionaje en la actualidad lo componen:
La intercepción de conversaciones telefónicas convencionales o por celular.
La utilización de micrófonos ambientales.
La infiltración de personal al servicio de la delincuencia organizada en áreas de gobierno o de otras dependencias, quienes sustraen información reservada y confidencial.
El reto que tiene el Estado, es decidir hasta cuándo terminará con este problema, así como desarticular todas las redes delictivas que operan en el país vinculado o dependiente de grupos de poder, empresas, particulares e incluso grupos con influencia de otros gobiernos. El fin es recuperar el control de la información y de la inteligencia perdida durante los últimos años.
Así pues, el manejo de la información dentro de las instituciones públicas es esencial para sus operaciones. Ésta es resultado de la labor de la institución para recabarla, clasificarla, almacenarla y procesar más información; esta situación la convierte en un recurso invaluable, ya que su pérdida, fuga y caída en manos de terceros, puede generar daños muy graves.
Es imprescindible legislar al respecto y tipificar como delitos graves y en su caso como traición a la patria, el espionaje y sustracción de información reservada y confidencial por parte de servidores públicos que la utilicen para fines distintos a los permitidos.
Esta práctica, sobre todo cuando se involucra en el Poder Ejecutivo federal, pone en peligro a todas las instituciones públicas y privadas de nuestro país y a la seguridad nacional, principalmente cuando se trata de organizaciones delictivas, grupos armados u otros países.
Asimismo, cuántas veces no hemos conocido de la pérdida, robo, mutilación o sustracción de hojas o de los mismos expedientes en los tribunales federales y del fuero común de las diferentes materias, lo que provoca una ineficiente administración de justicia.
Estos y otros sucesos revelan que las autoridades federales y locales no han cumplido con plena responsabilidad sus funciones constitucionales y legales en contra de las personas que incurren en estas conductas ilícitas, lo que ha puesto al descubierto un grado de ineficiencia o complicidad alarmante.
Toda persona u organización que espía fuera de la ley y actúa sin ningún control, se convierte en un peligro para la nación, para el gobierno y sus habitantes.
No hace muchos años, la delincuencia organizada en México era un tema prácticamente policiaco y no representaba una amenaza para nuestra seguridad nacional. Ahora, ya no se habla de ella como un fenómeno aislado, sino como una de las principales amenazas para la estabilidad política, económica y social de nuestra nación.
Por ello, la respuesta debe ser de todos los Poderes de la Unión y de la sociedad; las penas deben ser más severas para quienes atenten contra las instituciones en este sentido, no con la pena de muerte, pero sí con la imposibilidad de que puedan obtener de cualquier forma el beneficio de la libertad antes del cumplimiento de la máxima pena impuesta.
Las circunstancias que vivimos diario unos obligan a tomar conciencia de las necesidades ineludibles de prevenir la fuga de información; fraudes; espionaje político, industrial y comercial, observando estrictamente las obligaciones establecidas en el precepto del inciso V) del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que a la letra dice:
Decreto que adiciona un segundo párrafo al artículo 145 del Código Penal Federal y un inciso VII al artículo 2; y modifica el primer párrafo del artículo 3 de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, y el quinto párrafo del artículo 13 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, circunscritos en materia de espionaje y sustracción de información por parte de servidores públicos
Artículo Primero. Se adiciona un segundo párrafo al artículo 145 del Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Artículo 145. …
Asimismo, se impondrá la pena de prisión de cinco a cuarenta años y multa hasta de ochenta mil pesos, al funcionario o empleado de los gobiernos Federal o estatales, o de los municipios, de organismos públicos descentralizados, de empresas de participación estatal o de servicios públicos, federales o locales que, aprovechándose de su cargo, sustraiga información reservada y confidencial o privada, y la proporcione a personas ajenas no autorizadas, a bandas delictivas, a grupos armados, a otros servidores públicos mexicanos no autorizados, a particulares no autorizados y a gobiernos extranjeros que causen perjuicio a la Institución federal, estatal o municipal, o en contra de la Nación Mexicana. El infractor no será beneficiado con el indulto que otorga el Ejecutivo Federal.
Artículo Segundo. Se adiciona un inciso VII al artículo 2; se modifica el primer párrafo del artículo 3 de la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, para quedar como sigue:
Artículo 2. …
VII. Espionaje y sustracción de información reservada y confidencial por parte de funcionarios o empleados de los gobiernos Federal o estatales, o de los municipios, de organismos públicos descentralizados, de empresas de participación estatal o de servicios públicos, federales o locales implicados con la delincuencia organizada, previsto en el Artículo 145, del Código Penal Federal.
Artículo Tercero. Se modifica el quinto párrafo del artículo 13 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, para quedar como sigue:
Artículo 13. …
En todo caso, se considerará infracción grave el incumplimiento a las obligaciones previstas en las fracciones V, VIII, X a XIV, XVI, XIX, XXII, XXIII y XXIV del artículo 8 de la ley.
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de abril de 2010.
Diputado Jorge Arana Arana (rúbrica)
QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA
DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO FRANCISCO HERNÁNDEZ
JUÁREZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
Las y los suscritos, diputados federales, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en nombre de los diputados y diputadas a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, sometemos a consideración de esta honorable Cámara de Diputados, para su estudio y dictamen respectivos, una iniciativa de decreto por el que se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de los artículos 74, 78, 102, 115, 116 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La presente iniciativa es producto de un ejercicio colectivo de análisis y discusión del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, de sindicatos integrantes de la Unión Nacional de Trabajadores, y de otros sectores laborales y sociales inmersos en la defensa de los derechos de las y los trabajadores.
I
México ha sido escenario de grandes luchas de los trabajadores del campo y la ciudad por mejorar sus condiciones de vida. En los momentos cruciales de nuestra historia los trabajadores mexicanos y sus organizaciones sindicales han sido precursores o protagonistas del cambio político. Así ocurrió con las huelgas de Cananea y río Blanco que anticiparon el movimiento revolucionario de 1910 y el nacimiento del derecho del trabajo que fue concebido por el Constituyente de Querétaro en 1917. El constitucionalismo social fue resultado, entre otras causas, de la lucha tenaz y heroica de la clase trabajadora por el respeto a la dignidad del trabajo y a quien lo realiza, a lo largo de muchas décadas.
Con la creación del artículo 123 constitucional se materializó la existencia de un derecho del trabajo que robusteció el conjunto de derechos sociales plasmados en la Constitución. Un derecho protector de la clase trabajadora sustentado en principios básicos e irrenunciables: la concepción del trabajo como un derecho y un deber sociales, la libertad e igualdad en el trabajo, la irrenunciabilidad de los derechos que la Constitución y las leyes otorgan y la estabilidad en el empleo. La defensa de estos principios ha sido el motor de las luchas de los trabajadores y de las organizaciones sindicales de perfil democrático.
El derecho del trabajo surge como un conjunto de normas cuyo objeto principal es garantizar el equilibrio y la justicia social en las relaciones obrero-patronales. Está constituido por un mínimo de garantías sociales para los trabajadores y trabajadoras, susceptibles de ser mejoradas, nunca reducidas o negadas, a través de contratación individual y primordialmente de la colectiva.
A 93 años de haberse creado, el artículo 123 constitucional ha sido reformado en diversas ocasiones, no siempre para conservar el espíritu del Constituyente. Durante los 12 años que siguieron a su aprobación, el texto original se conservó intacto. Fue hasta septiembre de 1929 cuando se publicaron en el Diario Oficial las primeras reformas; a partir de ese momento el artículo 123 ha sido objeto de 41 modificaciones.
Entre las reformas más importantes al artículo 123 se encuentran la relativa a declarar de utilidad social a la Ley del Seguro Social en 1929; la incorporación de los trabajadores al servicio de los poderes de la Unión, del gobierno del Distrito Federal y territorios federales al marco constitucional por medio de la adición de catorce fracciones que integraron el apartado B al texto ya existente, que se le denominó apartado A en 1960; el aumento de la edad mínima para ingresar a trabajar de 12 a 14 años y la pormenorización de un nuevo sistema para la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas en 1962; el otorgamiento del derecho a la vivienda para los trabajadores al servicio del Estado en 1972; la prohibición de algunas labores para las mujeres en 1974; el derecho a la capacitación y adiestramiento en 1978; la incorporación al apartado B de las instituciones que prestan el servicio público de banca y crédito en 1982; la inclusión de los trabajadores de la banca comercial en 1990; y, por último, en 1998 se reformó la fracción XIII del apartado B para establecer que los policías de los municipios, entidades federativas, del Distrito Federal y de la Federación que sean removidos de sus cargos no tienen derecho a la reinstalación.
Las críticas a las reformas que ha tenido la Constitución han sido más que al fondo a su gran número. Algunos tratadistas de derecho constitucional consideran que sólo deben ser válidas aquellas reformas constitucionales que reflejen un cambio social trascendente, o que pretendan inducirlo.
Los legisladores que suscriben la presente, están conscientes de ello, por tal motivo y ante la necesidad de dar un nuevo impulso a la transición democrática del Estado mexicano, sostenemos que la transformación del mundo del trabajo es una condición para alcanzar ese objetivo. Si bien hoy en día nadie podría afirmar que el artículo 123 constitucional es obsoleto, sí podemos decir que en algunos temas ha sido rebasado por la realidad, ya que las disposiciones de este artículo, y posteriormente de la Ley Federal del Trabajo de 1931, fueron creadas en los albores del Estado corporativo autoritario y en el contexto de un modelo de desarrollo económico que ya ha sido abandonado.
Las sucesivas reformas constitucionales y a la legislación reglamentaria no hicieron más que reafirmar el modelo de regulación laboral adoptado en aquella época -en esencia autoritario y corporativo, con una fuerte y discrecional intervención del Estado-, aun cuando fueron integradas diversas disposiciones en beneficio de los trabajadores.
II
La presente iniciativa de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos formaliza la visión de reforma estructural en materia laboral que presentó a la nación la Unión Nacional de Trabajadores en junio de 2002 e integra el anteproyecto de reforma laboral del Partido de la Revolución Democrática dado a conocer en 1998, en un solo documento enriquecido con visiones convergentes y actualizado con nuevos e ingentes requerimientos de justicia y equidad.
Los diputados federales firmantes la han hecho suya, en este caso, en busca de una regulación de los derechos de los trabajadores que haga posible la consecución del desarrollo económico nacional y la justicia social en las nuevas circunstancias políticas y económicas del país.
La iniciativa constituye la primera propuesta integral de reformas a la legislación laboral en la historia legislativa del país generada por una multitud de sindicatos de diversas ramas de la producción y los servicios organizados en la Unión Nacional de Trabajadores. En ella se articulan las propuestas del sindicalismo democrático que ya desde los años setenta habían planteado la Tendencia Democrática de los Electricistas así como otros contingentes de trabajadores que consiguieron independizarse del sindicalismo corporativo, como es el caso de los telefonistas y universitarios. Hoy, las asociaciones que confluyen en la Unión Nacional de Trabajadores, la organización más numerosa del país, nuevamente han actualizado aquellas demandas, dando también voz a los trabajadores sometidos involuntariamente a la inmovilidad y al silencio por sindicatos corporativos, blancos o simulados así como al resto de trabajadores no afiliados formalmente a ningún tipo de organización, los cuales constituyen la mayoría en el país.
En la nueva iniciativa se incorporan, también, antecedentes legislativos internacionales en la materia, normas de convenciones internacionales de carácter laboral así como propuestas de distinguidos laboralistas mexicanos formuladas en sus tratados e investigaciones académicas, y algunos planteamientos contenidos en la iniciativa de reformas del Partido Acción Nacional presentada en 1995.
El punto de partida de las reformas que se proponen, en el prolongado marco de la transición del país a la democracia y de una nueva inserción de México en la economía mundial, es la necesidad de introducir cambios sustanciales al viejo sistema de protección a los trabajadores con dos propósitos principalmente. Por una parte se busca eliminar la discrecionalidad gubernamental, asegurar el libre ejercicio de los derechos colectivos y, más en general, fortalecer el Estado de Derecho. Se trata, en consecuencia, de ofrecer un nuevo marco institucional para las relaciones entre los trabajadores, sus organizaciones, las autoridades laborales y los empleadores acorde con las transformaciones que ya experimentó el régimen presidencial en otros ámbitos, en aras de establecer una auténtica división de poderes y garantizar la pluralidad y la transparencia del sistema de representación política, llevando la transición democrática al mundo del trabajo.
Cabe señalar el enorme rezago que experimenta en este aspecto el sistema de representación de los asalariados, después de tantas décadas de subordinación de los sindicatos al Estado Mexicano y de las complicidades generadas bajo una supuesta "alianza histórica" que terminó vulnerando el ejercicio de libertades fundamentales y cobijando una inconmensurable corrupción, bajo una casi total impunidad y una ausencia generalizada de democracia en las organizaciones, sin que existan las garantías jurídicas para que los trabajadores acaben con dichas perversiones.
El segundo propósito de la reforma constitucional, relacionado estrechamente con el anterior, es el de crear las condiciones institucionales para reorientar el rumbo de la competitividad del país por la vía de la productividad y los compromisos entre los interlocutores del mundo del trabajo. Esta meta, de interés para la sociedad en su conjunto, no podrá jamás alcanzarse sin dejar atrás la simulación y sin que existan la confianza y la transparencia que den legitimidad y fuerza a los acuerdos entre dichos interlocutores. Cuando el Estado ha perdido, en razón de la globalización, gran parte de su anterior capacidad para asignar ganancias y pérdidas y se requiere, más que nunca antes, de actores sociales fuertes, dotados de autonomía y capacidades de negociación equilibradas, la mayor parte de los trabajadores del país no tiene organizaciones auténticas que representen sus intereses a la hora de tomar decisiones fundamentales en diversos ámbitos: desde la empresa hasta el sector, la región o a nivel nacional. Sin embargo, la búsqueda de soluciones equitativas a los complejos problemas de la competencia y a la necesidad de adaptar las empresas a las exigencias de los mercados abiertos no podrá tener éxito sin esa representación, como lo prueba la experiencia de países altamente competitivos que supieron combinar la flexibilidad laboral con la bilateralidad y la protección social. Aunque es cierto que los caminos institucionales pueden ser muy variados, hay suficientes evidencias acerca de la importancia de la cooperación y la inclusión social.
La presentación de esta iniciativa considera que no es convincente el argumento de que hay que renunciar a los cambios constitucionales por la necesidad de avanzar gradualmente en las transformaciones del mundo del trabajo, ya que de este modo se pretende encubrir, sin lograrlo, la defensa del statu quo. Si bien es cierto que hay principios fundamentales que deben ser conservados, como lo es la aspiración a asegurar mínimos de protección a los trabajadores frente a las consecuencias adversas derivadas de las incertidumbres y riesgos derivados de su condición y a mejorar su situación a través del ejercicio de los correspondientes derechos colectivos, no puede aceptarse que se sigan protegiendo intereses ilegítimos ni mantener por más tiempo instituciones que no han servido para asegurar, después de casi un siglo de vigencia, la efectividad de los derechos fundamentales. En todo caso, los riesgos y la inseguridad no tendrían por qué derivarse de un cambio de mayor envergadura que busque poner estos derechos, tanto los que corresponden a los trabajadores como a cualquier otro ciudadano, a salvo de los criterios de oportunidad del Poder Ejecutivo. Más aún, cualquier propuesta de reforma laboral que deje en pie los pilares de la discrecionalidad gubernamental y no ofrezca la oportunidad de renovar y fortalecer en forma pacífica el sistema de representación de los trabajadores, de manera que la democracia penetre a las organizaciones también en este ámbito y les otorgue la legitimidad derivada del verdadero respaldo de sus miembros, no estará a la altura de las circunstancias por las que hoy atraviesa el país. Llevará, en cambio, a apuntalar estilos de representación y de intervención gubernamental que resultan incompatibles con la democracia y, de subsistir junto con ella, tenderían a erosionarla. No es tampoco con acciones punitivas personalistas y selectivas como el Estado podrá enfrentar con eficacia los vicios que aquejan a los sindicatos o a la justicia laboral tripartita. Se requiere de la acción cotidiana de los trabajadores y el ejercicio de sus libertades en el marco de reglas y garantías que permitan conseguir ese imperativo de transparencia y justicia, sin sacrificar la paz que se requiere para avanzar en el desarrollo económico.
Por estas razones, la nueva iniciativa da forma a un nuevo pacto social entre capital y trabajo bajo el amparo de un auténtico Estado de Derecho y del pleno reconocimiento de los derechos individuales y colectivos de los trabajadores, asumiendo a los sindicatos como los principales interlocutores del cambio en las relaciones laborales. Este pacto se propone acabar con la impunidad de quienes violan el orden jurídico, propiciar el incremento de la productividad y la competitividad de las empresas a través la reorganización del trabajo y la innovación tecnológica y asegurar las condiciones para el reparto justo de los resultados, tocando los linderos de la reforma del Estado y, al mismo tiempo, abriendo el cauce para la participación de los trabajadores y de sus legítimos representantes en la reforma económica.
En suma, se trata de abrir nuevos cauces para atender las viejas aspiraciones que dieron origen a la protección de los trabajadores. Estas aspiraciones deben atenderse en circunstancias muy distintas de aquellas en que se llevaron al texto constitucional, pero no por ello menos adversas. Y es que en México, como en cualquier otra parte del mundo, las fuertes presiones competitivas asociadas a la liberalización comercial y la globalización amenazan gravemente la supervivencia de los derechos fundamentales de los trabajadores. Las reformas que se proponen a continuación, constituyen la vía para ratificar el compromiso de la nación con estos derechos, al inicio de un nuevo siglo y en el marco de un nuevo régimen político.
La iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución comprende contenidos esenciales en materia laboral, tanto en lo sustantivo como en la institución de nuevas autoridades en substitución de autoridades que han completado su ciclo histórico y constituyen desde hace décadas un pesado lastre para el país. Las sustantivas son necesarias para la reestructuración moderna y democrática del modelo laboral mexicano.
III
Contenido de la reforma
Derogación del Apartado B y de otros apartados de excepción
Esta iniciativa propone derogar el apartado B del artículo 123 constitucional en virtud de que la existencia de una norma sin apartados es condición fundamental para erradicar la discriminación de los trabajadores, entre quienes tienen derechos plenos y quienes no los tienen. Cuando el Constituyente de 1917 creó el artículo 123 constitucional, no hizo distinción alguna entre los trabajadores; fue hasta 1931 cuando la primera Ley Federal del Trabajo estableció que los trabajadores al servicio del Estado se regirían por sus propios estatutos, excluyéndolos desde ese momento de los beneficios del artículo 123. La controversia de si estos trabajadores estaban o no considerados en ese precepto constitucional la resolvió la Suprema Corte de Justicia, declarando que no quedaban incluidos.
La lucha de los trabajadores de este sector consiguió que en 1960 se adicionara el apartado B al artículo 123 constitucional, pero no logró evitar que se realizara con una visión excluyente y discriminatoria. Con esta reforma se reconocieron en la Constitución sus derechos laborales; sin embargo, quedaron en desventaja por lo que hace a sus derechos colectivos, porque las causales establecidas para el derecho de huelga resultaron de imposible realización, lo cual los orilló a estallar huelgas por la vía de los hechos, mediante paros, sin las garantías que debe otorgar la ley.
La premisa para la creación del apartado B fue mejorar el cúmulo de derechos individuales en relación con los trabajadores en general, coartando sus derechos colectivos. Hoy en día, cuando la democratización se abre paso en el país, no encontramos justificación alguna para conservar el apartado B, por ello proponemos la existencia de un artículo 123 sin apartados. Como diría el maestro Mario de la Cueva: "se les olvida que la ley debe ser igual para todos, pues la necesidad es la misma, independientemente de las personas a la que se preste el trabajo, todas las personas son iguales, porque la igualdad es atributo de la naturaleza humana y no puede ser destruida por el género de la actividad que se desempeñe".
También se incluye en el artículo 123 a los trabajadores al servicio de los estados y los municipios, quienes por disposición de los artículos 115 y 116 de la propia Constitución vigente se rigen por sus propias leyes. Estos artículos constitucionales facultan a las legislaturas de los estados para expedir las leyes que regirán las relaciones laborales de los estados y municipios con sus trabajadores, tomando como base el artículo 123 constitucional. Esto ha traído como consecuencia que algunos trabajadores se rijan por el apartado A de ese artículo, otros por el B y un tercer tipo por leyes que son una mezcla del apartado A y el B. Para tales efectos se requiere, además de incluirlos en el texto del artículo 123, derogar las menciones respectivas en los artículos 115 y 116.
Es conveniente que al igual que se hizo en 1931, se expida una sola Ley Federal del Trabajo por el Congreso de la Unión, cuya aplicación corresponderá a las autoridades federales y locales, pues nada justifica que se dé tratamiento diferente a los trabajadores.
No pretendemos negar que el trabajo que realizan los trabajadores al servicio de las entidades federativas y del Estado en general tiene particularidades que deben ser tomadas en consideración. Por esa razón, en la ley reglamentaria, éstos serán considerados trabajos especiales, con la característica de que verán ampliados sus derechos colectivos y, desde la Constitución, se preservarán sus derechos adquiridos.
El artículo 123 incluirá, asimismo, a los trabajadores al servicio del banco central y las entidades que formen parte del sistema bancario mexicano. Este trabajo, que actualmente se rige por la fracción XIII bis del apartado B, será considerado en la ley reglamentaria como parte de los trabajos especiales, pero sus trabajadores tendrán mayores derechos y seguirán conservando todos aquellos que sus condiciones de trabajo y reglamentos otorgan.
Los asuntos de los trabajadores al servicio de los poderes de la Unión, del gobierno del Distrito Federal, de las instituciones que presten el servicio público de banca y crédito y el Banco de México serán competencia exclusiva de las autoridades federales.
Derechos colectivos y libertad sindical
El derecho colectivo del trabajo –integrado por la sindicalización, la negociación colectiva y la huelga– constituye en la actualidad el instrumento mediante el cual la clase trabajadora puede lograr el establecimiento de condiciones laborales que le permitan elevar su calidad de vida y tener acceso a la justicia social. En atención a ello, un postulado básico para los legisladores proponentes es la eliminación del corporativismo sindical, que fomenta relaciones autoritarias y de sumisión y estimula que las organizaciones de los trabajadores sometan sus intereses a los del Estado. En estas circunstancias, se requiere dar paso a organizaciones sindicales libres, a un modelo de relaciones laborales en donde la injerencia estatal o de los patrones en la vida interna de los sindicatos esté prohibida y sea sancionada conforme a la ley reglamentaria. Estos postulados representan no sólo viejos anhelos de la clase trabajadora, sino también el cumplimiento de compromisos y obligaciones que en el ámbito internacional ha adquirido nuestro país, concretamente con la ratificación del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la libertad sindical.
Por ello, en la fracción XVI del artículo 123 se estipula que tanto los trabajadores como los empresarios tendrán derecho para coaligarse en defensa de sus respectivos intereses, y en ejercicio de su libertad positiva de afiliación sindical, podrán integrar sindicatos, federaciones, confederaciones, uniones, o cualquier otra forma de asociación profesional. Que la ley reglamentaria proveerá lo necesario para garantizar el libre ejercicio de estos derechos y sancionará con rigor cualquier impedimento para su ejercicio o cualquier intervención en las asociaciones constituidas, de parte de autoridad o persona física o moral.
Lograr en definitivo la erradicación de la afiliación obligatoria de los trabajadores o sus sindicatos a un determinado partido político es una de las finalidades de esta iniciativa. Actualmente, existen sindicatos, federaciones y confederaciones que en sus estatutos establecen la obligación de los sindicalizados de afiliarse a determinado partido político, hecho que los trabajadores realizaban en la mayoría de los casos contra su voluntad. Disposiciones como las que se comentan, violan flagrantemente una de las prerrogativas de los ciudadanos mexicanos establecidas en los artículos 35, fracción III y 41, fracción I párrafo segundo de la Constitución, consistente en asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país y no ser constreñido a la afiliación corporativa a partido político alguno. En atención a lo anterior, consideramos un imperativo establecer también en el artículo 123 la prohibición de afiliar obligatoriamente a los trabajadores o empresarios, ya sea individual o colectivamente, a los partidos políticos.
En la fracción XVI Bis, se eleva a rango constitucional del derecho a la contratación colectiva. En el texto se señala que contrato colectivo de trabajo es el acuerdo celebrado entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patrones, o uno o varios sindicatos de patrones, con objeto de establecer las condiciones según las cuales debe prestarse el trabajo en una o más empresas o establecimientos. Cuando la contratación colectiva se extienda a una rama de actividad económica o a una cadena productiva se denominará contrato colectivo sectorial. La contratación colectiva, en cualquiera de sus modalidades, será un instrumento normativo complementario de las garantías sociales y principios generales establecidos en la Constitución y en la ley reglamentaria. Además de las condiciones de trabajo, el contrato colectivo o, en su caso, el contrato colectivo sectorial deberán contener las normas relativas a la capacitación y adiestramiento de los trabajadores, las que estén encaminadas a aumentar la productividad, así como aquellas que permitan medirla y asegurar un reparto justo de los resultados alcanzados.
En la fracción XVI Bis 2, se instituye el Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos de Trabajo, como organismo público y descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, facultado para operar nacionalmente el registro de sindicatos y contratos colectivos y competente para decidir en los conflictos de titularidad de los contratos colectivos. Dicho organismo se regirá bajo los principios de certeza, legalidad, independencia, profesionalismo, imparcialidad, objetividad y publicidad en el desempeño de sus funciones. El titular del Registro Público será un profesional de reconocido prestigio, cuyo nombramiento recaerá en Ejecutivo Federal quien lo designará de entre una terna integrada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.
Esta instancia plenamente imparcial, ha sido concebida como un instrumento eficaz para cerrar el paso a la generalizada corrupción y simulación en el mundo sindical, derivadas de los viejos mecanismos de control corporativo de los sindicatos y la degradación de la contratación colectiva a través de los contratos de protección celebrados entre empleadores y falsos sindicatos con la intención de impedir a los trabajadores el ejercicio de la libertad sindical y la auténtica bilateralidad en la determinación de las condiciones de trabajo. Está inspirada en la institución del Registro Público de Sindicatos de la Constitución de la República Española de 1931, existente actualmente en diversas provincias españolas, en Chile y en Guatemala. Sin embargo, hay que reconocer que la creación de un Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos es evidentemente una solución excepcional, lo que se explica por la igualmente excepcional desnaturalización del contrato colectivo en México, la más importante de las instituciones de nuestro derecho colectivo. Esta propuesta, cercana a la que dio lugar en su momento a la creación de un Instituto Federal Electoral plenamente independiente como alternativa para garantizar la imparcialidad en el proceso de reconocimiento de los partidos políticos y en las contiendas electorales, no resulta sin embargo ajena a las organizaciones sindicales. Por el contrario, se planteó por primera vez como parte de un proyecto de reformas a la Ley Federal del Trabajo en el Consejo de Representantes de la Coalición Autónoma de Sindicatos de la Industria Automotriz (CASIA) de los sindicatos de Volkswagen, Nissan, Dina y General Motors, celebrado el 23 de enero de 1990 y fue publicado íntegramente en el número 3008 del periódico Cambio de Puebla, el 31 de enero de 1990. Posteriormente fue retomada por la Federación de Sindicatos de Empresas y Servicios (Fesebs) y más tarde por la Unión Nacional de trabajadores, además de haberse incluido en el Anteproyecto de reformas del PRD.
Erradicar la aplicación de la requisa y de cualquier otra figura administrativa o judicial que atente contra la huelga lícita es una tarea que hay que acometer en beneficio de la libertad de sindicalización y, por ende, de huelga. Una de las mayores agresiones a los sindicatos y coaliciones que llevan a cabo una suspensión legal de actividades es la llamada requisa, prevista en las leyes de Aviación Civil, Reglamentaria del Servicio Ferroviario, de Aeropuertos, Federal de Telecomunicaciones y de Registro Nacional de Vehículos; requisición, establecida en la Ley de Vías Generales de Comunicación, e intervención administrativa, regulada en Ley de Expropiación. Un nuevo orden laboral, en donde el gobierno "saque las manos" de los sindicatos, tiene que empezar por respetar los derechos sociales constitucionales de los trabajadores.
Por ello, se propone establecer en el propio artículo 123 que la huelga no podrá afectarse por medida administrativa alguna, quedando consideradas no sólo la requisa, la requisición y la intervención administrativa sino cualquier otro acto administrativo que vulnere los derechos de una asociación de trabajadores. Ninguna medida administrativa o judicial debe ser obstáculo en el ejercicio del derecho de huelga.
Los derechos colectivos de los trabajadores al servicio del Estado, concretamente el ejercicio del derecho de huelga, se encuentra vedado para éstos. De acuerdo con el texto actual de la Constitución, sólo podrá ejercerse cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que a favor de éstos consagra el apartado B del artículo 123. El contexto histórico de un Estado autoritario y corporativo en el que se creó el apartado B del artículo 123, permitió la imposición de trabas insuperables para el ejercicio del derecho de huelga. Sin embargo, la democratización del Estado a la que aspiramos se encuentra confrontada con la existencia de relaciones laborales maniatadas. El sacrificio de los derechos colectivos a cambio de derechos individuales más favorables debe empezar a formar parte del pasado.
Otorgar a los trabajadores al servicio del Estado el derecho al ejercicio de la huelga, permitirá dar paso a un nuevo modelo de relaciones laborales entre el Estado y sus servidores. Dar un paso tan importante como liberar el derecho de huelga para estos trabajadores debe ser tomado con cautela y analizando las consecuencias que ésta puede ocasionar para el servicio que se presta. Así, se plantea la necesidad de que en la ley reglamentaria se estipule un arbitraje obligatorio que dé por terminado el conflicto por una resolución del juez laboral.
Por otra parte, con el propósito de proveer al Estado de personal que preste su servicio con calidad y eficiencia, así como de profesionalizar el trabajo del servidor público, se propone la creación de un servicio civil de carrera. Servicio que estimule la permanencia y compromiso institucional del servidor público y genere mecanismos transparentes de ingreso, promoción y ascenso. El servicio civil de carrera es una añeja aspiración del servidor público, compatible con la indispensable modernización de la administración pública. Hoy más que nunca es necesario acabar con designaciones por "compadrazgo" que en nada benefician a la importante función que desempeña el Estado y reconocer a quienes se han comprometido con la cosa pública.
Fijación de los salarios mínimos
Una de las principales preocupaciones planteadas en la iniciativa es la relacionada con el salario de los trabajadores. De acuerdo con la fracción VI del artículo 123 vigente, los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y promover la educación obligatoria de los hijos.
Actualmente los salarios mínimos se fijan por una comisión nacional integrada por representantes de los patrones, de los trabajadores y del gobierno. Aparentemente, la fórmula de su integración resulta muy interesante: "los representantes de los trabajadores integrarán esta autoridad del trabajo". Sin embargo, los resultados no son alentadores: hoy en día vemos que los incrementos acordados por esta comisión en nada han beneficiado a los trabajadores. La correlación de fuerzas en este organismo opera en contra del trabajador, ya que en la mayoría de los casos el voto de los representantes del gobierno y el de los representantes del capital es en el mismo sentido. Los resultados son tangibles, cada vez nos alejamos más del salario constitucional, y la miseria impera entre las familias de los trabajadores que reciben el salario mínimo.
El problema se advierte más claramente si comparamos el salario mínimo con el costo de la canasta básica. En 1988, con 1.3 salarios mínimos (10.8 horas de trabajo al día) un trabajador podía obtener la canasta básica. En abril de 2010, necesita 2.5 salarios mínimos, es decir, 19.9 horas de trabajo para acceder al consumo de alimentos básicos indispensables.
De acuerdo con los datos oficiales, de los trabajadores ocupados, el 44.7 por ciento, 19.9 millones de trabajadores, ganan hasta dos salarios mínimos; en consecuencia, para sobrevivir los trabajadores se ven orillados a incorporar a otros miembros de su familia a las labores productivas o de servicios del país o incluso al empleo informal, lo cual ocasiona diversos problemas al núcleo familiar.
La dramática caída de los salarios mínimos pone en evidencia que los procedimientos establecidos para la revisión de éstos son inaplicables, sobre todo cuando se encuentran en juego intereses ajenos a los trabajadores. Asimismo, la composición tripartita de la autoridad encargada de fijar y revisar los salarios mínimos posibilita la asociación de los representantes de los patrones y del gobierno en contra del voto de los representantes de los trabajadores.
Con objeto de eliminar el control gubernamental corporativo sobre la determinación de los salarios mínimos se propone que la decisión de fijar los montos de éstos, sea una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, por ser un órgano de poder en el que se encuentran representados los intereses de toda la nación. Para apoyar los trabajos de la Cámara, se crea un organismo autónomo, descentralizado del Estado, denominado Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades, el cual tendrá a su cargo realizar los estudios para presentar a la Cámara de Diputados la propuesta de incremento de los salarios, así como del porcentaje de utilidades repartible. Los incrementos que se conciben en la iniciativa serán anuales, pero el instituto podrá proponer a la Cámara de Diputados un ajuste en algún otro momento del año, en función del deterioro salarial sufrido por el incremento del costo de la vida. A este incremento se sumará otro, por concepto de aumento de la productividad promedio de la economía, a propuesta del instituto.
Para tales efectos, se requiere modificar el artículo 74 constitucional con el propósito de establecer que la Cámara de Diputados fijará los salarios mínimos y la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas a propuesta del Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades. Asimismo este órgano legislativo nombrará a los miembros del cuerpo colegiado de dicho instituto. Cuando la Cámara de Diputados no se encuentre sesionando, será facultad de la Comisión Permanente del Congreso determinar, en su caso, el aumento del salario mínimo a propuesta del Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades, lo que implica reformar el artículo 78 constitucional.
Los salarios mínimos, de acuerdo con la fracción VI del Apartado A del artículo 123 constitucional vigente, serán generales o profesionales. Respecto a los primeros, de acuerdo con dicha fracción regirán en las áreas geográficas que se determinen. El término "áreas geográficas" fue introducido en la Constitución mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1986, lo que es ya insostenible e injustificable.
De conformidad con la ley reglamentaria, quedó a cargo del consejo de representantes "Conocer el dictamen formulado por la Dirección Técnica y dictar resolución en la que se determinen o modifiquen las áreas geográficas en las que regirán los salarios mínimos".
Esta resolución -publicada en el Diario Oficial de la Federación- dividió la república en tres áreas geográficas, "A", "B" y "C". En consecuencia, existen tres diferentes salarios mínimos generales y profesionales; estos últimos toman como referencia, además de la división en áreas, el oficio, profesión o trabajo que se preste. Por su parte, al área geográfica "C" le corresponde el salario más bajo, y así sucesivamente hasta llegar al área "A".
Nada justifica que a trabajadores que realizan la misma actividad se les paguen diferentes salarios. Así, resulta a todas luces injusta una medida de este tipo, que asigna a las zonas con mayor pobreza el salario más bajo. Si la Ley Federal del Trabajo se federalizó para evitar los tratos diversos que daban las diferentes leyes de los estados a trabajadores que realizaban la misma actividad, resulta de elemental justicia desaparecer los criterios de área geográfica.
Recientemente el Ejecutivo federal aceptó a través de sus dependencias la necesidad de homologar por la vía de los hechos las áreas geográficas, reconociendo públicamente lo injusto de tal disposición. Por tales razones la iniciativa propone la supresión de las áreas geográficas, de tal manera que el salario mínimo sea igual para todos los trabajadores que lo perciben.
Derechos individuales
El cúmulo de derechos individuales de los trabajadores no podía quedar intacto ante una reforma de esta envergadura. Por lo que hace a la jornada de trabajo se rescata una vieja demanda de la clase trabajadora: jornada de 40 horas con pago de 56, sin alterar de manera alguna la duración de la jornada máxima, diurna, nocturna o mixta diaria. No obstante, se establece que en el contrato colectivo de trabajo podrán pactarse otras modalidades, a condición de que la duración máxima de la jornada semanal sea de 40 horas.
La razón de estas modificaciones se sustenta en la intención de humanizar el trabajo y aprovechar los avances de la tecnología que permiten producir lo mismo en un menor tiempo, medida acorde con la duración de la jornada en los países de la región latinoamericana. Aunado a lo anterior se encuentra el incremento de los días de descanso obligatorio; así, por cada cinco días de trabajo, disfrutará el trabajador de dos de descanso. Esto, al igual que la reducción de la jornada, constituye un inveterado anhelo de la clase trabajadora.
El derecho a vacaciones de los trabajadores es tan importante como el día de descanso semanal, por ello es imprescindible que esté considerado en el texto constitucional y así se propone en la fracción IV.
En materia de reparto de utilidades también se realiza una propuesta encaminada a obtener el respeto íntegro de ese importante derecho para los trabajadores. A raíz de la jurisprudencia que emitió la Suprema Corte de Justicia, declarando inconstitucional el artículo 14 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, se modificó por la vía de los hechos la base para calcular el pago de utilidades. La jurisprudencia afectó directamente el monto correspondiente a las utilidades que recibirían los trabajadores, quienes en algunos casos veían disminuida la cantidad por recibir hasta en 80 por ciento. En atención a ello, se pretende devolver al reparto de utilidades el sentido que tenía cuando se creó, por ello se propone que a la renta gravable a la que se refiere el artículo 123 constitucional vigente se le agreguen todos aquellos conceptos que durante un año fiscal pueden incrementar la ganancia de la empresa. En este entendido, a la renta gravable se le suman los ingresos por dividendos o utilidades en acciones, los intereses devengados a favor del contribuyente en el ejercicio, la fluctuación de la moneda extranjera, cuando se contraten deudas o créditos que no se paguen al momento de su exigibilidad y cualquier otro concepto que pueda incrementar la ganancia de la empresa en un año fiscal, de acuerdo con la situación económica del país. Por lo tanto, es necesario modificar la redacción del artículo 123, en la fracción que lo considera.
La prevención consignada en el inciso f) de la fracción IX, en la presente iniciativa, que establece que el derecho de los trabajadores a participar en las utilidades no implica la facultad de intervenir en la dirección o administración de las empresas, se deroga porque a su amparo se ha obstaculizado indebidamente a las organizaciones de los trabajadores la participación que legalmente les corresponde en la negociación bilateral de las cuestiones colectivas e individuales derivadas de las relaciones de trabajo y porque se considera que esta disposición inhibe la creación de espacios y mecanismos de participación de los trabajadores para la adopción de nuevos procedimientos de trabajo y tecnologías que mejoren la gestión productiva y propicien más ingreso para los trabajadores así como otras forma idóneas de democracia industrial.
Un cambio importante que se propone es la sustitución de las juntas de Conciliación y Arbitraje por jueces laborales dependientes del Poder Judicial federal o local, según su competencia. No es concebible que hoy en día, cuando se ha fortalecido la división de poderes, tengamos tribunales que realizan funciones jurisdiccionales y dependan del Poder Ejecutivo. Esa subordinación está en correspondencia con la época en que se creó el artículo 123 constitucional, en la que el Ejecutivo fue diseñado para ejercer un poder omnímodo. Hoy los conflictos laborales requieren tribunales independientes que impartan justicia laboral en forma eficaz.
Por su estructura actual las Juntas de Conciliación y Arbitraje dan la idea de ser tribunales democráticos, en los cuales se encuentran representados los trabajadores, los patrones y el gobierno, que aparentemente es el miembro imparcial. Sin embargo, en la práctica podemos cerciorarnos de que en la gran mayoría de los casos el representante de los gobiernos federal y de las entidades federativas, el presidente de la junta, no actúa con la imparcialidad que debiera por la innegable influencia del gobierno que lo ha designado, sumándose al voto del representante del capital, fenómeno que se traduce en la aplicación de la ley laboral con criterios abiertamente feudales y pro-patronales; por lo tanto, esa estructura tripartita se convierte en bipartita en perjuicio del trabajador. Si a ello agregamos la presencia preponderante de líderes venales, se configura un cuadro desalentador para quienes mayoritariamente esperan justicia en los laudos de dichas juntas.
El derecho laboral requiere tribunales independientes, que pertenezcan al órgano de poder encargado de dirimir las diferencias entre los particulares, es decir, al Poder Judicial. El elemento que diferenciará a los jueces laborales de los demás jueces es el conjunto de principios de derecho tanto sustantivo como procesal bajo el que se regirán. En ningún momento podrá aplicarse el principio de igualdad de las partes, pues partimos de la concepción de que el trabajador y el patrón no son ni serán iguales; por eso, tanto las normas sustantivas como procesales serán tutelares de la clase trabajadora, aplicándose el principio de suplencia de la queja y todos los demás que han caracterizado al derecho laboral. Los jueces de lo laboral conocerán no sólo de los conflictos entre el trabajo y el capital, sino también de los conflictos individuales, colectivos o sindicales de los trabajadores al servicio del Estado, entidades federativas o municipios, y formarán parte del Poder Judicial federal o local según corresponda. Los jueces laborales federales conocerán, además, de cualquier conflicto derivado del régimen de seguridad social, con las excepciones competenciales reservadas al Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos de Trabajo.
Por la importancia de la aplicación de la ley en el ámbito administrativo de vigilancia de su cumplimiento, la Inspección del Trabajo se eleva a rango constitucional, se enriquecen sus atribuciones y se reserva al gobierno federal su reorganización y el control de sus funciones.
Trabajo de mujeres
En cuanto al trabajo de mujeres se refiere, si bien la Constitución otorgó determinados beneficios a éstas, la mayoría se refiere a la protección de la maternidad y muy pocos a lo relacionado con otros ámbitos de su condición de mujer trabajadora, con presencia creciente en el mundo laboral. Reconocer las condiciones de desigualdad y discriminación en que la mujer realiza sus labores en la actualidad y atacar las causas desde la ley, es una tarea inaplazable. Por ello desde el proemio del artículo 123 se precisa que no podrán establecerse distinciones, exclusiones, preferencias o restricciones basadas en: sexo, género, edad, credo religioso, doctrina política, condición social, condición física, preferencia sexual, estado civil, etnia, discapacidad y condiciones de salud, que tengan por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo o la ocupación, la formación profesional, las condiciones y la admisión al trabajo.
Además que el Congreso de la Unión, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán entre las personas obreras, jornaleras, artesanas y del empleo del hogar; así como entre las personas trabajadoras y empleadas al servicio de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas, además de los poderes de la Unión; y, de manera general, todo contrato y relación de trabajo. Buscando eliminar con ello todo sesgo discriminatorio hacia la mujer en la aplicación de las normas del trabajo.
En la fracción XIV se señala que los patrones serán responsables de crear un ambiente laboral libre de riesgos y violencia y establecer condiciones, mecanismos e instancias para impedir el acoso o el hostigamiento sexual en el lugar de trabajo.
Sin duda alguna la maternidad debe ser protegida, pero con una visión mucho más amplia en donde se haga responsable a la propia sociedad. En tal virtud se incrementa de 12 a 16 semanas el periodo que por licencia de maternidad se otorgará a las trabajadoras embarazadas, cuyo inicio será determinado por la propia trabajadora. Un ejemplo de la injusticia de la actual rigidez de la Constitución, que con la iniciativa se pretende acabar, consiste en impedirles a todas aquellas madres trabajadoras a quienes se les adelanta la fecha del parto, la utilización del periodo prenatal, perdiendo por ese solo hecho todo o parte del periodo prenatal de licencia.
En la iniciativa se adiciona que en los supuestos de parto múltiple, el período de recuperación postnatal se incrementará en dos semanas.
En el periodo de lactancia se otorga a la trabajadora, a su elección, el derecho de elegir si quiere utilizar los dos periodos de media hora para amamantar a sus hijos, por un lapso de seis meses, o reducir su jornada diaria en una hora.
Los legisladores suscritos proponen que se garantice a la trabajadora el ejercicio de sus derechos reproductivos en el momento de su elección, protegiéndose su salud y la del producto. Asimismo, que toda trabajadora que decida ejercer este derecho conservará su empleo y puesto de trabajo, y sólo podrá ser despedida por causas graves o que hagan imposible la continuación de la relación de trabajo.
Por otra parte, que la ley reglamentaria deberá estipular la protección de las trabajadoras y trabajadores con responsabilidades familiares, asegurando la igualdad oportunidades y de trato.
La iniciativa pretende proteger a la mujer no sólo en la maternidad sino también respecto a otros ámbitos de su condición de mujer. La discriminación hacia la mujer está presente en el trabajo; partiendo de esa premisa la iniciativa busca promover la participación de la mujer en el centro laboral. Por ello impone en la ley reglamentaria la obligación de adoptar las medidas de acción afirmativa para garantizar las condiciones efectivas de igualdad entre el hombre y la mujer, en un tema tan importante como es la capacitación.
Trabajo y discapacidad
La iniciativa también reconoce la importancia de incorporar al mundo laboral de manera plena a las personas que padezcan alguna discapacidad. Por ello se establecen medidas para que puedan ejercer su derecho al trabajo e incluso en algunos casos serán preferidos respecto a otros trabajadores. La ley reglamentaria desarrollará de manera más completa una serie de derechos para este sector de trabajadores.
Seguridad social
La derogación del apartado B del artículo 123 constitucional obliga a unificar en una sola fracción las disposiciones relativas a la seguridad social, que conserva en nuestra propuesta su carácter público, solidario, redistributivo e integral. Orientación necesaria ante la privatización de los fondos de pensiones de que ha sido objeto el Seguro Social y la amenaza que se cierne sobre esta noble institución. Así se indica que la seguridad social es un derecho de los trabajadores del campo y la ciudad, eventuales y permanentes, no asalariados y otros sectores sociales y sus familias, estará a cargo íntegramente de organismos públicos descentralizados, quienes asumirán también el seguro de desempleo para cumplir con la asignatura pendiente de la fracción XXIX del apartado A vigente, en lo que hace a proveer sobre los efectos sociales y económicos de la cesación involuntaria del trabajo y se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:
b) Proporcionará servicios integrales que incluyen la prevención, curación y rehabilitación, así como los medios diagnósticos y terapéuticos requeridos en cada caso.
c) En caso de accidente o enfermedad se conservará el derecho al trabajo por el tiempo que determine la ley.
d) Proporcionará seguridad económica al trabajador y su familia mediante los seguros de invalidez y vida; retiro, cesantía en edad avanzada, jubilación, vejez y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, de conformidad con las leyes de seguridad social.
d) Bis. Comprenderá el seguro de desempleo por cesación involuntaria del trabajo.
e) Proporcionará guarderías con servicios integrales y personal especializado a los hijos de las trabajadoras, así como de los trabajadores que tengan a su cargo exclusivo el cuidado de los hijos. Además proporcionará asistencia médica y obstétrica, medicinas y ayuda para la lactancia.
f) Proporcionará las demás prestaciones sociales especificadas en las leyes reglamentarias correspondientes incluyendo centros deportivos, vacacionales y para recuperación, así como tiendas económicas para beneficio de los trabajadores y sus familias.
Agentes del Ministerio Público y miembros de instituciones policiales
La iniciativa propone reconocer a los agentes del ministerio público y a los miembros de las instituciones policiales de los municipios, entidades federativas y federación la calidad de trabajadores que actualmente se les tiene negada. Si bien es cierto que la labor que realizan estos trabajadores dista de ser la que el Estado y la sociedad requieren, no podemos negarles todo derecho como trabajadores ni este camino es el adecuado para lograr la profesionalización del servicio que prestan. Actualmente, estos servidores pueden ser removidos en cualquier momento de su cargo, si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes al momento de su remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir su remoción. El trato que la fracción XIII del apartado B del artículo 123 vigente le da a estos servidores públicos es inhumano. Este precepto contradice diversas garantías individuales como la irretroactividad y atenta contra el juicio de amparo al impedir que restituya al individuo el goce de la garantía violada, a pesar de que se acredite la existencia de dicha violación. Sin embargo, no podemos decir que la disposición es inconstitucional, porque está precisamente en la propia Constitución. La iniciativa propone reconocerles la calidad de trabajador y permite la creación de una ley laboral que contenga normas claras de ingreso, promoción, capacitación, permanencia y causales de cese.
Derechos laborales y derechos humanos
Finalmente, con la iniciativa se propone facultar a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para conocer de los asuntos laborales, atribución que se hace extensiva a las comisiones estatales de derechos humanos, a través de la reforma al artículo 102 constitucional. Específicamente, estos organismos podrán conocer de quejas contra actos u omisiones de naturaleza administrativa o jurisdiccional cuando se trate de asuntos laborales. Con la reforma se persigue superar una absurda limitación que contraviene al reconocimiento internacional contenido en diversos instrumentos jurídicos de derechos humanos, en el sentido de que un elemento esencial de los mismos está en las reglas laborales que dan derecho al salario suficiente, al empleo y a la organización sindical.
Régimen transitorio
En los artículos transitorios se señala que en un plazo no mayor de seis meses contados a partir de la vigencia del presente decreto, el Congreso de la Unión modificará la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación para adecuarla a las disposiciones previstas en el artículo 123 constitucional y demás relativas a los jueces laborales. Que en tanto se reforma la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación para adecuarla a las disposiciones previstas en el presente decreto, la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje continuará ejerciendo las facultades legales que le correspondan en materia laboral. Asimismo, que en tanto se reforman las leyes orgánicas de los poderes judiciales de las entidades federativas para adecuarlas a las disposiciones previstas en el decreto propuesto, las juntas locales de Conciliación y Arbitraje continuarán ejerciendo las facultades legales que les correspondan en materia laboral.
Se señala también que la Inspección del Trabajo, en tanto se reforman las leyes orgánicas federal y de las entidades federativas vinculadas con su funcionamiento para adecuarlas en las disposiciones previstas en el decreto propuesto, continuarán ejerciendo sus funciones en los ámbitos federal y local.
Una disposición importante es que tanto el Poder Ejecutivo Federal como el Poder Judicial Federal, en los ámbitos de su competencia, procederán a realizar los trámites, asignaciones y modificaciones presupuestales, así como a designar o, según proceda, a proponer la designación de los funcionarios que les corresponda, en términos de las reformas, a efecto de que se constituyan y operen a la promulgación de las leyes reglamentarias, el Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades, el Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos de Trabajo y los jueces laborales.
Se precisa que los derechos, beneficios y prestaciones adquiridos por los trabajadores de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas y de los poderes de la Unión quedarán salvaguardados en un capítulo especial de la ley reglamentaria del artículo 123 constitucional. La misma disposición se establece para trabajadores de las instituciones que presten el servicio público de banca y crédito y Banco de México.
Por último se dispone que en tanto se crean el Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades y el Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos de Trabajo, establecidos en el artículo 123 constitucional, la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, la Secretaría de Trabajo y Previsión Social continuarán ejerciendo sus facultades legales en la materia.
Por lo expuesto, solicitamos a la presidencia de la honorable Cámara de Diputados turne a las Comisiones de Puntos Constitucionales, y de Trabajo y Previsión Social la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de los artículos 74, 78, 102, 115, 116 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforman, derogan y adicionan los artículos 74, 78, 102, 115, 116 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;
III. Fijar los salarios mínimos, sus incrementos y la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas a propuesta del Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades, así como nombrar a los miembros del cuerpo colegiado de dicho instituto. La ley regulará el ejercicio de estas atribuciones;
IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior.
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias con ese carácter, en el mismo presupuesto, las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la república.
La revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de junio.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la Cuenta Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de la razones que lo motiven;
V. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.
Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de esta Constitución y fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren;
VI. Integrar la terna de candidatos a director general del Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos de Trabajo, que presentará al Ejecutivo Federal a efecto de que éste designe a alguno de los propuestos;
VII. Derogada;
VIII. Las demás que le confiere expresamente esta Constitución.
La Comisión Permanente, además de las atribuciones que expresamente le confiere esta Constitución, tendrá las siguientes:
II. Recibir, en su caso, la protesta del presidente de la república;
III. Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las cámaras y turnarlas para dictamen a las comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones;
IV. Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola cámara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. La convocatoria señalará el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias;
V. Otorgar o negar su ratificación a la designación del procurador general de la república, que le someta el titular del Ejecutivo Federal;
VI. Conceder licencia hasta por treinta días al presidente de la república y nombrar el interino que supla esa falta;
VII. Ratificar los nombramientos que el presidente haga de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga; y
VIII. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores.
IX. Determinar, en su caso, los salarios mínimos y sus aumentos, a propuesta del Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades.
A. La ley organizará el Ministerio Público de la Federación, cuyos funcionarios serán nombrados y removidos por el Ejecutivo, de acuerdo con la ley respectiva. El Ministerio Público de la Federación estará presidido por un procurador general de la república, designado por el titular del Ejecutivo Federal con ratificación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Para ser procurador se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar, con antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho; gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito doloso. El procurador podrá ser removido libremente por el Ejecutivo.
Incumbe al Ministerio Público de la Federación, la persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y por lo mismo, a él le corresponderá solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de la penas e intervenir en todos los negocios que la ley determine.
El procurador general de la república intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de esta Constitución.
En todos los negocios en que la Federación fuese parte, en los casos de los diplomáticos y los cónsules generales y en los demás en que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, el procurador general lo hará por sí o por medio de sus agentes.
El procurador general de la república y sus agentes, serán responsables de toda falta, omisión o violación a la ley en que incurran con motivo de sus funciones.
La función de consejero jurídico del Gobierno, estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la ley.
B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa, así como de naturaleza laboral, provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.
Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.
Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales y jurisdiccionales, con excepción de lo dispuesto en el siguiente párrafo.
Estos organismos podrán conocer de quejas contra actos u omisiones de naturaleza administrativa o jurisdiccional cuando se trate de asuntos laborales.
El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán substituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.
El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del Consejo Consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del título cuarto de esta Constitución.
El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentará anualmente a los poderes de la Unión un informe de actividades. Al efecto comparecerá ante las cámaras del Congreso en los términos que disponga la ley.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas.
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre conforme a las bases siguientes:
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.
Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los estados designarán de entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento;
c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;
III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento
y disposición de sus aguas residuales;
b) Alumbrado público;
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento
y disposición final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e
i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio;
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;
VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.
El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;
VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Párrafo final (se deroga)
IX. Derogada; y
X. Derogada.
Los poderes de los estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguiente normas:
La elección de los gobernadores de los estados y de las legislaturas locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas.
Los gobernadores de los estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho.
Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato:
a) El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación.
b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquier denominación supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo los dos últimos años del periodo.
Sólo podrá ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección;
II. El número de representantes en las legislaturas de los estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquéllos cuya población excede este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los estados cuya población sea superior a esta última cifra.
Los diputados a las legislaturas de los estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.
Las legislaturas de los estados se integrarán con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes;
III. El Poder Judicial de los estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.
La independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los poderes judiciales de los estados.
Los magistrados integrantes de los poderes judiciales locales, deberán reunir los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución. No podrán ser magistrados las personas que hayan ocupado el cargo de secretario o su equivalente, procurador de Justicia o diputado local, en sus respectivos estados, durante el año previo al día de la designación.
Los nombramientos de los magistrados y jueces integrantes de los poderes judiciales locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.
Los magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las leyes de responsabilidad de los servidores públicos de los estados.
Los magistrados y los jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo.
IV. Las Constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizarán que:
a) Las elecciones de los gobernadores de los estados, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;
b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;
c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;
d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;
e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo en todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales;
f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal;
g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social;
h) Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias, e
i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse;
V. Las Constituciones y las leyes de los estados podrán instituir tribunales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones;
VI. (se deroga)
VII. La Federación y los estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.
Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley.
No podrán establecerse distinciones, exclusiones, preferencias o restricciones basadas en: sexo, género, edad, credo religioso, doctrina política, condición social, condición física, preferencia sexual, estado civil, etnia, discapacidad, condición de embarazo y de salud, que tengan por efecto o por resultado anular o alterar la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo o la ocupación, la formación profesional, las condiciones y la admisión al trabajo.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases que anteceden ni a las siguientes, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán entre las personas obreras, jornaleras, artesanas y del empleo del hogar; así como entre las personas trabajadoras y empleadas al servicio de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas, además de los poderes de la Unión; y, de manera general, todo contrato y relación de trabajo:
II. La jornada máxima de trabajo nocturno será de siete horas. Quedan prohibidas: las labores insalubres o peligrosas, el trabajo nocturno industrial y todo otro trabajo después de las diez de la noche, de los menores de dieciséis años;
III. Queda prohibida la utilización del trabajo de los menores de catorce años. Los mayores de esta edad y menores de dieciséis tendrán como jornada máxima diaria la de cinco horas;
IV. Por cada cinco días de trabajo deberá disfrutar el trabajador de dos días de descanso, cuando menos.
Los trabajadores disfrutarán de las vacaciones que señale la ley;
V. Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán forzosamente de un descanso de dieciséis semanas durante el periodo previo y posterior al parto, cuyo inicio será determinado por la trabajadora. Durante este periodo, las mujeres deberán percibir su salario íntegro y conservar su empleo además de los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo. En los supuestos de parto múltiple, el periodo de recuperación posnatal se incrementará en dos semanas.
En el periodo de lactancia tendrán derecho, a su elección, a dos descansos extraordinarios por día, de media hora cada uno, por un lapso de seis meses, para alimentar a su hijo en el lugar adecuado e higiénico, salvo cuando la trabajadora opte por acumular el tiempo para ampliar el periodo posnatal o bien disfrutarse de acuerdo a los requerimientos de la trabajadora; o bien a la reducción de su jornada diaria una hora;
VI. Se garantizará a la trabajadora el ejercicio de sus derechos reproductivos en el momento de su elección, protegiéndose su salud en el periodo de gestación. Toda trabajadora que decida ejercer este derecho conservará su empleo y puesto de trabajo. Ni podrá ser despedida bajo ninguna circunstancia.
Para garantizar la igualdad sustantiva de trabajadoras y trabajadores con responsabilidades de hijas e hijos y de otros miembros de la familia, que requieran cuidado y sostén, accederán en condiciones de igualdad a las prestaciones laborales que la ley establezca.
La ley reglamentaria deberá estipular la protección de las trabajadoras y trabajadores con responsabilidades familiares, asegurando la igualdad de trato y oportunidades;
VI Bis. Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán generales o profesionales. Los primeros regirán para todo el país, y los segundos se aplicarán en ramas determinadas de la actividad económica o en profesiones, oficios o trabajos especiales.
Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionales se fijarán considerando, además, las condiciones de las distintas actividades económicas.
Los salarios mínimos se fijarán por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en forma anual y podrán revisarse e incrementarse en cualquier momento en el curso de su vigencia, de conformidad con la Ley, a propuesta del Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades, que será un organismo público autónomo, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propios.
El Instituto está facultado para realizar los estudios y diagnósticos en el nivel nacional necesarios para determinar los salarios mínimos, dictar las bases normativas de los programas nacional y sectoriales en materia de conservación y creación de empleos adecuadamente remunerados, así como las bases normativas aplicables al reparto de utilidades entre patrones y trabajadores. Las bases de integración y funcionamiento del Instituto deberán establecerse en la ley reglamentaria de conformidad con los principios y funciones establecidos en este precepto;
VI Bis 2. Los salarios de los trabajadores al servicio de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas y de los poderes de la Unión serán fijados en los presupuestos respectivos, sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos.
En ningún caso los salarios podrán ser inferiores al mínimo para los trabajadores en general.
Los incrementos de los salarios de los trabajadores al servicio de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas y de los poderes de la Unión que sean iguales al mínimo se sujetarán a lo establecido en el último párrafo de la fracción anterior;
VII. Para trabajo igual debe corresponder salario de igual valor, sin tener en cuenta género, sexo ni nacionalidad. Se establecerán criterios que permitan la evaluación de las actividades laborales, a partir de las tareas contenidas en ellas y no del sexo de las personas que las realizan.
VIII. El salario mínimo quedará exceptuado de embargo, compensación o descuento;
IX. Los trabajadores tendrán derecho a una participación en las utilidades de las empresas, regulada de conformidad con las siguientes normas:
a) El Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades propondrá cada cinco años a la Cámara de Diputados el porcentaje de utilidades que deba repartirse anualmente entre los trabajadores.
b) El Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades practicará las investigaciones y realizará los estudios necesarios y apropiados para conocer las condiciones generales de la economía nacional. Tomará asimismo en consideración la necesidad de fomentar el desarrollo industrial del país, el interés razonable que debe percibir el capital y la necesidad de reinversión de capitales.
c) (Se deroga)
d) La ley podrá exceptuar de la obligación de repartir utilidades a las empresas de nueva creación durante un número determinado y limitado de años, a los trabajos de exploración y a otras actividades cuando lo justifique su naturaleza y condiciones particulares.
e) Para determinar el monto de las utilidades de cada empresa se tomará como base la renta gravable de conformidad con las disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, más los ingresos por dividendos o utilidades en acciones, los intereses devengados a favor del contribuyente en el ejercicio, la fluctuación de moneda extranjera cuando se contratan deudas o créditos que no se pagan en el momento de su exigibilidad y cualquier otro concepto que pueda incrementar la ganancia de una empresa en un año fiscal, de acuerdo con la situación económica del país.
Los trabajadores podrán formular ante la oficina correspondiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público las objeciones que juzguen convenientes, ajustándose al procedimiento que determine la ley.
Quedan exceptuados de la participación en las utilidades los trabajadores de los servicios de asistencia social, salvo en el caso en que se generen utilidades, así como los trabajadores de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas y de los poderes de la Unión;
f) (Se deroga)
X. El salario deberá pagarse precisamente en moneda de curso legal, no siendo permitido hacerlo efectivo con mercancías, ni con vales, fichas o cualquier otro signo representativo con que se pretenda sustituir la moneda;
XI. Cuando, por circunstancias extraordinarias, deban aumentarse las horas de jornada, se abonará como salario por el tiempo excedente un cien por ciento más de lo fijado por las horas normales. En ningún caso el trabajo extraordinario será obligatorio ni podrá exceder de tres horas diarias, ni de tres veces consecutivas. Queda prohibido el trabajo extraordinario para los menores de dieciséis años;
XII. Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias, a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones.
Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del gobierno federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas.
Las negociaciones a que se refiere el párrafo primero de esta fracción, situadas fuera de las poblaciones, están obligadas a establecer escuelas, enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad.
Además, en esos mismos centros de trabajo, cuando su población exceda de doscientos habitantes, deberá reservarse un espacio de terreno, que no será menor de cinco mil metros cuadrados, para el establecimiento de mercados públicos, instalación de edificios destinados a los servicios municipales y centros recreativos.
Queda prohibido en todo centro de trabajo, el establecimiento de expendios de bebidas embriagantes y de casas de juegos de azar;
Los trabajadores de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas y de los poderes de la Unión tendrán derecho a habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, conforme lo dispongan las leyes respectivas y los programas previamente aprobados.
En el caso de los trabajadores de los poderes de la Unión y del Distrito Federal, el Estado, mediante las aportaciones que haga, establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos.
Las aportaciones que se hagan a dicho fondo serán enteradas al organismo encargado de la seguridad social regulándose en su ley, la forma y el procedimiento conforme a los cuales se administrará el citado fondo y se otorgarán y adjudicarán los créditos respectivos;
XIII. Las empresas, cualquiera que sea su actividad, estarán obligadas a proporcionar a sus trabajadores, capacitación o adiestramiento para el trabajo. La ley reglamentaria determinará los sistemas, métodos y procedimientos conforme a los cuales los patrones deberán cumplir con dicha obligación, adoptando las medidas de acción afirmativa para garantizar condiciones efectivas de igualdad entre el hombre y la mujer en el ejercicio de este derecho.
En áreas laborales en donde la cuota de empleo de mujeres sea menor que la de los varones, aquéllas tendrán acceso a una cuota equitativa de participación para lograr las mismas oportunidades de empleo a determinados puestos de trabajo.
Igualmente desde la ley reglamentaria se promoverá que en los planes y programas de capacitación sectoriales y en el nivel de las empresas, se establezcan oportunidades de capacitación y adiestramiento para los trabajadores por tiempo u obra determinada, garantizando la igualdad de oportunidades, de trato y de no discriminación.
XIII Bis. El ingreso, la capacitación, la promoción o escalafón, la permanencia y la separación de los trabajadores al servicio de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas y de los poderes de la Unión se regirán por un conjunto de normas y procedimientos tendentes a garantizar el Servicio Civil de Carrera. En el ingreso y la promoción se considerarán los conocimientos, las aptitudes y, en su caso, la antigüedad; en igualdad de condiciones, y de acuerdo con la ley reglamentaria, tendrá prioridad quien represente la única fuente de ingreso en su familia; si subsiste la igualdad, se preferirá a quien padezca de alguna discapacidad.
El Servicio Civil de Carrera considerará un sistema nacional de capacitación y formación, para lo cual el Estado organizará escuelas de Administración Pública;
XIV. Los patrones serán responsables de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercicio de la profesión o trabajo que ejecuten; por lo tanto, los patrones deberán pagar la indemnización correspondiente, según que haya traído como consecuencia la muerte o simplemente incapacidad temporal o permanente para trabajar, los daños causados por el hostigamiento sexual, moral y violencia laboral contra las trabajadoras, de acuerdo con lo que las leyes determinen. Esta responsabilidad subsistirá aun en el caso de que el patrón contrate el trabajo por un intermediario.
Asimismo los patrones serán responsables de crear un ambiente laboral libre de riesgos y violencia laboral y de establecer condiciones, mecanismos e instancias para impedir el acoso o el hostigamiento sexual en el lugar de trabajo;
XV. El patrón estará obligado a observar, de acuerdo con la naturaleza de su negociación, los preceptos legales sobre higiene y seguridad en las instalaciones de su establecimiento, y a adoptar las medidas adecuadas para prevenir accidentes en el uso de las máquinas, instrumentos y materiales de trabajo, así como a organizar de tal manera éste, que resulte la mayor garantía para la salud y la vida de los trabajadores, y del producto de la concepción, cuando se trate de mujeres embarazadas. Las leyes contendrán, al efecto, las sanciones procedentes en cada caso;
XVI. Tanto los trabajadores como los empresarios tendrán derecho para coaligarse en defensa de sus respectivos intereses, y en ejercicio de su libertad positiva de afiliación sindical, podrán integrar sindicatos, federaciones, confederaciones, uniones, o cualquier otra forma de asociación profesional. La ley reglamentaria proveerá lo necesario para garantizar el libre ejercicio de estos derechos y sancionará con rigor cualquier impedimento para su ejercicio o cualquier intervención en las asociaciones constituidas, de parte de autoridad o persona física o moral.
Queda prohibida la afiliación obligatoria de los trabajadores y de los empresarios, individual o colectivamente, a los partidos políticos;
XVI Bis. Contrato colectivo de trabajo es el acuerdo celebrado entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patrones, o uno o varios sindicatos de patrones, con objeto de establecer las condiciones según las cuales debe prestarse el trabajo en una o más empresas o establecimientos. Cuando la contratación colectiva se extienda a una rama de actividad económica o a una cadena productiva se denominará contrato colectivo sectorial. La contratación colectiva, en cualquiera de sus modalidades, será un instrumento normativo complementario de las garantías sociales y principios generales establecidos en esta Constitución y en la ley reglamentaria. Además de las condiciones de trabajo, el contrato colectivo o, en su caso, el contrato colectivo sectorial deberán contener las normas relativas a la capacitación y adiestramiento de los trabajadores, las que estén encaminadas a aumentar la productividad, así como aquellas que permitan medirla y asegurar un reparto justo de los resultados alcanzados;
XVI Bis 2. Las organizaciones sindicales de trabajadores y de empresarios deberán inscribirse en el Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos de Trabajo, que deberá constituirse como organismo público descentralizado de carácter federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y que se regirá por los principios de independencia, certeza, legalidad, imparcialidad, profesionalismo, objetividad y publicidad. Para el nombramiento de su director general, la Cámara de Diputados, por votación de la mayoría absoluta, deberá integrar una terna de candidatos mediante el procedimiento que establezca la ley, que presentará al Ejecutivo Federal a efecto de que designe a alguno de los propuestos. El director general deberá reunir los requisitos que señale la Ley.
Esta autoridad será competente en todo el territorio nacional para registrar en expedientes individualizados las organizaciones a que se refiere esta fracción, sus estatutos, directivas y actualizaciones, así como para registrar las cancelaciones decretadas por el juez laboral. Le corresponderá, también, recibir en depósito y registrar en expedientes individualizados, los contratos colectivos de trabajo, los contratos colectivos sectoriales y los convenios de revisión de éstos, celebrados en todo el territorio nacional, así como anotar la cancelación de los contratos colectivos que terminen por las causas establecidas en la Ley. El Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos de Trabajo en todo tiempo permitirá la consulta pública de los índices actualizados que lleve y deberá emitir las certificaciones de los expedientes de registro que se le soliciten. Será la autoridad competente para decidir en los conflictos de titularidad de los contratos colectivos. Tendrá su domicilio en el Distrito Federal y establecerá unidades de recepción de documentación y entrega de constancias, así como de trámite en los juicios de titularidad contractual, en cada una de las capitales de las entidades federativas;
XVII. Las leyes reconocerán como un derecho de los trabajadores y de los empresarios las huelgas y los paros;
XVIII. Las huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo con los del capital. En los servicios públicos será obligatorio para los trabajadores dar aviso con diez días de anticipación, al juez laboral, de la fecha señalada para la suspensión del trabajo. Las huelgas serán consideradas como ilícitas únicamente cuando la mayoría de los huelguistas ejerciere actos violentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aquéllos pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependan del gobierno.
Los trabajadores de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas y de los poderes de la Unión podrán hacer uso del derecho de huelga, respecto de una o varias dependencias de los poderes públicos, en los términos y modalidades consignados en la ley.
La huelga lícita no podrá ser afectada por medida administrativa o judicial alguna;
XIX. Los paros serán lícitos únicamente cuando el exceso de producción haga necesario suspender el trabajo para mantener los precios en un límite costeable, previa aprobación del juez laboral;
XX. Las diferencias o los conflictos entre el capital y el trabajo, así como los conflictos individuales, colectivos o sindicales derivados de las relaciones laborales de los trabajadores de los municipios, de los poderes de la Unión y de cada una de las entidades federativas se sujetarán a la decisión del juez laboral, que formará parte del Poder Judicial Federal o local, según corresponda.
Los jueces laborales federales serán competentes para conocer de los conflictos derivados del régimen de seguridad social;
XXI. Si el patrón se negare a someter sus diferencias al juicio laboral o aceptar la sentencia pronunciada por el juez laboral, éste dará por terminado el contrato de trabajo y el patrón quedará obligado, a solicitud del trabajador, a indemnizarlo con el importe de tres meses de salario, además de la responsabilidad que le resulte del conflicto. Esta disposición no será aplicable en los casos de las acciones consignadas en la fracción siguiente. Si la negativa fuere de los trabajadores, se dará por terminado el contrato de trabajo;
XXII. El patrón que despida a un trabajador sin causa justificada o por haber ingresado a una asociación o sindicato, o por haber tomado parte en una huelga lícita, estará obligado, a elección del trabajador, a cumplir el contrato o a indemnizarlo con el importe de tres meses de salario. La Ley determinará los casos en que el patrón podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato mediante el pago de una indemnización. Igualmente tendrá la obligación de indemnizar al trabajador con el importe de tres meses de salario cuando se retire del servicio por falta de probidad del patrón o por recibir de él malos tratamientos, ya sea en su persona o en la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos. El patrón no podrá eximirse de esta responsabilidad cuando los malos tratamientos provengan de dependientes o familiares que obren con el consentimiento o tolerancia de él;
XXII Bis. Los trabajadores de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas y de los poderes de la Unión sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la Ley.
En caso de separación injustificada, tendrán derecho a optar por la reinstalación en su trabajo o por la indemnización correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnización de ley;
XXIII. Los créditos en favor de los trabajadores por salario o sueldos devengados en el último año, y por indemnizaciones, tendrán preferencia sobre cualesquiera otros en los casos de concurso o de quiebra;
XXIV. De las deudas contraídas por los trabajadores a favor de sus patrones, de sus asociados, familiares o dependientes, sólo será responsable el mismo trabajador, y en ningún caso y por ningún motivo se podrá exigir a los miembros de su familia, ni serán exigibles dichas deudas por la cantidad excedente del sueldo del trabajador en un mes;
XXV. El servicio para la colocación de los trabajadores será gratuito para éstos, ya se efectúe por oficinas municipales, bolsas de trabajo o por cualquier otra institución oficial o particular.
En la prestación de este servicio se tomará en cuenta la demanda de trabajo y, en igualdad de condiciones, tendrá prioridad quien represente la única fuente de ingresos en su familia, y si subsiste la igualdad, se preferirá a quien padezca alguna discapacidad;
XXVI. Todo contrato de trabajo celebrado entre un mexicano y un empresario extranjero deberá ser legalizado por el juez laboral o el inspector federal del Trabajo y visado por el cónsul de la nación adonde el trabajador tenga que ir, en el concepto de que, además de cláusulas ordinarias, se especificará claramente que los gastos de repatriación quedan a cargo del empresario contratante;
XXVII. Serán condiciones nulas y no obligarán a los contratantes, aunque se expresen en el contrato:
a) Las que estipulen una jornada inhumana, por lo notoriamente excesiva, dada la índole del trabajo.
b) Las que fijen un salario que no sea remunerador a juicio del juez laboral competente.
c) Las que estipulen un plazo mayor de una semana para el pago del salario tratándose de trabajadores no calificados y de quince días tratándose de trabajadores calificados.
d) Las que señalen un lugar de recreo, fonda, café, taberna, cantina o tienda para efectuar el pago del salario, cuando no se trate de empleados en esos establecimientos.
e) Las que entrañen obligación directa o indirecta de adquirir los artículos de consumo en tiendas o lugares determinados.
f) Las que permitan retener el salario en concepto de multa.
g) Las que constituyan renuncia hecha por el trabajador de las indemnizaciones a que tenga derecho por accidente del trabajo, y enfermedades profesionales, perjuicios ocasionados por el incumplimiento del contrato o por despedírsele del trabajo.
h) Todas las demás estipulaciones que impliquen renuncia de algún derecho consagrado a favor del trabajador en las leyes de protección y auxilio vigentes;
XXVIII. Las leyes determinarán los bienes que constituyan el patrimonio de la familia, bienes que serán inalienables, no podrán sujetarse a gravámenes reales ni embargo, y serán transmisibles a título de herencia con simplificación de las formalidades de los juicios sucesorios;
XXIX. La seguridad social es un derecho de los trabajadores del campo y la ciudad, eventuales y permanentes, no asalariados y otros sectores sociales y sus familias, estará a cargo íntegramente de organismos públicos descentralizados y se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:
a) Prevendrá los accidentes y enfermedades profesionales y cubrirá las obligaciones derivadas de lo establecido en la fracción XVI de este artículo mediante un seguro de riesgos de trabajo pagado por el patrón.
b) Proporcionará servicios integrales que incluyen la prevención, curación y rehabilitación, así como los medios diagnósticos y terapéuticos requeridos en cada caso;
c) En caso de accidente o enfermedad se conservará el derecho al trabajo por el tiempo que determine la Ley;
d) Proporcionará seguridad económica al trabajador y su familia mediante los seguros de invalidez y vida; retiro, cesantía en edad avanzada, jubilación, vejez y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, de conformidad con las leyes de seguridad social;
d) Bis. Comprenderá el seguro de desempleo por cesación involuntaria del trabajo;
e) Proporcionará guarderías con servicios integrales y personal especializado a los hijos de las trabajadoras, así como de los trabajadores que tengan a su cargo exclusivo el cuidado de los hijos. Además proporcionará asistencia médica y obstétrica, medicinas y ayuda para la lactancia.
f) Proporcionará las demás prestaciones sociales especificadas en las leyes reglamentarias correspondientes incluyendo centros deportivos, vacacionales y para recuperación, así como tiendas económicas para beneficio de los trabajadores y sus familias.
Las leyes de seguridad social son de utilidad pública.
XXX. Serán consideradas de utilidad social, las sociedades cooperativas para la construcción de casas baratas e higiénicas, destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores en plazos determinados;
XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a:
a) Ramas industriales y servicios:
8. De hidrocarburos;
9. Petroquímica;
10. Cementera;
11. Calera;
12. Automotriz, incluyendo autopartes mecánicas
o eléctricas;
13. Química, incluyendo la química farmacéutica
y medicamentos;
14. De celulosa y papel;
15. De aceites y grasa vegetales;
16. Productora de alimentos, abarcando exclusivamente
la fabricación de los que sean empacados, enlatados o envasados
o que se destinen a ello;
17. Elaboradora de bebidas que sean envasadas o enlatadas
o que se destinen a ello;
18. Ferrocarrilera;
19. Maderera básica, que comprende la producción
de aserradero y la fabricación de triplay o aglutinados de madera;
20. Vidriera, exclusivamente por lo que toca a la fabricación
de vidrio plano, liso o labrado, o de envases de vidrio;
21. Tabacalera, que comprende el beneficio o fabricación
de productos de tabaco;
22. Servicios de banca y crédito;
23. Los servicios prestados a los poderes de la Unión,
a las instituciones que proporcionen el servicio público de banca
y crédito y el Banco de México;
2. Aquellas que actúen en virtud de un contrato o concesión federal y las industrias que les sean conexas; y
3. Aquellas que ejecuten trabajos en zonas federales o que se encuentren bajo jurisdicción federal, en las aguas territoriales o en las comprendidas en la zona económica exclusiva de la nación.
XXXI Bis. Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidores serán resueltos por el Consejo de la Judicatura Federal; los que se susciten entre la Suprema Corte de Justicia y sus empleados serán resueltos por esta última;
XXXI Bis 2. Los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública se regirán por sus propias leyes.
El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refieren los últimos dos párrafos de la fracción XIV de este artículo, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones.
Los agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales de los municipios, entidades federativas y de la Federación se sujetarán a un régimen laboral especial. La ley reglamentaria contendrá normas sobre ingreso, promoción, capacitación, permanencia, causales de cese, así como de retiro de estos trabajadores, con el fin de establecer un servicio civil de carrera regido por los principios de actuación a los que se refiere el párrafo cuarto del artículo 21 de esta Constitución.
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. En un plazo no mayor de seis meses contados a partir de la vigencia del presente decreto, el Congreso de la Unión modificará la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación para adecuarla a las disposiciones previstas en la fracción XX del artículo 123 constitucional y demás relativas a los jueces laborales.
Tercero. En tanto se reforma la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación para adecuarla a las disposiciones previstas en el presente decreto, la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje continuarán ejerciendo las facultades legales que le correspondan en materia laboral.
Cuarto. En tanto se reforman las leyes orgánicas de los poderes judiciales de las entidades federativas para adecuarlas a las disposiciones previstas en el presente decreto, las juntas locales de Conciliación y Arbitraje continuarán ejerciendo las facultades legales que les correspondan en materia laboral.
Quinto. En tanto se reforman las leyes orgánicas federal y de las entidades federativas vinculadas a la organización y funcionamiento de la Inspección del Trabajo para adecuarlas a las disposiciones previstas en el presente decreto, las inspecciones del trabajo continuarán ejerciendo las facultades legales que les correspondan en materia administrativa laboral
Sexto. Tanto el Poder Ejecutivo Federal como el Poder Judicial Federal en los ámbitos de su competencia procederán a realizar los trámites, asignaciones y modificaciones presupuestales, así como a designar o, según proceda, a proponer la designación de los funcionarios que les corresponda, en términos de estas reformas, a efecto de que se constituyan y operen a la promulgación de las leyes reglamentarias, el Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades, el Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos de Trabajo y los jueces laborales.
Séptimo. Los derechos, beneficios y prestaciones adquiridos por los trabajadores de los municipios, de los poderes de cada una de las entidades federativas y de los poderes de la Unión quedarán salvaguardados en un capítulo especial de la ley reglamentaria del artículo 123 constitucional.
Octavo. Los derechos, beneficios y prestaciones adquiridos por los trabajadores de las instituciones que presten el servicio público de banca y crédito y Banco de México quedarán salvaguardados en un capítulo especial de la ley reglamentaria del artículo 123 constitucional.
Noveno. En tanto se crean el Instituto Nacional de Salarios Mínimos, Productividad y Reparto de Utilidades y el Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos de Trabajo, establecidos en el artículo 123 constitucional, la Comisión Nacional de Salarios Mínimos y la Secretaría de Trabajo y Previsión Social continuarán ejerciendo sus facultades legales en la materia.
Diputados: Guadalupe Acosta
Naranjo (rúbrica), Claudia Edith Anaya Mota, Martha Angélica
Bernardino Rojas, Cesar Francisco Burelo Burelo, Víctor Manuel Báez
Ceja (rúbrica), Bélgica Nabil Carmona Cabrera, Víctor
Manuel Castro Cosío, Juventino Víctor Castro y Castro, Marcos
Alberto Covarrubias Villaseñor (rúbrica), Juanita Arcelia
Cruz Cruz, Marcos Carlos Cruz Martínez (rúbrica), Esthela
Damián Peralta (rúbrica), Luis Felipe Eguía Pérez,
Alejandro Encinas Rodríguez (rúbrica), Olga Luz Espinosa
Morales (rúbrica), Martín García Avilés, Lizbeth
García Coronado, Martha Elena García Gómez, Mary Telma
Guajardo Villarreal, Agustín Guerrero Castillo, Sergio Ernesto Gutiérrez
Villanueva, Ariel Gómez León (rúbrica), Luis Hernández
Cruz, Francisco Hernández Juárez (rúbrica), Héctor
Hugo Hernández Rodríguez, Samuel Herrera Chávez, Ma.
Dina Herrera Soto, Teresa del Carmen Incháustegui Romero, José
Luis Jaime Correa (rúbrica), Ramón Jiménez Fuentes,
Ramón Jiménez López, Rodolfo Lara Lagunas, Gerardo
Leyva Hernández, Vidal Llerenas Morales, Ana Luz Lobato Ramírez
(rúbrica), Ilich Augusto Lozano Herrera, Juan Carlos López
Fernández (rúbrica), Adán Augusto López Hernández,
Uriel López Paredes, Israel Madrigal Ceja (rúbrica), Feliciano
Rosendo Marín Díaz, Eduardo Mendoza Arellano (rúbrica),
Francisco Armando Meza Castro, Avelino Méndez Rangel, José
Narro Céspedes (rúbrica), Filemón Navarro Aguilar,
Dolores de los Ángeles Nazares Jerónimo (rúbrica),
Norberto Sánchez Nazario, Federico Ovalle Vaquera, Leticia Quezada
Contreras, Leticia Robles Colín, Domingo Rodríguez Martell
(rúbrica), Florentina Rosario Morales, Armando Ríos Piter
(rúbrica), Rigoberto Salgado Vázquez, Arturo Santana Alfaro,
Emilio Serrano Jiménez, Mauricio Alonso Toledo Gutiérrez,
O. Magdalena Torres Abarca (rúbrica), Carlos Torres Piña,
José M. Torres Robledo (rúbrica), Enoé Margarita Uranga
Muñoz (rúbrica), José María Valencia Barajas,
Balfre Vargas Cortez, Velázquez Esquivel Emiliano, Heladio Gerardo
Verver y Vargas Ramírez, Indira Vizcaíno Silva (rúbrica),
María Araceli Vázquez Camacho (rúbrica), José
de Jesús Zambrano Grijalva (rúbrica).
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS
6o., 7o., 27 Y 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO PORFIRIO MUÑOZ LEDO, DEL
GRUPO PARLAMENTARIO DEL PT
Porfirio Muñoz Ledo y Lazo de la Vega, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 72, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, somete a consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Exposición de Motivos
Como resultado del creciente deterioro de las potestades republicanas la sociedad ha dejado de estar representada en el poder. El poder del Estado ha sido rebasado por otras instancias.
Durante los últimos 25 años la imposición del actual modelo económico ha derivado claramente en el desmantelamiento del Estado social a través de las privatizaciones, de la falta de crecimiento económico, de la ausencia de una profunda reforma fiscal, de transiciones mal hechas, de la amputación de facultades del poder público, de la satanización del Estado. Así los poderes fácticos –en su conjunto– han concentrado más poder que el Estado.
La cesión de prerrogativas constitucionales en favor de estos poderes nacionales y trasnacionales, ha tenido como consecuencia que las autoridades públicas hayan perdido su capacidad de conducción de los procesos políticos y económicos del país, en ello han jugado un papel fundamental los medios de comunicación masiva.
En un principio el Estado utilizó a los medios como factor de legitimación política, otorgando concesiones muy ventajosas para los dueños de las empresas mediáticas, estos se convirtieron en cómplices de los beneficios mutuos que este maridaje les generaba.
Con el transcurso del tiempo, el poder económico de los medios creció desmesuradamente, su capacidad de dominio y penetración rebasó en muchos sentidos al aparato estatal y a la política, constituyéndose en un poder que en la vía de los hechos manifestó abiertamente sus pretensiones de imperar sobre la vida pública del país.
Los difusores de medios electrónicos se adjudicaron un papel preponderante para la formación de una opinión pública dirigida a sus propios intereses, desnaturalizaron el sentido cívico de este concepto, el cual debe ser reencauzado en los términos que propone Giovanni Sartori: "una opinión se denomina pública no sólo porque es del público, sino también porque implica la res publica, la cosa pública…: los intereses generales, el bien común, los problemas colectivos". Evidentemente las aspiraciones económicas privadas se oponen a estos principios fundamentales.
En ese sentido, los medios electrónicos de difusión se han convertido en intermediarios entre el Estado y la sociedad, atribuyéndose muchas veces, de manera ilegítima, una representación que no necesariamente tienen, y sin embargo juegan un rol decisivo en la determinación de la agenda política, económica y social, predisponen la opinión pública a favor o en contra de las iniciativas gubernamentales, o intentan erosionar la imagen de figuras públicas mediante la manipulación; incluso, y sin pudor alguno, han tratado de influir indebidamente en los resultados de los procesos electorales, políticos, legislativos y hasta los judiciales.
Una parte considerable de la clase política, corta de horizontes y sin visión de Estado, ha decidido privilegiar sólo sus intereses coyunturales, y no ha defendido republicanamente a la sociedad en su conjunto de los abusos que este poder fáctico comete. Las intentonas por reformar la Ley Federal de Radio y Televisión a favor del duopolio televisivo rebasan por mucho el análisis teórico sobre la debilidad de las instituciones públicas. Esto ha implicado, en muchos sentidos, la rendición del Estado. Lo que está en juego es la República.
Ante esta claudicación de la política, las empresas mediáticas han adquirido un poder más amplio que la mayoría de los funcionarios públicos y que los empresarios en general, pues los poderes políticos formales están más acotados jurídicamente, mientras que los medios se mantienen al margen de una regulación clara y precisa, valiéndose de esta opacidad e imprecisión legal para preservar y ampliar sus privilegios.
La crítica a la clase política y a toda manifestación de fuerza es necesaria y razonable, pues en una democracia toda expresión de poder debe estar sujeta a los límites que las leyes establezcan, con el claro objetivo de impedir abusos. En ese tenor es cuestionable que los medios electrónicos, gozando de una gran fortaleza, permanezcan intocados en todos los sentidos cuando cometen excesos. Los medios, por supuesto, pueden criticarlo todo y a todos, pero cuál es la vía pública para criticarlos a ellos. Sin participación ciudadana en el control de los medios se construyen auténticas dictaduras mediáticas.
Las consecuencias de haber postergado una regulación jurídica detallada sobre los medios de comunicación, han devenido en las mejores condiciones para que estos se enriquezcan desmesuradamente, ejerzan un monopolio informativo y utilicen abusivamente sus herramientas para inducir el voto, inventar escándalos políticos o disimular hechos graves, crear imágenes positivas de algunos personajes o destruir la reputación de otros, sin que todo esto les haya implicado responsabilidad alguna.
La libertad de expresión es un valor supremo necesario para la democracia y el bien común, cuyos destinatarios y beneficiarios son los individuos y el pueblo soberano, bajo ningún concepto pueden arrogársela de manera exclusiva los dueños de los medios de comunicación, menos aun convertirla en patente de corso para ampararse de la responsabilidad derivada de sus excesos que muchas veces quebrantan el estado de derecho.
Los medios han desvirtuado esta libertad para convertirla en una práctica sistemática de embestidas tanto a los individuos como al poder político, colocándolos en un verdadero estado de sometimiento e indefensión. Pues en un sistema donde se carece de reglas claras de réplica, cuando el abuso se comete en contra de particulares, se producen daños irreparables, y cuando son en contra la clase política se utilizan como instrumento de chantaje para doblegar voluntades y obtener prebendas.
En amplios sectores de la población existe la percepción de que el duopolio de medios ejerce prácticas ominosas como la "línea" y la censura; de que el racismo y la discriminación son la divisa común que ha guiado su actuar, esto último ha sido documentado por organismos gubernamentales y no gubernamentales de derechos humanos. Tales deformaciones han sido un lastre para la cultura, la educación, el periodismo libre, han impedido la expresión de la diversidad y pluralidad en nuestro país, falsifican e invisibilizan el carácter multicultural y multirracial de nuestra república.
Por otro lado, es necesario reconocer que los medios de comunicación resultan indispensables para la sociedad y la democracia, pero deben plantearse en un esquema diferente para que den a conocer la información de manera verídica, objetiva, sin transformar o maquillar la realidad, deben difundir la cultura, los valores republicanos y el respeto a los Derechos Humanos. Cuando actúan de otra forma son un obstáculo para el desarrollo democrático.
En ese contexto debemos recordar las palabras de Karl Popper: "o el Estado regula efectivamente a las televisoras o éstas aniquilarán nuestras democracias".
La comunicación ha sido reducida sólo a una mercancía sujeta a las leyes del mercado; más bien debe ser el baluarte para potenciar el desarrollo justo y democrático de un país, este será el principio rector para toda nación que se precie de ser libre y soberana.
La construcción del estado de derecho al que estén sometidos todos los actores de la sociedad es la clave de una transición democrática; por ello se necesita una regulación plural y ciudadana de la radio y la televisión como uno de los grandes temas de la gobernabilidad hacia la consolidación de la democracia.
Antecedentes
En nuestro país las disposiciones jurídicas en cuanto a los regímenes de medios, han sido ambiguas, discrecionales y ventajosas para las empresas mediáticas.
La última de las iniciativas legislativas para reformar el régimen de medios fue la llamada "Ley Televisa", la cual abarcaba diversas modificaciones a la Ley Federal de Telecomunicaciones y a la Ley Federal de Radio y Televisión. Éstas propiciaban una concentración de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones a favor del duopolio mediático. La "Ley Televisa" fue presentada y aprobada sin discutirse, casi por unanimidad, en el Congreso en marzo del 2006, poco antes de las elecciones.
El 4 de mayo de 2006, 47 senadores de la LIX Legislatura interpusieron una acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en contra de la Ley Televisa, argumentando que eran violatorias de los artículos 1, 25, 27 y 20 de la CPEUM.
El 7 de junio de 2007 la SCJN declara inconstitucionales 6 artículos de la llamada "Ley Televisa", la inconstitucionalidad radicaba en el refrendo automático de las concesiones y la obtención de servicios extra-digitales; además omitía mandatos de igualdad en los medios, establecidas en el artículo 2o. constitucional, lo cual constituía una violación a este dispositivo. Su principal argumento fue que la concentración de los medios en pocas manos distorsiona el derecho a la información.
El ministro Góngora Pimentel señaló: "La renuncia del Estado al espacio radioeléctrico necesario para concretar los derechos fundamentales de expresión, información y prensa, a través de un acuerdo secretarial y su elevación a rango legal en el artículo 28 impugnado, es inconcebible en una democracia."
Consideraciones jurídicas
Bajo una visión de conjunto se detectan las principales omisiones en el régimen constitucional de medios:
La Constitución no establece la facultad expresa al Congreso para legislar sobre la materia. El régimen competencial definido en el artículo 124 constitucional establece que todas las facultades de las autoridades federales deben ser expresamente concedidas por la propia Constitución y el artículo 73 no se refiere en ninguna de sus fracciones a la radio y a la televisión, el Congreso de la Unión carece de facultad para legislar en la materia.
La fracción XVII de la Ley Federal de Radio y Televisión faculta al Congreso para "dictar leyes sobre vías generales de comunicación y sobre postas y correos", tal redacción proviene de 1917, cuando las telecomunicaciones no existían y obviamente no las comprende. En tal virtud, los autores de la ley establecieron en el capítulo único de su artículo primero unos "principios fundamentales", según los cuales "corresponde a la nación el dominio directo de su espacio territorial y en consecuencia, del medio por el que se propagan las ondas electromagnéticas".
En rigor, esta incongruencia existe desde la expedición de la ley vigente de 1960. Los actores de ese ordenamiento quisieron eludir, por una parte, la cuestión del contenido de las emisiones y otorgar, por la otra, potestades exclusivas al Ejecutivo de la Unión en este campo. Esa fue la razón por lo que derivaron de modo espurio dicho ordenamiento de los artículos 27 y 48 constitucionales.
Se trataba de equiparar las industrias de radio y televisión con otras dedicadas a la utilización de recursos naturales que se encuentran bajo el dominio directo de la nación. De esta manera, la mención "espacio situado sobre el territorio nacional", que aparece en el párrafo cuarto del artículo 27, fue motivo suficiente para equiparar esas actividades con la explotación de los yacimientos minerales y de los hidrocarburos. Así se justificó que el supuesto aprovechamiento del aire por los particulares sólo podría realizarse mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo federal.
Al ser evidente, no obstante, que el Congreso de la Unión carece de facultad explícita para legislar en la materia, se arguyó que el artículo 48 establece que, entre otros bienes de la nación, el espacio aéreo depende directamente del gobierno de la federación. De lo que no se deduce de modo alguno la facultad para regular el funcionamiento de industrias que además de propagarse por otros medios físicos, deben ponerse en consonancia con derechos sociales y ciudadanos consagrados por la Constitución.
No pudieron prever los autores de esa ley que la televisión por satélite y la televisión por cable habrían de trasmitirse por espacios distintos a los comprendidos en esos artículos. Menos aun que en la reforma constitucional posterior quedaría establecido el derecho a la información como una garantía fundamental de los mexicanos.
De acuerdo a esas consideraciones, la Secretaría de Educación Pública propuso, en 1977, que las disposiciones sustantivas sobre la radio y la televisión quedaran estipuladas en el artículo tercero constitucional, de manera que esas actividades quedasen sujetas a los principios y valores contenidos en dicho artículo.
Estimamos que, a pesar de las consideraciones de la Suprema Corte sobre el artículo 27, existe la imperiosa necesidad de precisar en el mismo artículo, de manera separada y específica, que el espectro radioeléctrico es propiedad de la nación y paralelamente dotar de la facultad constitucional para legislar en materia de medios al Congreso de la Unión. De tal suerte que el artículo 27 no se convierta en un reducto más del autoritarismo en lo que hace a espectro radioeléctrico y régimen constitucional de medios, participe también de manera fundamental el Congreso de la Unión y la propia sociedad, lo cual adicionalmente implicará una conquista a favor del equilibrio de poderes y del régimen democrático.
Ejes de la propuesta de reforma constitucional
Por lo anterior, es necesario expedir reformas a la Constitución que contengan los principios bajo los que deberá guiarse la rectoría del Estado en medios de comunicación y espectro radioeléctrico, implantando un sistema transparente y plural de concesiones que garantice el acceso equitativo a los sectores público, privado, comunitario y educativo de la sociedad.
Estas disposiciones deberán guiarse por las siguientes directrices:
2. Expresar que, en virtud de que se utiliza un bien que es propiedad de la nación, la naturaleza jurídica de los medios de comunicación electrónica es de servicio público, por lo tanto deben ser promotores de los valores republicanos consagrados en la Carta Magna.
3. Reconocer la propiedad de la nación sobre el espectro radioeléctrico, a fin de otorgar a la ciudadanía el derecho de administrar las concesiones, permisos y explotación directa de este bien público, así como vigilar su actuación y participar en la elaboración de los contenidos de la programación.
4. Establecer la base constitucional para la creación de un organismo autónomo ciudadano que regule los regímenes de concesiones y de permisos, dotado de facultades para otorgar y revocar estos privilegios; que vigile que los contenidos de la programación y los medios respeten y promuevan la pluralidad y los derechos humanos; que asegure el derecho de réplica y el acceso, en condiciones de igualdad, de los sectores: público, privado, comunitario y educativo a la utilización de los medios de comunicación y las tecnologías que posibilitan su empleo.
5. Incorporar la facultad explícita al Congreso de la Unión para que legisle en materia de radio y televisión y del organismo ciudadano que regulará este servicio público.
Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o. 27 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Primero. Se adiciona un primer párrafo al artículo 6o., que establecería lo siguiente:
Artículo 6o. Se reconocen y garantizan los derechos universales a la información y a la libre expresión. Toda persona tiene la libertad de acceder, buscar, recibir y difundir informaciones de cualquier tipo y por cualquier medio de comunicación, sin previa censura y con responsabilidad ulterior, de acuerdo a lo que disponga la ley.
Segundo. El texto actual del artículo 7o. de la Constitución sería incorporado como tercer y cuarto párrafos del artículo 6o. El nuevo texto del artículo 7o. diría lo siguiente:
Artículo 7o. Sin detrimento de lo establecido en el artículo anterior, los medios de comunicación electrónica son de servicio público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de esta Constitución.
Los medios de comunicación procurarán el respeto y promoción de los derechos humanos y los valores democráticos consagrados en el artículo 3o. de esta Constitución; sus contenidos deberán reflejar la pluralidad y diversidad de la república; queda prohibida y será sancionada toda práctica discriminatoria por parte de los medios de comunicación.
Tercero. Se adiciona un párrafo séptimo y octavo al artículo 27, cuya redacción será:
Artículo 27.
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El espectro radioeléctrico será también propiedad de la nación, inalienable e imprescriptible; podrán acceder, en igualdad de condiciones, a su explotación, uso o aprovechamiento las entidades públicas, educativas, privadas y comunitarias, ninguna de ellas podrá concentrar más del 25 por ciento de las frecuencias.
La administración y la vigilancia de las concesiones y permisos de la radiodifusión, televisión y telecomunicaciones por medio del espectro radioeléctrico queda a cargo de un organismo público autónomo de participación ciudadana creado por el Congreso de la Unión.
…
Cuarto. El artículo 73 se modificaría en su fracción XVII, añadiendo:
Artículo 73.
XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre postas y correos, para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal; así como sobre radio, televisión, telecomunicaciones y uso del espectro radioeléctrico, de acuerdo a lo establecido en el artículo 27.
Diputado Porfirio Muñoz Ledo (rúbrica)