El suscrito, diputado federal Rene Lezama Aradillas, integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional en la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de ésta H. Asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por la cual se reforma y adiciona el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
I. La ley fundamental de la nación, es por excelencia y antonomasia, la máxima expresión de la voluntad del pueblo mexicano, plasmada en principios, postulados y conceptos básicos que deben regir y servir de fundamento desde su origen a las disposiciones de observancia general que emanan de la propia ley suprema, así como a las instituciones de todo orden y género de gobierno, su organización, funcionamiento y actuaciones.
Es de igual manera, la carta magna, la que establece las cualidades gnoseológicas del Estado Mexicano, determinando su forma de gobierno y la manera como se integra, a saber, según el artículo 40 de la Carta Magna, en una "...república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidas en una federación, establecida según los principios de esta ley fundamental...".
De ahí tenemos que invariablemente, corresponde a la ley fundamental, como máxima expresión de la soberanía del pueblo mexicano, establecer los principios y propósitos rectores del pacto federal, y consecuentemente de las relaciones entre los distintos órdenes de gobierno que conforman la federación.
II. Ahora bien, entendido lo anterior, toca hacer referencia a una materia, que ha cobrado especial relevancia en la vida nacional, y con ello, hacemos alusión a los conceptos de Federalismo y Municipalismo, así como a la coordinación y concurrencia necesaria del Gobierno Federal, con los Estados y Municipios, y el Distrito Federal, que conforman la unión, siendo propio que la relación entre tales entes gubernamentales, se sostenga asimismo sobre bases regentes de sus iniciativas, pretensiones, disposiciones, acuerdos y acciones.
Estas relaciones existentes entre los órganos de gobierno Federal, Estatal y Municipal, así como el Distrito Federal, y las circunstancias específicas en que se llevan a cabo, han cobrado importancia en la medida que se ha consolidado un desarrollo sostenido en comunidades individualmente determinadas, así como en razón de las exigencias de una dinámica social que reclama para los gobiernos locales, una capacidad de autogestión en los ámbitos político, administrativo, económico y social.
La coordinación intergubernamental, su concepción jurídica y bases instrumentales, exigen ahora una de las grandes transiciones del Estado mexicano en su conjunto, derivada de su evolución reciente.
Tenemos que durante el siglo pasado, no obstante la voluntad original del Constituyente, que se proponía fortalecer a las entidades y municipios que conformaban al Estado Mexicano, no se concretizó tal pretensión de sostener el aparato federal dando solidez a tales entes jurídico políticos, tanto para el ejercicio de sus funciones, como para autoprodigarse los recursos necesarios tendientes a tal fin.
Contrario a lo anterior, ocurre que México sigue siendo una República Federal donde los poderes centrales concentran facultades en muchos rubros que inciden directamente en la dinámica social y económica de las comunidades, ejerciendo un poder regulador denso, aún en el caso de las materias concurrentes.
Un sistema como el actual, donde las entidades federativas siguen gozando de un principio amplio a partir del cual se hacen cargo de todas las materias que no estén reservadas al gobierno federal, y donde los municipios gozan de una base mínima de autonomía tardíamente reconocida a nivel constitucional, no garantiza el desarrollo sostenido de sus comunidades.
Lo anterior, se puede esquematizar como una pirámide invertida que descansa en una punta que pretende sostener a su base, donde una de sus mas desafortunadas expresiones se deduce de un sistema fiscal en el cual el Gobierno Federal concentra el ochenta por ciento de los ingresos tributarios, los gobiernos de los estados aproximadamente el quince por ciento, y el restante cinco por ciento es lo que reciben los municipios.
Sin embargo, no es el propósito preponderante de la iniciativa que se pretende, abundar en la definición de cuestiones de índole hacendaria o tributaria, ni siquiera en la determinación de las funciones que debieran corresponder a los entes administrativos más cercanos a las comunidades. Más bien, la presente tiene por objeto establecer como conceptos básicos, a los principios y propósitos que deban regir a la coordinación y concurrencia de los órdenes gubernamentales que reconoce el Estado Mexicano, para el ejercicio del poder público, y las funciones de gobierno que le son inherentes.
El nuevo balance en la estructura del Estado mexicano implica reconocer al concepto de relaciones intergubernamentales y a su objetivo necesario: la coordinación y cooperación entre ámbitos de gobierno, con la finalidad única de mejorar la calidad de vida de la población, a través de la provisión más eficiente y eficaz de los servicios y funciones públicas.
En virtud de lo anterior, es preciso que a través de la adecuación del orden jurídico vigente, encabezado por la ley suprema de la unión, se precisen explícitamente los principios que garanticen una actualización institucional, que para el caso que nos ocupa, se refiere a la necesidad de proveer a las Entidades integrantes del Estado Mexicano, de las herramientas idóneas, que les permitan atender las necesidades crecientes de las comunidades que los constituyen, ya que por ser tales entes públicos, los que resultan en primer orden accesibles a quienes los eligieron, son estos los principales destinatarios de los reclamos sociales.
Es pues necesaria la implementación de un sistema tendiente a la distribución de atribuciones, responsabilidades, competencias, y consecuentemente recursos, que sea mas acorde con nuestro régimen federal, y para esos efectos, preciso es asimismo sentar bases regentes de las pretensiones, iniciativas, disposiciones, acuerdos y acciones de quien tenga el menester de implementar precisamente dicho sistema, que es en principio, el Congreso de la Unión.
Es en razón de lo anterior que resulta necesario, tanto como ha sido el caso de otras naciones cuyo pacto federal se desarrolla bajo premisas explícitas, determinantes y permanentes, establecer Constitucionalmente tales conceptos fundamentales, debiendo ser a su vez el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el primeramente encargado de emitir las leyes o decretos tendientes a definir las bases regentes de toda pretensión, iniciativa, disposición o acción, orientadas a la consolidación de un sistema para la adecuada distribución de atribuciones, responsabilidades, competencias y recursos, en nuestro aparato federal, con fundamentos gnoseológicos y axiológicos concretos e inviolables.
III. Siguiendo con lo anterior, tenemos que a propósito de tal necesidad de proveer bases inviolables e incontrovertibles sobre las cuales descanse la coordinación y concurrencia de la Federación, con las Entidades que la conforman, y un sistema de distribución de atribuciones, responsabilidades, competencias y recursos en nuestro aparato federal, es pertinente apuntar y definir principios como:
• Federalismo cooperativo y lealtad federal,
1. La subsidiariedad, en si como principio, supone en su propia definición, un sentido teleológico al cual debe tender todo orden federal, que es precisamente, una coordinación entre los estados que conforman la unión, para atender las necesidades y funciones que no se encuentra en aptitud de resolver algún ente u orden de gobierno en un momento dado.
El principio de subsidiariedad, de igual manera, entendido desde la óptica inversa, trasladado mas allá de su concepción filosófica hacia el campo de las relaciones políticas, es sobre todo descentralizador; o sea, si las autoridades inferiores (o mas cercanas a los gobernados) pueden realizar una tarea que incide directamente en la vida de los gobernados, procurándoles un bien común, en forma segura, sostenible y eficaz, la autoridad superior (o mas alejada de la situación concreta que se pretende atender), debería respetar esa capacidad para que en forma autónoma resuelva los asuntos respectivos. La subsidiariedad implica pues, delegar poder, entendido como capacidad para resolver los problemas de las comunidades, así como los recursos necesarios para ejecutar tal labor.
La incorporación formal del principio de subsidiariedad al sistema político mexicano, vendría a complementar el de federalismo cooperativo, y permitiría distinguir las distintas capacidades específicas de cada entidad federativa y de cada municipio, para resolver cualquier cuestión relacionada con reclamos de competencias y recursos.
La subsidiariedad ordenaría y racionalizaría la discusión y la solución de los debates actuales en materia de federalismo, y permitiría una atención más eficaz de los problemas nacionales procurando su solución a nivel local, sin que esto significara la atomización de las políticas y de los recursos públicos, sino su armonización en manos de entidades cuyas capacidades se acrediten plenamente.
El concepto de subsidiariedad, como premisa fundamental que comenzara a entenderse de aplicación sine qua non en los Estados Federales, adquirió vigencia como principio jurídico de distribución de competencias y de equilibrio de poder entre la Unión y los Estados que la conformaran, en el Tratado de Masstricht, suscrito en 1994, y ratificado por los estados de la Unión Europea en 1994.
En la parte considerativa del Tratado de cuenta, se estableció como una de las decisiones políticas mas trascendentes para el futuro de la Unión Europea "...continuar el proceso de creación de una unión cada vez mas estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad...". Este documento, remite a su vez a la descripción de la subsidiariedad contenida en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 1957, que establece que "...En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá conforme al principio de subsidiariedad, solo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario...".
La Unión Europea, sin duda el caso más exitoso de integración a nivel mundial, encontró en la expresión jurídica del principio de subsidiariedad la base para conseguir el equilibrio de poder entre la nueva autoridad supranacional y los Estados soberanos del viejo continente.
El principio de subsidiaridad, provee pues una guía o parámetro determinante, en cuanto a la adecuada distribución de las funciones del estado, y consecuentemente del ingreso (atendiendo a la premisa indubitable de que la función crea al órgano, y éste a su vez presupuesta los requerimientos para el gasto).
Lo anterior en función de lo siguiente:
• La descentralización de la responsabilidad en la toma de decisiones, permite que los gobiernos más cercanos a las comunidades, sean sensibles a los reclamos ciudadanos, pudiendo contar con mecanismos de participación ciudadana más cercanos al poder público.
• Una pretensión inicial de potenciar los órdenes de gobierno inferiores (estados y municipios), permite valorar con toda asertividad, la posibilidad de reubicar determinadas funciones en algún orden superior, mediante la coordinación o concurrencia de las autoridades para su ejercicio.
Tal es el caso de materias como comunicaciones y transportes, comercio internacional, política exterior, defensa, regulación en la explotación de hidrocarburos y otros recursos naturales, etc.
En tratándose de materia hacendaria, queda claro de igual manera, que el principio de subsidiariedad sugiere que cada orden de gobierno cuente con la debida solvencia económica para autoprodigarse los medios que satisfagan las necesidades de sus ciudadanos. Es decir, que sea por si mismo que se allegue o genere los recursos necesarios para el ejercicio de sus funciones y la prestación de los servicios públicos que le corresponden.
Esto último, proveería en principio mayor certeza de una política fiscal equitativa, para seguidamente deducirse de manera individualizada, los casos en que los Estados o Municipios, pudieran requerir de la intervención o apoyo de un orden de gobierno superior, para el ejercicio de funciones de manera coordinada o concurrente, o bien para que sea éste quien asuma la función de gobierno que corresponda.
Atendido pues lo anterior, tenemos que para los gobiernos de las Entidades Federativas y los Municipios que conforman la Unión, no es factible un proceso que pretenda fortalecerlos en forma separada, o a propósito de pretensiones o reclamos respecto de necesidades distintas y aisladas, sino en concebir el sistema federal mexicano bajo la óptica subsidiaria en que se distingan las capacidades institucionales de cada ente público respecto de cada materia de la agenda nacional, para consecuentemente implementar procesos de descentralización y mecanismos de control constitucional que garanticen la adecuada transferencia de las funciones de gobierno, así como la eficacia en la ejecución del gasto público requerido para ello.
Se tiene entonces comprendido como propósito intrínsecamente implícito en el principio de subsidiariedad, tratándose de las funciones del Estado, a la descentralización, que a su vez se define como la cesión de determinadas competencias propias de la administración del Estado a las Comunidades Autónomas o a Entes locales (Diccionario Jurídico Espasa).
La Constitución Española, tal como se propone para el Estado Mexicano, ha abierto un importante proceso de descentralización al reconocer a los entes locales, autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
El mecanismo típico mediante el cual se lleva a cabo el proceso descentralizador es la transferencia de competencias que afecta tanto a la titularidad de la potestad como a su ejercicio concreto.
El concepto de descentralización, como propósito de estado, que se entiende intrínseco al concepto de subsidiariedad, y como sobradamente ha recomendado la experiencia internacional, sugiere como premisa fundamental en el ejercicio del poder público, la potenciación y fortalecimiento de los entes o unidades político-administrativas más reducidas que participan de la estructura gubernamental de una federación, y las cuales, para el caso del Estado Mexicano, son las Entidades y Municipios que conforman la Unión.
La descentralización. derivada del principio de subsidiariedad, supondría necesariamente la transferencia o distribución de atribuciones, responsabilidades, competencias, y consecuentemente recursos, por parte del poder público federal, hacia las Entidades, o de éstas últimas hacia los Municipios que conforman la Unión (como entes de gobierno emanados de la voluntad soberana del pueblo), cuando el ejercicio de aquellas incida directamente en el desarrollo sostenido de las comunidades que conforman el estado Mexicano.
El alcance que tendría pues la subsidiariedad, como principio regente de toda acción o pretensión de gobierno, particularmente en lo relativo a las relaciones de coordinación o concurrencia entre la Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal, sería precisamente el de imponer como obligación de aquellos, la de permitir en principio que sean los órdenes de gobierno mas cercanos a las comunidades que conforman el Estado Mexicano (llámense Estados o Municipios), las encargadas de proveer las funciones y servicios públicos que incidan directamente en el desarrollo sostenido de las mismas y en el bienestar colectivo de sus ciudadanos, constituyendo asimismo un deber de Estado, proveer los medios necesarios, sean administrativos o de índole económico, para que el poder público en obra para dichas comunidades, se encuentre en aptitud de satisfacer los requerimientos fundamentales de aquellas; eso es, sin soslayar la necesidad de que sea el poder supremo de la unión el que rija y provea sobre el ejercicio de funciones, que por ser de materia e interés generalizado para la nación, deban resguardarse como competencia exclusiva de aquel.
2. El concepto de federalismo, lo debemos entender en cuanto al sentido original del propósito pretendido por quienes se han constituido en un estado Federal, a partir de la existencia de unidades o entidades dispersas, separadas u originalmente independientes.
La cualidad ontológica que se le pretende atribuir como principio, estriba precisamente en sus virtudes teleológicas, tanto como en la condición permanente que le sigue para los efectos de la reforma que se propone, o sea, la condición de ser "cooperativo".
Cada una de las unidades políticas que conforman una Federación cuenta con jurisdicciones propias en las que se pueden tomar decisiones de acuerdo con las demandas de los ciudadanos que las conforman. En un federalismo que funciona, si las unidades son heterogéneas, las demandas y las respuestas públicas deberán ser tan variadas como las condiciones de cada localidad. Los gobiernos locales tendrán que ser fuertes y competentes para realizar efectivamente sus funciones. Pero un régimen federal, también implica que las partes se encuentran unidas para realizar labores comunes por medio de un gobierno federal, que debe ser lo suficientemente competente como para llevar a cabo labores subsidiarias y compensatorias.
Los propósitos del pacto federal, que como principio debe servir de sustento y premisa objetiva a toda pretensión, iniciativa y acción de un gobierno de tal naturaleza, son precisamente la cooperación e interdependencia entre los integrantes del estado federado, quienes a su vez deben establecer criterios y parámetros uniformes e inquebrantables que rijan la unión. Estos estados federales, para efecto de disponer las reglas, criterios y parámetros generales que rijan la consecución de dichos fines de cooperación e interdependencia, proveen disposiciones, que enalteciendo al consabido federalismo como cualidad del estado, resguardan asimismo y de manera institucional para las entidades que lo conforman, la certeza del ejercicio libre de sus atribuciones, orientadas a la realización de sus funciones y a la prestación de los servicios públicos, manteniéndose a su vez dichas entidades, leales al aparato federal, asumiendo los compromisos contraídos entre ellos con un ánimo y una actitud constructiva de colaboración en sus relaciones federales.
El federalismo cooperativo, entonces como principio, incidiría como premisa fundamental sine qua non, en toda iniciativa, pretensión o acción de cualquier orden de gobierno, para atenderse como presupuesto inquebrantable de un ánimo de colaboración y asistencia mutua y reciproca entre los entes públicos de los tres niveles de gobierno, tanto en sus relaciones horizontales como verticales, sujetos entretanto a un pacto federal encabezado por un poder central que representa la unión del Estado Mexicano, y que por su parte, no puede ni debe trastocar la esfera de atribuciones de sus Entidades integrantes.
Los conceptos apuntados, merecen ser atendidos como principios fundamentales e inviolables de aplicación obligatoria, al momento de apreciar la naturaleza de nuestro pacto federal, así como al emitir disposiciones y celebrar acuerdos referidos a las relaciones de coordinación y concurrencia entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal; y, es por ende, que en esta propuesta de iniciativa, se valora necesaria su inclusión en el artículo 40 de nuestra Ley Fundamental, que se refiere a las cualidades gnoseológicas del Estado Mexicano.
Para los anteriores efectos, es preciso que sea conforme a lo dispuesto por el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se provea sobre la iniciativa de reforma que seguidamente se propone, siendo en principio pertinente someter a la consideración de esta soberanía el siguiente:
Proyecto de Decreto
Primero. Se reforma el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, adicionándosele un segundo párrafo, para quedar como sigue:
Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.
La subsidiariedad y el federalismo cooperativo, serán principios rectores de las relaciones entre los diferentes órdenes de gobierno.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente en que se publique en el Diario Oficial de la Federación.
Diputado René Lezama Aradillas (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
86 DE LA LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN,
A CARGO DEL DIPUTADO ALAN NOTHOLT GUERRERO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL
PVEM
Alan Notholt Guerrero, diputado de la LX legislatura del honorable Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta ante el pleno de esta asamblea la iniciativa que contiene proyecto de decreto mediante el cual se reforma el artículo 86 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
El 29 de diciembre de 1978 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, cuyo objeto era regular el funcionamiento del órgano técnico de la Cámara de Diputados que tuvo a su cargo la revisión de la Cuenta Pública del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal.
El 30 de julio de 1999 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados de la república que dieron origen a la Auditoría Superior de la Federación (ASF) como el órgano técnico de la Cámara de Diputados responsable de la fiscalización superior de la Federación.
El 29 de diciembre de 2000 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que abrogó la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.
Por su parte, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 79 que "la entidad de fiscalización superior de la federación de la Cámara de Diputados tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley".
Asimismo, el artículo 3 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece que la revisión de la Cuenta Pública está a cargo de la Cámara de Diputados, la cual se apoya para tales efectos en la ASF, que tiene a su cargo la fiscalización superior de la Cuenta Pública y goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en la propia ley.
Es decir, la ASF es el órgano técnico del Poder Legislativo, a través del cual de apoya para ejercer su función fiscalizadora de carácter externo a los tres Poderes de la Unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, a los estados y municipios, y a los particulares, cuando ejercen recursos federales.
La ASF fue creada para apoyar a la Cámara de Diputados en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales relativas a la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con el propósito de conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si ésta se ajustó a los lineamientos señalados en el Presupuesto de Egresos de la Federación y en la Ley de Ingresos correspondiente, y constatar la forma y grado del cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en los programas de gobierno.
Por ser órgano técnico del poder legislativo, corresponde al Pleno de la Cámara de Diputados aprobar su presupuesto anual, conforme a la propuesta que para el efecto haga la Junta de Coordinación Política, de acuerdo con el artículo 34, fracción d), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, donde se establece que a la Junta de Coordinación Política corresponde presentar al Pleno, para su aprobación, el anteproyecto de presupuesto anual de la Cámara.
Sin embargo, existe contradicción en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación sobre el mecanismo mediante el cual el auditor superior de la Federación debe remitir a la Cámara de Diputados su proyecto de presupuesto anual.
El artículo 67, fracción VI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece que es atribución de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación conocer el proyecto de presupuesto anual de la ASF y turnarlo a la Junta de Coordinación Política para los efectos legales conducentes.
A su vez, el artículo 86 de la misma Ley señala que el proyecto de presupuesto será turnado por el auditor superior de la Federación directamente a la Junta de Coordinación Política para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Es así que tomando como base lo estipulado en el artículo 2 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que define a la Comisión de Vigilancia como la encargada de la coordinación y evaluación de la ASF y el artículo 40, numeral 4, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que la Comisión de Vigilancia deberá realizar las funciones que le marca la Constitución y la correspondiente ley reglamentaria, proponemos modificar el artículo 86 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación para que sea a través de la Comisión de Vigilancia, y a más tardar el 15 de agosto de cada año, la entrega del proyecto de presupuesto de la ASF a la Cámara de Diputados.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el presente
Decreto mediante el cual se reforma el artículo 86 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Artículo Único. Se reforma el artículo 86 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, para quedar como sigue:
Artículo 86. La Auditoría Superior de la Federación elaborará su proyecto de presupuesto anual que contenga, de conformidad con las previsiones de gasto, los recursos necesarios para cumplir con su encargo, el cual será remitido por el auditor superior de la Federación a la comisión a más tardar el 15 de agosto, para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La Auditoría Superior de la Federación ejercerá autónomamente, con sujeción a las disposiciones aplicables, su presupuesto aprobado.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 4 de octubre de 2007.
Diputado Alan Notholt Guerrero (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS, SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO
DEL PAN
Los suscritos, diputados Héctor Larios Córdova, Maria del Pilar Ortega Martínez, José Gildardo Guerrero Torres, Gustavo Parra Noriega, Cruz Pérez Cuellar, Laura Angélica Rojas Hernández y Alberto Vázquez Martínez , de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, venimos a someter a la consideración de esta soberanía una iniciativa de decreto que busca fortalecer la colaboración, la cooperación y la generación de bienes públicos entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, mediante un diseño de relaciones equilibradas y armónicas entre dichos poderes públicos, como parte de las propuestas para la reforma del Estado, para la consolidación de una democracia útil y eficiente. Lo anterior se promueve con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 y fracción II del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Como se sabe este Congreso expidió la Ley para la Reforma del Estado, misma que entre otras disposiciones ordenó la realización de consultas públicas, así como la presentación de propuestas por parte de los partidos políticos nacionales, fue así que el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional presento su agenda con las propuestas para la reforma del Estado, para que en su momento fueran parte del análisis y discusión dentro del proceso de negociación y construcción de acuerdos para arribar a dicha reforma.
Ahora bien, el gran reto para los legisladores será cumplir con los tiempos establecidos por la Ley para la reforma del Estado, para arribar a los acuerdos y a las reformas que nos permitan caminar en la construcción de un Estado más fuerte y eficaz. De ahí que la presente iniciativa responde a ese ánimo y a ese compromiso, por lo que los legisladores venimos a presentar a esta soberanía la presente iniciativa a fin de perfeccionar nuestro régimen de gobierno a través del fortalecimiento de las instituciones y garantizando la armonía entre los Poderes de la Unión.
El Partido Acción Nacional a sostenido que a través de la reforma del Estado se debe buscar consolidar plenamente nuestra democracia y hacerla socialmente eficaz, de tal manera que pueda traducirse en un desarrollo humano sustentable y en mayor bienestar social.
Se parte de la convicción de transformar al Estado mexicano para que responda a las aspiraciones de los mexicanos, no inaugurarlo ni volver a luchas históricas ya superadas. El PAN no buscará, por lo tanto, una nueva Constitución.
Reiteramos en que se debe continuar en la construcción y consolidación de nuestra democracia, convencidos de que es el sistema más eficaz para generar bienestar social. La consolidación democrática exige necesariamente poderes públicos fuertes capaces de cumplir con los compromisos ofrecidos a los ciudadanos.
Que la consolidación democrática exige necesariamente poderes públicos fuertes, ello implica una acción firme en el fortalecimiento de nuestras instituciones, dentro de las instituciones. En este sentido, Acción Nacional se pronuncia en contra de un régimen presidencialista o de un presidencialismo exacerbado y afirma su convicción en el perfeccionamiento de un sistema presidencial republicano, funcional y equilibrado.
El perfeccionamiento de nuestro régimen político en un sistema presidencial democrático, racionalizado, funcional y equilibrado, implica el mejoramiento de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, que permita un buen desempeño institucional, que se traduce en configurar un sistema de relaciones adecuado, un sistema de equilibrios y contrapesos bien diseñado, en la que exista correspondencia en las facultades y las responsabilidades de dichos poderes, de suerte que sin obstruirse mutuamente, se complementen y se controlen, garantizando relaciones de cooperación, colaboración y construcción de bienes públicos, evitando contrarrestarse de manera sistemática, toda vez que esto las conduciría a la parálisis o al obstruccionismo institucional.
La presente iniciativa es a su vez el complemento a propuestas que los legisladores del PAN han venido presentando en esta legislatura, y en consecuencia hace suyas los planteamientos de reforma que respecto a nuestro régimen político hemos venido formulando, y que deberán ser acumuladas junto con el presente proyecto para su análisis y dictaminación conjunta. En efecto, Acción Nacional ya presentó iniciativas de reforma, entre otras, para:
• Cambiar el formato del informe presidencial, previendo la obligación del presidente de la república para que el día primero de marzo comparezca ante el Congreso de la Unión en sesión solemne, con el fin de dar respuesta a los cuestionamientos formulados por las Cámaras, así como para emitir un mensaje a la nación.
• Establecer la reelección inmediata de legisladores, pero acotada a un determinado número de periodos, como un mecanismo de evaluación ciudadana y de profesionalización parlamentaria.
• Limitación o acotación del llamado fuero constitucional para que no sea obstáculo para continuar con el proceso penal respectivo contra el servidor imputado, eliminando el procedimiento de declaración de procedencia por parte de la Cámara de Diputados y estableciendo que el fuero (inmunidad procesal) sólo tendrá por efecto que el servidor público que goza del mismo, no sea privado de su libertad sino hasta que exista sentencia condenatoria firme dictada por autoridad judicial, pudiéndose en tanto desahogar el proceso penal respectivo sin necesidad de la llamada declaración de procedencia.
Asimismo, para excluir de la protección del fuero constitucional en el caso de delito flagrante considerado como grave, a fin de que el servidor público que lo haya cometido, pueda ser separado de su cargo inmediatamente y sujeto a la jurisdicción de las autoridades penales. Lo anterior a fin de evitar excesos en la utilización desmedida de esta protección constitucional y para dotar al Estado mexicano de los instrumentos necesarios para que éste pueda desarrollar adecuadamente el combate y sanción a los actos de corrupción cometidos por determinados servidores públicos de los Poderes de los Unión.
• Creación de un efectivo, sólido e independiente órgano de fiscalización, cuya actuación este fuera de toda politización e injerencia de cualquier tipo, respetando en todo momento que la revisión y la fiscalización sea técnica y no política, y para que se realice de manera de manera integral.
• Establecer la posibilidad de que el presidente de la república pueda ausentarse de territorio nacional por un tiempo máximo determinado sin necesidad de solicitar autorización al Congreso de la Unión, obligándolo en todo caso de dar aviso de su salida y objeto de la gira, así como de enviar un informe en el que se expresen los logros y resultados alcanzados durante viaje.
1) Nueva composición del Congreso de la Unión: disminución de 100 diputados de representación proporcional.
Se considera que resulta socialmente oportuno que en nuestro Estado de derecho y democrático refrendemos el sistema electoral mixto tanto mayoritario como de representación proporcional complementario, compartimos la existencia de competitividad electoral y la presencia de la representatividad electoral, pero bajo la base de una democracia útil, eficiente y eficaz, por lo que debe guardarse el equilibrio necesario para la representatividad y la gobernabilidad del Congreso. Por ello, no estamos de acuerdo en disminuir la totalidad de los diputados de representación proporcional sino únicamente su moderación para lograr los fines anteriores, esto ante la exigencia de nuestra realidad política: la presencia de gobiernos divididos.
Resulta indispensable que una de las acciones para el perfeccionamiento de nuestro sistema político lo es el que se relaciona con la elección y conformación del Poder Legislativo, con el objeto de lograr eficientizar su organización y funcionamiento. No se puede negar que el número de legisladores ha provocado la falta de una organización adecuada, el entorpecimiento de acuerdos y consensos al interior de los grupos parlamentarios y de las cámaras, lo que ha originado rezago y lentitud en el trabajo legislativo, provocando que el Congreso de la Unión no asuma con mayor eficiencia la función de control que se le ha encomendado.
Asimismo, en este diagnóstico no puede ignorarse el sentimiento social que se ha expresado en la opinión pública en cuanto a una labor legislativa con resultados no satisfactorios. Precisamente por eso, es que se propone una nueva integración de las cámaras del congreso que dé vitalidad y dinamismo al trabajo legislativo, tomando en cuenta que las elecciones parlamentarias tienen como objetivos lograr un cuerpo legislativo con capacidad y condiciones de ejercer sus funciones propias (legislar y controlar al Ejecutivo) y al mismo tiempo, hacerlo de modo que en él esté representada la población, es decir: gobernabilidad y representatividad.
En ese sentido lo que se busca es garantizar la gobernabilidad, entendida como la presencia de un mayoría más estables que adopte una legislación políticamente definida hacia metas más claras, pero sin restringir la posibilidad de que estén presentes la mayor parte de los sectores sociales, pero que dicha representatividad no conduzca a la pulverización y obstaculización de mayorías claras en el Parlamento, necesarias para traducir acuerdos en la construcción de bienes públicos.
Como se sabe, un dilema que política contemporánea ha sostenido es que los sistemas electorales mayoritarios tienden a privilegiar la gobernabilidad en desmedro de la representatividad, pero por el otro es que los sistemas proporcionales tienden a privilegiar la representatividad a riesgo de la gobernabilidad.
Por ello, uno de los temas de mayor relevancia lo constituye, sin lugar a dudas, la forma de elegir e integrar a los órganos de gobierno. En este sentido, resulta conveniente mantener el sistema mixto, es decir, tanto el sistema de mayoría relativa como el de representación proporcional, pero haciendo útil y eficiente dicho sistema dentro de nuestro régimen político, es así que se propone disminuir 100 diputados de representación proporcional, por lo que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión quedaría integrado con 300 diputados de mayoría y 100 de representación proporcional. Con esta propuesta se estima podría lograrse lo siguiente:
• Disminuir la posibilidad de que se integren mayorías
precarias o mayorías minorías sin cohesión dentro
de la Cámara de Diputados.
• Reducir el carácter conflictual u obstruccionista
dentro de dicha Cámara.
• Garantizar la gobernabilidad, entendida como la presencia
de mayorías más estables.
• Vitalidad y dinamismo al trabajo legislativo.
• Mayor capacidad y condiciones de ejercicio en las funciones
para legislar y controlar por el Congreso.
• Gobernabilidad y representatividad en el Poder Legislativo.
Simplemente cabe decir, que con esta propuesta, igualmente se mantendría un sistema electoral mixto ya que la primera minoría sin duda obedece a un esquema de proporcionalidad. Con ello se lograría no solamente mejorar la organización y funcionamiento, la representatividad y gobernabilidad de esta Cámara, sino también se permitiría devolver nuevamente al Senado de la República su carácter federal.
2) Auténtica representatividad en la conformación de la Cámara de Diputados, con el fin de evitar la fragmentación o pulverización en su integración.
Para ello se propone aumentar el porcentaje mínimo del 2 por ciento al 5 por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales que se requiere, para que pueda tener derecho un partido político a que se le atribuyan diputados por ese principio. Esta propuesta es congruente con la propuesta anterior, en el sentido de buscar por un lado la expresión de las corrientes ideológicas con auténtica representatividad, pero a su vez evitar la fragmentación o pulverización en la integración de la Cámara, y abrir la posibilidad de que se garantice la gobernabilidad, entendida como la presencia de mayorías más estables. Adicionalmente, se lograría disminuir el costo económico al negarse el acceso de prerrogativas a organizaciones que no constituyen una auténtica representatividad.
3) Establecer la facultad del Ejecutivo federal para presentar iniciativas de trámite legislativo. preferente, para que el Congreso en un término perentorio este obligado a dictaminar, y en el caso de no hacerlo se tenga por aprobada la iniciativa enviada por el presidente de la república.
Como se sabe durante muchos años los partidos de oposición en el Congreso de la Unión estaban reducidos a una actuación en donde contaba más su voz que sus votos, y donde la relación de dependencia entre el partido político hegemónico y el presidente de la república en turno garantizaban la aprobación de sus proyectos legislativos, más por obediencia o subordinación que por una verdadera división o separación de poderes.
Pero en el transcurso se fue transformando, y debido a los cambios legales y políticos los partidos de oposición fueron ganando cada vez más espacios en la conformación del Congreso y ésta mayor participación de los grupos parlamentarios opositores, provocó un desempeño distinto en la Cámara de Diputados: dictámenes legislativos más plurales y representativos, aunque también significó parálisis en determinados temas de relevancia nacional.
Fue así que la pluralidad de la sociedad, junto a la diversidad de ideas y de pensamiento, se fue fortaleciendo durante las últimas décadas, pero fue a partir concretamente de la elección de 1997, en la que ningún partido político por sí solo obtiene la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, cuando se inaugura la etapa de gobiernos divididos, con un pluripartidismo imperante tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores, así como la existencia de un gobierno federal que no controla las mayorías parlamentarias pero que necesita de éstas para poder impulsar su proyecto de nación situación que perdura hasta nuestros días
Por lo tanto en este contexto de gobiernos divididos que actualmente vivimos en nuestro país, es indispensable que se diseñen los mecanismos para fortalecer el diálogo y el acuerdo entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, particularmente respecto de aquellos temas que se estima apremiantes o importantes para el bienestar colectivo, y que por lo tanto requieran de una atención especial, preferente o urgente por parte de los legisladores integrantes del Poder Legislativo Federal.
Es decir, es necesario transitar hacia la creación de una serie de mecanismos que permitan, a manera de excepción al trámite común, la adopción de una tramitación expedita y especial del procedimiento legislativo cuando el presidente de la república envíe al Congreso de la Unión un proyecto de iniciativa considerado precisamente como preferente o urgente.
La preferencia de un asunto significa otorgarle o concederle una característica de prelación superior, de suprema importancia, de urgencia, de relevancia o de necesidad mayor en cuanto a su conocimiento y estudio, sobre los demás asuntos que se tengan en común.
En este sentido, la figura de la iniciativa preferente puede traducirse o ser comprendida como el proyecto (en este caso particular sólo facultad del titular del Poder Ejecutivo Federal) que es presentado ante una de las cámaras que integran el Congreso de la Unión con un matiz de suma importancia, o de urgencia, sobre el cual los legisladores integrantes de las Cámaras del Poder Legislativo Federal deben proceder a conocer de manera primordial, de entre otros asuntos que previamente les hayan sido turnados, precisamente por tratarse de un proyecto con las características anteriormente descritas.
Es importante indicar que el hecho de otorgar o conceder un trámite especial, urgente o preferente a las iniciativas presentadas por el titular del Poder Ejecutivo Federal no implica, ni mucho menos significa, una subordinación del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo, sino lo que realmente implica es una sana colaboración realizada en un pleno equilibrio y respeto a la separación de facultades o a la división de poderes.
En el derecho comparado es preciso indicar que una gran cantidad de países de América Latina y Europa, ya sea con sistema presidencial, parlamentario o semipresidencial, cuentan en sus respectivas constituciones federales con la regulación de la figura legislativa de la iniciativa preferente. Entre los países que cuentan con esta figura están Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, por citar algunos.
Como podemos observar, el trámite de iniciativa preferente en los distintos países analizados nos demuestra que la relación entre poderes no se ve afectada por esta facultad del Ejecutivo, al contrario, se demuestra que pueden tener una relación armónica en la que ambas partes y sobre todo la sociedad resulten beneficiadas.
En este contexto, parecen oportunas las palabras de Alonso Lujambio al decir que es inadmisible que el Congreso congele iniciativas presidenciales y que, así, los partidos no asuman su responsabilidad por lo que ha de aprobarse o rechazarse.
Por su parte, José María Serna de la Garza nos señala que de introducir un factor de "celeridad" en el procedimiento legislativo, quizá el camino más promisorio sería el trazado por Brasil, cuya constitución establece un procedimiento legislativo "acelerado", aparte del "ordinario", que puede ser utilizado por el Poder Ejecutivo bajo determinadas reglas.
Como ya se mencionó, nuestra constitución no prevé un procedimiento legislativo "acelerado" de carácter extraordinario que pudiese ser aplicado bajo determinadas circunstancias. Ello no fue necesario (al menos no durante los últimos setenta años) debido al control que el presidente siempre tuvo sobre ambas cámaras del congreso. Pero, hoy es exigente generar un diseño institucional equilibrado, eficiente y eficaz entre los poderes públicos del Estado.
Asimismo es importante precisar, que el Ejecutivo federal través de la administración pública a su cargo -tanto centralizada como paraestatal-, conoce de forma más directa y permanente la realidad política, económica y social de la nación, además en su carácter de jefe de Gobierno y de Estado realiza una serie de tareas y a su vez se enfrenta a problemas que requieren una solución inmediata o al corto plazo; sin embargo, algunas de éstas sólo podrán aplicarse con fundamento en un marco jurídico adecuado, con pleno respeto al estado de derecho, por lo que debe procederse a la modificación o creación de normas jurídicas con rango de ley, facultad obviamente legislativa que corresponde al Congreso dentro del principio de la división de poderes.
Por ello resulta necesario, que en estos supuestos de apremio que merece una solución inmediata, el que el Ejecutivo y el Congreso desplieguen una colaboración armónica, respetuosa en sus ámbitos de competencia pero también eficaz y oportuna mediante un procedimiento legislativo con tiempos precisos y perentorios, que permitan eficacia en la toma de decisión y que el Estado, a través del poder Ejecutivo y Legislativo, asuma con mejor responsabilidad su tarea pública.
En consecuencia se propone que el presidente de la república pueda presentar hasta dos iniciativas de ley o decreto de trámite legislativo preferente en cada año legislativo. Se plantea que el Congreso de la Unión tenga la obligación de analizar, discutir y, en su caso aprobar las iniciativas de carácter preferente, dentro de los 30 días hábiles siguientes a su presentación siempre que esta se hiciera en el periodo de sesiones ordinarias del Congreso, o dentro de los 45 días hábiles siguientes a su presentación cuando se hiciera en los recesos del Congreso, en cuyo caso la comisión permanente deberá convocar inmediatamente a un periodo extraordinario para el único efecto de analizar y discutir la iniciativa preferente.
Se propone que vencidos dichos plazos, y no se hubiere dictaminado la iniciativa de carácter preferente, se tendrá por aprobada en la forma y términos en que fue presentada por el presidente de la república. Lo anterior, en virtud de que se considera conveniente el establecimiento de una consecuencia jurídica ante la omisión legislativa, como es la afirmativa ficta, por la simple razón que al no aplicarse una consecuencia o aplicarse la negativa ficta y tener por desechazo un proyecto prácticamente la figura de suyo sería ineficaz, por el contrario con la afirmativa ficta, se detonaría la función primordial del parlamento: Parlar, discutir, analizar y argumentar a favor o en contra, luego entonces se estaría impulsando la actividad legislativa quedando siempre en manos del Congreso la aprobación o rechazo del fondo de la iniciativa de trámite legislativo preferente.
Además, no hay que intimidarnos por instaurar la afirmativa ficta en la ley fundamental, ya que en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ya se establece algo similar, ya que en el artículo 72 se prevé que el presidente de la república tiene un plazo de 10 días para hacer observaciones a cualquier proyecto de iniciativa o decreto aprobado por el Congreso, siendo el caso que de no hacerlas en este tiempo se tendrá como aprobado. Luego entonces, resulta lógico y congruente en una relación equilibrada entre poderes que, una propuesta de carácter preferente que no es discutida dentro del plazo legal, debe ser considerada como aprobada también.
Incluso cabe considerar, que el Congreso podrá en cualquier tiempo, modificarlo o derogarlo, siguiendo el trámite ordinario previsto en la Constitución.
Por otra parte, también se plantean los supuestos en que no es procedente la iniciativa de trámite legislativo preferente, como son el caso de las reformas a la Constitución, al Presupuesto de Egresos de la Federación y a las normas que rigen el sistema electoral y de partidos.
Por último en este rubro, se propone determinar que la iniciativa de trámite legislativo preferente deba de ser discutida por el Congreso en cuanto a su contenido y alcance, por lo que la previa calificación de preferente o no preferente por las cámaras del congreso es improcedente, lo anterior con el fin de generar el debate de fondo y no de forma sobre dichos planteamientos legislativos.
4) Cambio de la fecha de toma de posesión del cargo de presidente de la república, a fin de reducir el periodo de tiempo entre la fecha de elección presidencial y el cambio de un nuevo gobierno.
Se estima conveniente y oportuna la propuesta de adelantar la toma de posesión del presidente de la república..Como se sabe, el presidente de la república asume el cargo en virtud de la protesta que rinde ante el Congreso de la Unión, misma que de conformidad con la norma constitucional es el 1o. de diciembre. Debe hacerlo en los términos de la fórmula ya conocida en la que existe la responsabilidad de guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen; se trata pues de una fórmula sacramental. La protesta marca el inicio legal del mandato presidencial, determina el momento en que comienza la responsabilidad jurídico-penal del presidente en los términos del título cuarto constitucional y fija, en forma indubitable, el inicio de las inmunidades y privilegios que constitucionalmente le asisten.
Asimismo, este acto formal de protesta se lleva a cabo ante un órgano investido de legitimidad democrática que le da la elección popular; es decir, el Congreso de la Unión. Es así que los legisladores actúan como fedatarios y testigos de este acto republicano.
Sin embargo, nadie puede negar que la actual fecha de inicio del cargo y de toma de posesión resulta inadecuada en relación a otros asuntos de suma relevancia para la vida nacional; por ejemplo, en lo concerniente a la formulación y presentación del Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos; ya que actualmente, al disponerse que la presentación de este paquete económico, cuando inicie su encargo el presidente de la república deberá hacerse a más tardar el 15 de diciembre, nos encontramos que el Congreso cierra sus sesiones el 31 de diciembre, tal situación nos conduce a efectos negativos tales como que el presidente constitucional entrante sólo cuente con 15 días para elaborar los proyectos respectivos y que, como se tiene conocimiento, prácticamente estos son elaborados por el equipo del presidente saliente; y aunado a ello, el que el Congreso de la Unión tenga para el cumplimiento de sus atribuciones de control presupuestal y de ingreso únicamente 15 días, lo cual obviamente resulta inadecuado ya que estas funciones, de suma relevancia, se constriñen a plazos perentorios que dan lugar a que sea materialmente imposible para el Ejecutivo elaborar dichas iniciativas y que el análisis sea apresurado por parte del Congreso, con lo que se renuncia a un examen minucioso, sereno y responsable.
Aunado a lo anterior, habría que añadir que resulta también inconveniente el que exista un periodo tan amplio de transición; es decir, un plazo de aproximadamente 5 meses en donde tenemos por un lado al presidente constitucional saliente y un presidente electo entrante, lo que en un marco de pluralidad y alternancia, puede llegar a resultar un riesgo de estabilidad política. Por lo que resulta oportuno establecer un marco legal adecuado que elimine estos aspectos negativos que hoy día se originan; en tal sentido, se plantea establecer en el artículo 83 constitucional que el inicio de encargo y toma de posesión del presidente de la república se llevará a cabo el día 1o. de octubre en lugar del 10 de septiembre.
Con esta propuesta, se permitirá efectos favorables a nuestro sistema político, tales como los siguientes:
• Que el Titular del Ejecutivo federal entrante tenga el tiempo adecuado y suficiente para elaborar el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal del próximo año.
• Que el Congreso de la Unión, con la adecuación de esta fecha de inicio de encargo y la relativa a la modificación de las fechas de presentación de estos ordenamientos jurídicos, cuente con el tiempo necesario para realizar una discusión y aprobación más objetiva de los mismos.
• Que se disminuyan los costos políticos y económicos de una transición tan larga como la actual.
Como sabemos, la Constitución de 1917 contempló un sólo periodo ordinario de sesiones que duraría el tiempo para tratar los asuntos concernientes a la revisión de la Cuenta Pública, el examen, discusión y aprobación del presupuesto, así como de los impuestos necesarios para cubrirlos y, por último, para conocer las iniciativas de ley que se le presentarán. Dicho periodo comenzaba el 1 de septiembre y tenía como fecha límite el 31 de diciembre del mismo año.
Más tarde, en 1986, se realiza la primera modificación, a través de la cual se establece un doble periodo de sesiones del 1o. de noviembre al 31 de diciembre, el primero de ellos, y el segundo del 15 abril al 15 de julio. Posteriormente, en 1993, se establece un primer periodo que iría del 1o. de septiembre al 15 de diciembre, y un segundo del 15 de marzo al 30 abril, con lo que se reduce el segundo periodo de sesiones. La última reforma se da en 2003, para establecer un primer periodo de 1 septiembre al 15 de diciembre y un segundo periodo que va del 1 de febrero al 30 de abril.
Con esta última reforma, si bien se aumenta el tiempo en que el Congreso ha de sesionar ordinariamente, es decir, hasta siete meses cuando entra en funciones un nuevo gobierno y seis meses y medio al año el resto del sexenio, lo cierto es que también trajo como consecuencia que se rompiera el equilibrio entre periodos, puesto que los tiempos están mal distribuidos entre un periodo y otro.
Lo anterior por lo siguiente: entre el primer periodo de sesiones y el segundo, existe un receso de un mes o hasta mes y medio, que se da después de un periodo desgastante, en donde se inicia con el informe presidencial, se discute la glosa, y termina con la aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, sin dejar de lado las iniciativas, dictámenes y puntos de acuerdo que se discuten en cada sesión, por lo que el tiempo de receso resulta muy corto para que se dé una reflexión mucho más mesurada sobre los temas de la agenda legislativa para el siguiente periodo de sesiones.
Por otro lado, entre el segundo periodo ordinario y el primero del siguiente año existen cuatro meses de receso que, por un lado, dan tiempo para la reflexión de los temas a posicionar el siguiente año, y por otro, hay demasiado tiempo en el que el legislador no se encuentra de forma ordinaria en el Congreso con todo y las facultades extraordinarias y la comisión permanente, por lo que se plantea que es necesario transitar hacia una reforma que devuelva el equilibrio entre periodos.
6) Establecer las bases constitucionales para la regulación adecuada de los grupos parlamentarios de las cámaras del congreso, a fin de establecer un régimen de obligaciones, transparencia, administración y de rendición de cuentas.
Con las reformas de 1977, se instituye un sistema de representación mixto, donde lugar a la representación proporcional y al predomina la representación mayoritaria, con predominio de ésta última, lo anterior con el fin de lograr el pluralismo en el seno de la Cámara de Diputados.
Derivado de lo anterior, es que se establecieron las bases en el artículo 70 de nuestra norma máxima, para la organización de los grupos parlamentarios, pero por lo que se refiere solamente a la Cámara de Diputados.
Es precisamente a partir de este reconocimiento constitucional de los grupos parlamentarios, que empiezan a surgir los debates respecto de la naturaleza jurídica de estos grupos parlamentarios. Así, se empezó a discutir respecto de si se trataba de órganos de los partidos políticos, de la Cámara de Diputados o del Estado.
Un tema que va muy de la mano con la naturaleza jurídica de estos grupos parlamentarios, es el relativo a los recursos públicos que reciben para el cumplimiento de sus funciones, y cuál es el marco aplicable en el adecuado empleo de éstos; que a la postre, ha generado en la percepción de la sociedad, notas de discrecionalidad y opacidad en su manejo.
Es precisamente por lo anterior, que en sintonía con las propuestas de fortalecimiento del Poder Legislativo, que se propone el establecer en el ámbito constitucional, el marco de referencia y bases normativas sobre las cuales deberán de guiar su actuación los grupos parlamentarios.
Así, en primer lugar, debe destacarse la necesidad de que se precise que la afiliación a los grupos parlamentarios es tanto para la Cámara de Diputados como para la de Senadores.
En este sentido, debe señalarse que el actual reconocimiento constitucional respecto de la organización de los partidos políticos al interior únicamente de la Cámara de Diputados, se explica en función de que el sistema de representación mixto se instauró solamente para la elección de diputados; sin embargo, a partir de las reformas constitucionales de 1993, en donde se da cabida también a un sistema mixto de elección de senadores, ya no queda duda del arribo de la pluralidad partidista en la Cámara de Senadores y por lo tanto el reconocimiento para la regulación de los grupos parlamentarios también en dicha Cámara.
Por otra parte, la presente propuesta pretende abordar de fondo, el problema que ha surgido para normar el manejo de los recursos públicos por parte de los grupos parlamentarios; y después de analizar de manera concienzuda las opciones para dar pronta solución, se ha considerado el que en el ámbito constitucional, se reconozca a los grupos parlamentarios, como órganos del Congreso. Así, con esta medida, se pretende que su actuación administrativa, se ciña a las disposiciones administrativas que al respecto se emitan por las instancias competentes de las Cámaras, tanto para aspectos como lo son el suministro, control y conservación de recursos materiales; en aspectos financieros presupuestales, y de administración, desarrollo y control de su patrimonio; entre otros más que tiene incidencia en un manejo responsable y transparente de los recursos públicos.
En esta tesitura, debe apostarse a fortalecer la actuación de los grupos parlamentarios, y dotarlos de ciertos atributos que deberán inciden en un mejor manejo de los recursos que se les confieran, por lo que en razón de lo anterior, se propone otorgarles personalidad jurídica y patrimonio propio.
A efecto de "redondear el cuadro", la ley que norme la actuación de los grupos parlamentarios, deberá establecer las formas y los procedimientos para la constitución y disolución de los grupos parlamentarios, sus derechos y obligaciones, así como las disposiciones para la reintegración de los bienes que hubieren adquirido cuando los grupos parlamentarios se disuelvan.
De igual manera, se preverá la obligación de contar con órganos de administración y transparencia, así como de dirección, señalándose a quien corresponde detentar la representación legal y política del grupo parlamentario.
Por último se plantea que el ordenamiento que al efecto se expida, establecerá los plazos y medios a través de los cuales, los grupos parlamentarios deberán rendir informes respecto del uso y destino de los recursos públicos asignados, así como los mecanismos para la adecuada fiscalización de los mismos.
7) Se propone eliminar el adjetivo de "Supremo" con el que se denomina al Ejecutivo federal en el artículo 80 de la Constitución.
Como se ha dicho, en el caso de nuestro país, se ha reconocido, porque así lo señala la historia, que durante muchos años el régimen político mexicano no era el de un sistema presidencial sino un presidencialismo, llamado así a fin de resaltar que no se trataba de un régimen presidencial sino de una deformación del mismo, particularmente en el sentido de que la pieza central del régimen político era precisamente el presidente de la república, al grado de que era una pieza omnipresente y casi catalogada como un monarca absoluto, donde los pesos y contrapesos no funcionaban adecuadamente, y donde los otros poderes declinaron o renunciaron a su función de control.
Efectivamente, nuestro sistema político ha cambiado en los últimos años, y la filosofía política denominada ejecutivización, el hiper-presidencialismo, el cesarismo cuasi-democrático, la elefantitis de los ejecutivos, la monarquía sexenal absoluta y hereditaria en línea transversal, la dictadura constitucional, la dictadura unipersonal, la dictadura perfecta, el porfirismo colectivo o el supremo sacerdote de la patria, entre otros nombre y apellidos, han y deben quedar atrás por el bien de México.
Luego entonces, la centralidad y la preminencia del Poder Ejecutivo como "supremo" en nuestro sistema político no existe ni debe existir más. El Ejecutivo no puede ni debe ser supremo frente a los demás poderes, lo contrario nos llevaría a la simulación de la división de poderes, a la falta de límites y controles al Poder Ejecutivo, es ubicarnos en un ejercicio desbocado y arbitrario del poder, del cual México ya ha sido víctima. A pesar de los nostálgicos autoritarios, la posición del gran tlatoani o de la dictadura unipersonal no es sana para ninguna democracia.
Sin embargo, en los últimos años esta situación cambió, y que estamos transitando a un régimen distinto, con la recuperación institucional particularmente del Legislativo y del Ejecutivo, y en el que no se vislumbra el retorno al viejo régimen presidencialista o presidencialismo mexicano, o lo que algunos autores han llamado la monarquía absoluta sexenal o la dictadura perfecta.
Por lo tanto la propuesta de reforma que plantea, se inspira en desterrar de la Constitución, ese resabio del presidencialismo mexicano, de denominar al Ejecutivo como poder "supremo", porque se inspira en desterrar toda figura que atente contra el debido frenos o controles en el ejercicio del poder, pues la fórmula de que el poder controle al poder no puede darse donde un poder es supremo frente al otro.
8) Eliminar la facultad del presidente de la república para resolver sobre el cierre de sesiones ordinarias del Congreso de manera anticipada, ante la falta de acuerdo de las cámaras.
Actualmente el párrafo segundo del artículo 66 de la Ley Fundamental, establece que "si las cámaras no estuvieran de acuerdo para poner término a las sesiones antes de las fechas indicadas, resolverá el presidente de la república", en este sentido se estima que dicha disposición también es un resabio del presidencialismo mexicano, al que ya se ha hecho referencia, por lo que resulta oportuno eliminar tal precepto de la Constitución, ya que se estima atenta contra funciones propias del Congreso de la Unión.
9) Eliminar la facultad discrecional del Ejecutivo federal para la promulgación y publicación de leyes o decretos aprobados por el Congreso.
Que resulta indispensable dar certidumbre constitucional a la facultad del Ejecutivo respecto a la promulgación y publicación de una ley aprobada por el Congreso. Efectivamente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 de la Constitución, el Ejecutivo federal tiene únicamente 10 días para ejercer su facultad de hacer observaciones (popularmente conocido como veto) al proyecto remitido por el Congreso, de lo contrario, se actualiza la obligación de aquél de promulgar y publicar el proyecto de ley enviado.
No obstante, existe un vacío legal ante la falta de previsión para el caso en que el Ejecutivo, sin haber hecho observaciones o vetado la ley, se abstenga de publicarla, inhibiendo la vigencia de la misma lo que de facto le da una facultad al Ejecutivo conocida por la doctrina como "veto de bolsillo". Situación que debilita o vulnera el papel del Legislativo, y lo ubica en una posición de vulnerabilidad frente al Ejecutivo, aunado obviamente a la incertidumbre en la vigencia de la ley.
Si bien el proceso de reducción de los poderes de factum y de las facultades metaconstitucionales de la presidencia mexicana se observan como irreversibles, y se esta en una etapa de consolidación democrática, la misma deberá desarrollarse en el plano del equilibrio entre poderes, es decir, introduciendo medidas, ya sea en el plano constitucional o institucional, tendientes a estimular la cooperación entre los poderes y castigar el enfrentamiento entre éstos.
En este orden de ideas, es que aparece el concepto de veto, el cual, comprende una facultad constitucional del presidente que frecuentemente ha sido sobredimensionada, a tal grado que es cotidiano escuchar referencias a ésta como un claro ejemplo del "excesivo poder del presidente", aún cuando es una función común, tal vez necesaria, a los sistemas presidenciales y que, si ha estado mal percibida, esto se debe más al pasado de deformaciones institucionales que caracterizó a nuestro régimen presidencialista, que a una genuina utilización "perversa" de dicha facultad.
Lo cierto es que el constituyente de 1917 instituyo en la norma suprema, la facultad del Ejecutivo para realizar observaciones a los proyectos aprobados por el congreso, y que comúnmente se le denomina "veto". Esta figura es reconocida como una institución de procedencia, de naturaleza suspensiva y alcances limitados, para que el presidente de la república estuviese en condiciones de hacer llegar al Congreso de la Unión, información, objeciones y cuestionamientos adicionales, que pudieran no haber sido tomados en cuenta al discutirse y aprobarse la respectiva iniciativa durante el proceso legislativo.
Hasta donde se ha señalado la figura jurídica del veto, nunca se pensó como un instrumento de carácter absoluto e insuperable, que alterara la perfecta división de poderes y entregara al Ejecutivo la parte decisiva en la formación de leyes. Por el contrario se coincide y comparte el criterio de que el veto presidencial, a la vez de ser una forma de colaboración entre el Legislativo y Ejecutivo, es un elemento para llevar ponderación en actos de naturaleza grave, como las leyes, y es también, un instrumento valioso en el juego de pesos y contrapesos para establecer equilibrio entre dos poderes.
En el caso del denominado por la doctrina veto suspensivo, en nuestro país se actualiza en el inciso b) del artículo 72 constitucional, el Ejecutivo federal tiene 10 días para ejercerlo, de lo contrario, se reputará aprobado el proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen.
Asimismo la Constitución contempla además, la interrupción del término si el Congreso hubiere cerrado o suspendido sus sesiones; lo cual, prolonga el inicio de vigencia de una ley. Por otra parte, el marco constitucional no contempla, como ya se ha dicho, disposición expresa, que de salida a la omisión del presidente de la república para publicar, por lo que dicha situación se puede mantener por tiempo indefinido la determinación del Poder Legislativo.
Así pues, en el contenido y alcance del artículo 72 persiste una laguna constitucional que deja en estado de incertidumbre al Congreso de la Unión, ante la falta de previsión para el caso de que una ley o decreto aprobado por ésta representación y no vetada por el Ejecutivo conforme al inciso b) del referido artículo, éste se abstenga de publicar el proyecto, inhibiendo con ello la iniciación de la vigencia.
Cabe señalar que en varios países americanos existen disposiciones constitucionales expresas sobre el veto suspensivo, es decir, una ley que no ha sido vetada por el Poder Ejecutivo y que sin embargo no ha sido promulgada. Las constituciones de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Panamá, Perú y Venezuela facultan al presidente del Congreso, al presidente del Senado, al presidente de la Asamblea o al presidente de la comisión permanente, según sea el caso, para llevar a cabo la promulgación y publicación, transcurridos los términos señalados en las mismas, de aquella ley en la que se ha actualizado el supuesto. Los términos que estos países señalan oscilan desde las 48 horas que dispone la constitución de Brasil hasta los treinta días que delimita la constitución de Panamá; del resto de los países que prevén esta disposición, se puede tomar como un común denominador los 10 días que tiene el presidente para llevar a cabo la promulgación y publicación.
Consecuentemente, resulta justificable la necesidad de reformar la Constitución a fin de establecer un término para que aprobado un proyecto por las cámaras del congreso y el Ejecutivo no tuviere observaciones que hacer, lo publique dentro de los 10 días naturales siguientes.
Asimismo, se plantea prever que el plazo para que el Ejecutivo haga observaciones a la Cámara de su origen, lo haga no dentro de días naturales siguientes y no "útiles"; pero ampliando el plazo de 10 a 15 días, esto con el fin de dar mayor certidumbre y celeridad al proceso legislativo.
Congruente con lo anterior, se propone establecer la facultad de la comisión permanente para recibir las observaciones, cuando el Congreso hubiere cerrado o suspendido sus sesiones, y todavía estuviere en término el presidente para hacer observaciones.
Finalmente se plantea establecer que considerado como aprobado todo proyecto no observado por el presidente de la república, deberá ser publicado por el Poder Ejecutivo dentro del plazo de diez días naturales. Proponiendo que si transcurrido dicho plazo el Poder Ejecutivo no lo hiciere, el presidente de la Cámara que lo remitió, deberá ordenar su publicación en el Diario Oficial de la Federación., y en todo caso se puntualiza que los plazos respectivos no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones.
10) Determinar el procedimiento a seguir cuando no se haya aprobado la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos y dé inicio el ejercicio fiscal correspondiente.
Resulta necesario eliminar la incertidumbre en torno a la posible parálisis de las funciones del Estado, la cual es resultado de que no se cuente con la aprobación de las iniciativas de Ley de Ingresos y/o Presupuesto de Egresos de la Federación, y esto implique la cancelación de la prestación de servicios públicos o dar cumplimiento a las obligaciones contractuales y de crédito público contraídas. De ahí la necesidad de determinar el procedimiento a seguir cuando dicha eventualidad llegara a ocurrir y dé inicio el ejercicio fiscal correspondiente.
Como es del conocimiento por reforma al artículo 74 constitucional publicada el 30 de julio de 2004 en el Diario Oficial de la Federación, se establecieron las siguientes disposiciones: a) La obligación de entregar al Congreso con mayor anticipación la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para que esto se realice a más tardar el 8 de septiembre, en lugar del 15 de noviembre; b) Se mantiene como fecha de entrega el 15 de diciembre en los casos en que inicie su encargo el presidente de la república; c)La obligación de la Cámara de Diputados de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre, con lo que se determine por primera vez una fecha límite para ello y, d) Se establece expresamente la facultad de al Cámara de Diputados, para que en su caso, pueda hacer modificaciones al proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo federal.
En este sentido, si bien se dio un avance significativo con la reforma al buscar dar certidumbre al proceso presupuestario, mediante el establecimiento de fecha límite o perentoria para la aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación, lo cierto es que no obstante ello, se estima que el nuevo diseño constitucional no resolvió el fondo del problema constitucional en cuanto ¿A qué pasaría si de llegar la fecha perentoria no se aprueba? Esta es la misma preocupación que hoy existe respecto de llegar el 1o. de enero del año siguiente no estuviera aprobado la Ley de Ingresos y/o el Presupuesto de Egresos.
En efecto, a pesar de la reforma se sigue teniendo un vacío normativo, ya que se puede dar el eventual caso de llegar el vencimiento del plazo establecido y no contar con la aprobación de uno o de ambos de los proyectos del paquete económico, incluso nos sigue dejando ante el escenario de que al inicio del año fiscal tampoco se pueda tener aprobados la Ley de Ingresos y/o el decreto de Presupuesto de Egresos, con las repercusiones negativas que esto traería.
Resulta oportuno lo expuesto por Ulises Carrillo y Alonso Lujambio respecto de que "si hay una pieza legislativa que no puede sufrir una parálisis institucional es la del presupuesto. Mucho más importante que la capacidad del Ejecutivo para llevar a cabo su agenda legislativa, o del legislativo para sacar adelante la propia, la aprobación de un presupuesto que garantice la operación de las instituciones del Estado es el mínimo requisito para generar un ambiente en el que la democracia pueda mantenerse y legitimarse como una opción real de acuerdo político".
Asimismo, compartimos lo expuesto por Ulises Carrillo y Alonso Lujambio, en cuanto a que si bien se han venido dando coaliciones para la aprobación del presupuesto y que se ha pospuesto una discusión seria sobre la incertidumbre constitucional que más temprano que tarde puede colocar al país en un callejón sin salida, no se puede esperar a que se produzca una crisis para pensar en reformar la Constitución. Señalan que el ejercicio democrático de construcción de acuerdos y coaliciones no debe ser un elemento de incertidumbre disruptiva que termine por afectar la viabilidad del proyecto nacional de desarrollo. En este sentido, proponen que debe revisarse la "cláusula para evitar una parálisis institucional", es decir, aquella normatividad que permite que en caso de que los actores involucrados en la aprobación del proyecto de presupuesto no se pongan de acuerdo al iniciar el año fiscal, sea la Constitución quien determine los mecanismos para evitar una parálisis institucional y de gobierno, con repercusiones de inestabilidad económica y política.
Por tanto, se considera que es de suma importancia que se establezca en la Constitución el procedimiento o mecanismo que ha de aplicarse para el supuesto en que no estuviera aprobada la Ley de Ingresos o el Presupuesto de Egresos o ambos, a fin de generar certidumbre y claridad en el proceso económico del país. En efecto, debe impulsarse una reforma presupuestaria y financiera que dé certidumbre, seguridad jurídica y promueva la estabilidad en los procesos de discusión y aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación, así como que evite la tensión política e institucional cada fin de año en la aprobación de dichas iniciativas, eliminando la incertidumbre en torno a una posible parálisis de las funciones del Estado.
Lo anterior obedece si se toma en cuenta que el ámbito de validez temporal de la Ley de Ingresos de la Federación y de su correspondiente Presupuesto de Egresos es anual, es decir, sólo tienen validez para el ejercicio para el cual se expiden. Luego entonces, nos encontramos ante varios principios en apariencia antagónicos que resulta necesario conciliar: por una parte y de conformidad con el principio de legalidad, los contribuyentes únicamente están obligados a pagar las contribuciones previstas en la ley; y por la otra, y derivado de lo expuesto, ante la vigencia anual de las leyes de ingresos y sus correspondientes presupuestos, los contribuyentes sólo están obligados a pagar las contribuciones señaladas en la ley para el ejercicio fiscal de que se trate.
Una disposición constitucional que resuelva este supuesto es necesaria, a fin de evitar la incertidumbre que podría generarse ante una laguna jurídica como ésta, ya que al iniciar un año determinado sin una Ley de Ingresos, según han opinado algunos expertos en derecho, los particulares no estarían obligados a pagar los impuestos que conforme a las leyes respectivas deberían cubrir, tales como la del Impuesto al Valor Agregado (IVA), del Impuesto Sobre la Renta (ISR), etc.
La anterior situación podría provocar parálisis del Estado: en primer orden, implicaría que el Estado automáticamente dejaría de pagar los bienes y servicios que ha solicitado de los particulares, no estaría en aptitud financiera para prestar servicios públicos básicos como la educación y la salud, la ejecución de los programas sociales, el pago de obligaciones tales como el pago de la deuda, lo cual traería consecuencias de carácter jurídico y económico por el incumplimiento con los acreedores; el ejercicio de funciones vitales para el Estado como la seguridad pública o nacional, la procuración y administración de justicia; y en segundo, ocasionaría serios perjuicios en la actividad financiera de las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, que para la determinación de sus presupuestos requieren tener certeza sobre los montos correspondientes a sus participaciones y programas contenidos en el presupuesto federal.
Más aun, resulta indispensable esta reforma en virtud de la importancia social que representan estos instrumentos jurídicos, que pueden ser calificados como instrumentos decisorios fundamentales y de creación de oportunidades, porque el ingreso y el gasto se constituyen como un incentivo para impulsar el crecimiento y a su vez el bienestar social de las personas, ya que a través de ellos se puede determinar si se está o no detonando el desarrollo social; si se está o no cumpliendo con la demanda en materia de seguridad social, de seguridad pública, de vivienda, de desarrollo regional, de combate a la pobreza, etc. En consecuencia, se propone determinar el procedimiento a seguir cuando no se haya aprobado la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos y dé inicio el ejercicio fiscal correspondiente, bajo el siguiente método:
Se propone establecer que la comisión permanente, en el caso de dicha eventualidad, deberá inmediatamente convocar a una sesión extraordinaria, con el único objeto de que el Congreso o la Cámara de Diputados aprueben la Ley de Ingresos o el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo federal. El Congreso o la Cámara de Diputados, según corresponda, deberán aprobar la ley o el decreto respectivo a más tardar el 20 de enero del año que inicia, siendo el caso que de no aprobarse en la fecha indicada, se considerará aprobado el proyecto o proyectos enviados por el Ejecutivo federal.
De ninguna manera, este mecanismo es atentatorio del control parlamentario, tampoco puede considerarse "presidencialista" o "ejecutivista", ya que se esta proponiendo después de una segunda fallida oportunidad legislativa para aprobar dicha Ley, ya que lo importante es no condenar a la sociedad a una raquítica política de ingresos –o de egresos- ante la falta de acuerdo político, ya que las repercusiones negativas no son para un gobierno directamente sino para la comunidad política que se gobierna.
Además, los mecanismos planteados permiten resolver la laguna jurídica que se ha desglosado, evitando la parálisis de las funciones estatales y permitiendo, a su vez, garantizar que el Estado continúe ejerciendo sus atribuciones esenciales. Por otro lado, efectivamente este mecanismo sí provoca una parálisis parcial en las funciones del gobierno, sin embargo, ello se puede traducir en un raquitismo estatal pero no parálisis total; no obstante, esta situación excepcional y la consecuencia jurídica planteada alientan a la pronta aprobación del presupuesto definitivo por parte del Legislativo, y al mismo tiempo se constituye un mecanismo equilibrador en la discusión del "paquete económico".
11) Precisar que corresponde al Ejecutivo federal elaborar las iniciativas de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Se ha discutido ampliamente desde el ámbito doctrinal a quién corresponde la facultad de iniciativa de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación, habiendo quien sostiene que corresponde tanto al Ejecutivo como al Legislativo. Así por ejemplo, Herrera y Lasso, Carpizo, Arteaga Nava y Burgoa afirman que es indiscutible que el presidente tiene la facultad exclusiva de elaborar el proyecto de presupuesto.
Nuestra posición es coincidente, en cuanto a que esta es una facultad exclusiva del Ejecutivo federal, ya que ello deriva de la propia interpretación que se deduce del párrafo segundo de la fracción IV del artículo 74 constitucional al disponer que el Ejecutivo federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.
Luego entonces, y como se ha venido diciendo, el constituyente ha establecido que respecto a la función estatal de recibir contribuciones y el gasto público, esta es una función que corresponde a dos poderes: al Ejecutivo y al Legislativo, lo que sin duda descansa en la necesidad de distribuir el poder de decisión respecto a una acción de suma relevancia social y sentar las bases de un mecanismo de pesos y contrapesos, de límites y de equilibrios al determinar la participación de ambos poderes, en donde el Ejecutivo tiene la facultad exclusiva de presentar el proyecto de presupuesto dentro del plazo constitucional y por otro lado, la facultad –también exclusiva- de la Cámara de Diputados de examinar, discutir, en su caso modificar, y aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.
En este sentido, cabe lo expuesto por Fernando Orrantia Arellano cuando afirma "al dividir la función entre los dos poderes, se impide que uno solo decida los gastos de la federación y obliga a ambos poderes a negociar el contenido final del presupuesto… Debemos entender exclusiva la facultad del presidente de iniciar el proyecto de presupuesto en la Cámara de Diputados, porque el incumplimiento de dicha obligación sería un incumplimiento de un mandamiento constitucional, impuesto al Ejecutivo para equilibrar la decisión del gasto público del siguiente ejercicio fiscal. Es una manifestación más de la teoría de las limitaciones y contrapesos que la Constitución impone a los poderes de la federación, para impedir que un solo poder decida los actos importantes de gobierno".
Ahora bien, cabe indicar que en la mayoría de los países, la facultad de iniciativa del presupuesto y del ingreso corresponde de manera exclusiva al gobierno (Ejecutivo), aunque también es cierto que en otros se han establecido algunas modalidades al respecto.
Lo cierto, es que es conveniente establecer con claridad la facultad exclusiva del Poder Ejecutivo para elaborar el paquete económico, ya que esta facultad junto con la de la Cámara de Diputados se diseña un mecanismo de participación armónica de los poderes y la distribución de las decisiones, lo que contribuye a un equilibrio en la decisión del ingreso y el gasto público.
12) Facultad con responsabilidad del Congreso o de la Cámara de Diputados para realizar modificaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación.
En la doctrina se discutió ampliamente si la Cámara contaba formalmente la atribución para modificar el proyecto de presupuesto, en virtud de que la fracción IV del artículo 74 constitucional no contemplaba expresamente que dicha Cámara estaba facultada para hacer modificaciones. Sin embargo, nuestra posición es que dicha Cámara sí contaba con esta atribución e incluso, como lo demuestran los antecedentes a este respecto, la Cámara sí había hecho ya cambios y propuestas de modificación al proyecto del Ejecutivo.
Fue el reconocimiento formal en la ley fundamental lo que acabo con el debate en torno a este tema, mediante la reforma al artículo 74 a la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 30 de julio de 2004 en el Diario Oficial de la Federación. Dicha reforma, entre otras cosas, reconoció explícitamente la facultad de la Cámara de Diputados para modificar el proyecto de decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación enviado por el Ejecutivo.
Por nuestra parte, sí bien se compartió el reconocimiento de la Cámara de Diputados para hacer modificaciones al Presupuesto de Egresos, se estima que la reforma en los términos en que quedo, resultó poco afortunada, ya que no se establecieron formulas de responsabilidad que debería observar el Congreso o la Cámara de Diputados. es así que la redacción aprobada puede llevarnos al eventual extremo de tensiones económicas, sociales y políticas derivadas de modificaciones sin responsabilidad fiscal o presupuestal.
En este contexto, se estima necesario fortalecer la participación y colaboración entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en esta materia, lo que implica conformar un adecuado y eficiente proceso de diálogo, entendimiento y negociación de dichos poderes públicos respecto de cuánto hay que cobrar y en qué se va a gastar.
Se debe determinar un esquema pertinente y responsable de intercambios, de visiones y de acuerdos propio de un sistema pluralista, así como de un régimen basado en los pesos y contrapesos, pero evitando riesgos de irresponsabilidad presupuestal, que pueda darse al calor de la discusión parlamentaria.
Se trata de establecer un equilibrio que permita al Legislativo, por un lado, mediante el reconocimiento de su facultad para modificar el PEF, de tener una más y mejor injerencia en su función de control presupuestal, y no situarlo en un mero ratificador del "todo o nada"; pero por otra parte, debe evitarse un Legislativo que ante la falta de "limites" cometa "excesos" con modificaciones basadas en la demagogia o en la imprudencia legislativa, que conduzca a tensiones políticas y financieras en perjuicio de la sociedad.
Por tanto, estimamos conveniente establecer que la Cámara de Diputados, al realizar modificaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación, deberá motivar los beneficios que se buscan con las mismas. Asimismo, cuando las modificaciones impliquen incrementos o la creación de nuevos gastos, solo procederán cuando la Cámara señale las reducciones a los programas correspondientes, o bien cuando se señale la fuente de recursos adicionales para cubrirlos, pero en ningún caso dicha fuente podrá provenir del endeudamiento. Asimismo, se propone determinar que no procederán modificaciones que impliquen la suspensión del pago de la deuda pública o los adeudos del ejercicio fiscal anterior.
Lo anterior con el fin de encontrar un mejor equilibrio entre los poderes Legislativo y Ejecutivo en materia presupuestaria, ya que la facultad de realizar modificaciones tiene que ser bajo un espacio de responsabilidad por parte de dicho Poder Legislativo, pues es sano que así se haga, ya que las opiniones razonadas y fundamentadas, deben ser la base para un dialogo constructivo entre poderes por el bien del país, además de que tales supuestos normativos generarían transparencia y permitirían el equilibrio presupuestario.
13) Eliminar cualquier partida de gasto cuyo ejercicio no pueda ser fiscalizado (partidas secretas).
En un sistema constitucional republicano y democrático como el que se ha instaurado en México, no deben existir partidas secretas para ningún concepto ni funcionario, pues ello establece reglas de excepción en el gasto público, sobre el cual no existe control. Por ello, y a fin de evitar que el dinero público sea utilizado en esa forma, es que se propone eliminar la referencia de las partidas secretas de nuestro marco constitucional.
En efecto, en el tercer párrafo de la fracción IV del artículo 74 constitucional se establece que: "No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la república."
En ese sentido, se estima que resulta inconveniente mantener una disposición de esta naturaleza, ya que contradice principios de claridad y transparencia en ejercicio del gasto público. Como se sabe, dichas partidas secretas desde el año de 1997 cayeron en desuso dentro de los Presupuestos de Egresos de la Federación, lo cual es obviamente positivo.
Sin embargo, cabe recordar que hasta donde se sabe, durante mucho tiempo el manejo de las partidas secretas dentro del presupuesto había sido discrecional, ya que su disposición por parte de los Secretarios de Estado se sujetaba únicamente al acuerdo escrito con el presidente de la república, y en virtud de su naturaleza secreta, no admitían desglose ni justificación frente a las facultades de control y fiscalización propias del Legislativo.
Lo anterior sin duda debilitó la revisión minuciosa y exhaustiva de la Cuenta Pública, ya que esta facultad del Legislativo no puede ejercitarse adecuadamente mientras existan en el marco constitucional y presupuestal esas partidas secretas, en virtud de que como se ha indicado otras veces, el fortalecimiento de la función de fiscalización del Poder Legislativo se da si se puede desplegar un examen minucioso y detallado de la Cuenta Pública.
Por lo tanto no resulta oportuno seguir manteniendo dicha disposición constitucional, ya que siempre existe el riesgo que una mayoría legislativa en acuerdo con un Ejecutivo con el que haya empatía pretendan instauran en el PEF dichas partidas secretas, por lo tanto es oportuna su eliminación del marco constitucional, lo que a su vez se traduce en un fortalecimiento a la función fiscalizadora de los diputados, además se vigoriza el equilibrio de los poderes y por otro lado, la transparencia en la acción gubernamental.
14) Precisar la facultad del Ejecutivo para presentar observaciones (veto) al decreto de Presupuesto de Egresos aprobados por la Cámara de Diputados.
Como se sabe, la Ley de Ingresos de la Federación se aprueba conforme al procedimiento establecido en el artículo 72 constitucional. El Ejecutivo federal está facultado para realizar observaciones al proyecto de Ley aprobado por el Congreso de la Unión, conforme a lo dispuesto en las fracciones b) y c) del referido artículo.
Sin embargo, la situación es diferente en relación con la posibilidad de que el Ejecutivo federal pudiera realizar observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación, siendo el caso que en este rubro se suscitaron acalorados debates tanto a favor como en contra de que el Ejecutivo pudiera realizar observaciones o ejercer el llamado veto sobre el proyecto de Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados.
Efectivamente, respecto a este tema han existido dos posiciones opuestas con respecto a la facultad del presidente de la república de vetar el presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados. Una considera que el presidente no puede vetar decretos de una sola de las Cámaras; y la otra, que afirma que el presupuesto si puede ser vetado por el presidente.
Situación, que la Suprema Corte de Justicia, recientemente resolvió en el sentido de que el titular del Ejecutivo, si tiene facultad para hacer observaciones o vetar1 el Presupuesto de Egresos.
En efecto, el problema de interpretación sobre si existe o no la facultad del presidente de la república para vetar el Presupuesto de Egresos, también fue sometido al conocimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; en virtud de la Controversia Constitucional número 109/2004, interpuesta por el Ejecutivo en contra de actos de la Cámara de Diputados del Congreso de al Unión, por los cuales dicha Cámara negaba la facultad del Ejecutivo federal para hacer observaciones al decreto de Presupuesto de Egresos ya aprobado por la misma, y en consecuencia le desechó las observaciones que hizo sobre dicho instrumento jurídico para el ejercicio fiscal del año 2005. Dicho desecamiento, no fue otra cosa que la negativa de la Cámara de Diputados de discutir el fondo de cada una de las observaciones formuladas, y le exigía al presidente de la república en consecuencia la promulgación y publicación del citado decreto.
Siendo el caso que el máximo tribunal del Poder Judicial de la federación, resolvió la invalidez del Acuerdo del Pleno de la Cámara de Diputados por el que había resuelto desechar las observaciones del Ejecutivo federal al decreto de presupuesto del año 2005, con lo que se reconoció que el presidente de la república si tiene facultad para vetar el PEF. No obstante esto se resolvió con una mayoría de 6 votos, lo que de conformidad con la propia Constitución y la Ley Reglamentaria respectiva no constituyó un criterio general y obligatorio para el Poder Judicial de la Federación.
De lo hasta aquí expuesto, y si bien nuestra posición interpretativa es que si es factible la facultad de hacer observaciones por parte del Ejecutivo al decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, lo que resulta cierto es que no existe expresamente en el texto constitucional la facultad del presidente de la república para hacer observaciones a dicho decreto, no obstante, la determinación formal-judicial que ya ha hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación, nos indica con mucho más certeza el camino a tomar en el ámbito legislativo.
En este sentido, se considera más oportuno evitar el conflicto, en una nueva controversia al respecto, mediante una reforma constitucional, ya que es socialmente más sano. En este contexto, lo cierto es que más allá de las interpretaciones o decisiones judiciales, lo que vale la pena es determinar lo que resultaría más conveniente para el proceso presupuestario y lo que sería más oportuno plantear por el Constituyente Permanente, hoy frente a la Reforma del Estado.
Se estima que lo más conveniente es establecer expresamente la facultad del presidente de la república para hacer observaciones al decreto de Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados, más ante el reconocimiento formal de la Cámara de Diputados para hacer modificaciones, por lo que resulta pertinente tomar en cuenta la opinión y los elementos técnicos, de información, de documentación, de análisis, diagnósticos, repercusiones soportadas, etc., que pueda esgrimir el Ejecutivo federal, y que tal vez en su momento, no consideró el Legislativo al momento de definir su criterio.
Incluso, nuevamente parecen oportunas las reflexiones de Ulises Carrillo y Alonso Lujambio quienes se preguntan y se responden lo siguiente: "¿Qué implica que el ejecutivo no tenga veto en materia presupuestal? Si el ejecutivo es la instancia que formula el proyecto y no tiene capacidad para hacer observaciones al proyecto de ley que finalmente le remita el legislativo, nos encontramos con un ejecutivo reducido aun mero funcionario técnico que hace los cálculos correspondientes para que finalmente otra instancia tome las decisiones políticas y señale las pautas de gasto y los rubros estratégicos de inversión pública. Si lo anterior sumamos, como en el caso mexicano, la falta de profesionalización de los legisladores y su raquítica estructura de equipo legislativo, podría ocurrir que las consideraciones técnicas y políticas del ejecutivo fuesen ignoradas por una imposibilidad material para atenderlas, y que el jefe de la administración pública tuviese que aceptar un presupuesto producto de un procedimiento en el que no fue escuchado."
Por otra parte, cabe indicar que varios países latinoamericanos sí contemplan el veto total o parcial del Ejecutivo en materia presupuestal. Incluso, en la mayoría de ellos, dicho veto tiene un carácter apenas suspensivo.
En este contexto, se debe mirar la facultad del Ejecutivo de hacer "observaciones" o de ejercer el llamado "veto" al Presupuesto de Egresos no como una dislocación, enfrentamiento o obstrucción a la facultad del Legislativo, sino como una colaboración, una interacción y un intercambio reciproco entre el Ejecutivo y el Legislativo, más aún cuando se deja al Congreso la posibilidad de superar las observaciones del titular del Ejecutivo federal. Este mecanismo, sin duda fomenta un diálogo más constructivo en la conformación del presupuesto de Egresos, lo que a su vez se traduce en una mayor certidumbre y estabilidad en el proceso presupuestario.
En consecuencia, se propone establecer en el artículo 74 constitucional que el Ejecutivo federal podrá hacer observaciones a las modificaciones aprobadas por la Cámara de Diputados; en este caso devolverá a dicha Cámara el proyecto de Presupuesto de Egresos, dentro de los tres días naturales siguientes a su aprobación, si corriendo este término hubiere la Cámara cerrado o suspendido sus sesiones, la devolución deberá hacerse a la comisión permanente, la cual deberá convocar inmediatamente a un periodo extraordinario para el único efecto de analizar y discutir las observaciones realizadas por el Ejecutivo federal.
Se plantea determinar que las observaciones al Presupuesto de Egresos serán discutidas por la Cámara de Diputados dentro de los cinco días naturales siguientes a la presentación de las mismas. Si la Cámara aceptará las observaciones en su totalidad, el proyecto será decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación. Cuando la Cámara no aceptará total o parcialmente las observaciones, por la votación de las dos terceras partes de los miembros presentes, el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación será Decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación. Si la Cámara de Diputados no resuelve dentro del plazo señalado, se entenderán por aprobadas las observaciones del Ejecutivo federal.
Por último se prevé que si las observaciones se realizan o discuten iniciado el año fiscal, el Ejecutivo federal deberá publicar el Presupuesto de Egresos de la Federación en los términos aprobados por la Cámara de Diputados, así como las observaciones que hubiere realizado, pero el decreto tendrá vigencia solo en cuanto a las disposiciones que no se hubieren observado, quedando suspendida la vigencia de aquellas que si se hubieren observado, en tanto se resuelve la aceptación o no de las observaciones por la Cámara de Diputados.
15) Establecer la facultad de la Cámara de Diputados para autorizar programas y proyectos de inversión multianuales.
Esta propuesta, si bien ya se ha venido avanzando a nivel legal, se estima pertinente determinarlo en la ley fundamental, ya que ello sería un avance para la planeación financiera, siendo importante que esta facultad se mantenga en el Poder Legislativo, con lo que se complementaría su función de control presupuestario, además de que tendría certidumbre jurídica y económica de que los programas nacionales ha implementar sean debidamente planeados y además sigan no solo en un ejercicio fiscal, sino en los que sean necesarios; estos son los llamados proyectos de inversión multianuales.
En consecuencia se propone establecer en el artículo 74 constitucional que la Cámara podrá autorizar programas y proyectos de inversión que abarquen varios ejercicios fiscales; los gastos multianuales deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos. La autorización, modificación o cancelación de programas y proyectos de inversión multianuales, se sujetará a lo previsto en la ley de la materia.
Compañeras y compañeros diputados, todas y cada una de las propuestas expuestas, no nos queda duda, transitan en la búsqueda por perfeccionar nuestras instituciones, lograr la transformación y edificación de nuestro régimen político para arribar a la consolidación de una democracia útil, eficiente y de resultados, en una palabra una democracia fundada en el constante mejoramiento social, económico y cultural del pueblo de México, tal y como lo dispone el artículo 3º de nuestra Ley Fundamental.
Antes de concluir, queremos agradecer la participación de la Fundación Miguel Estrada Iturbide AC, por su información, investigación y comentarios, en particular por el Ensayo titulado "Fortalecimiento del Poder Legislativo en el Estado mexicano" de Federico Guzmán Tamayo, que nutrió la presente iniciativa tanto para su motivación como para la conformación del decreto que se somete a la consideración de esta Asamblea.
Compañeras y compañeros, el ejercicio adecuado de los mecanismos de control del poder posibilitan dar certidumbre, ya que permiten obtener dos objetivos: la defensa de las libertades y la preservación de la legitimidad del poder.
Son precisamente estas razones las que dieron lugar al sistema de división de poderes, el cual permite frenar al poder con el poder, es decir: a la potestad absoluta de los monarcas para regular la vida pública y privada de sus súbditos se llegó a oponer un poder que impidiera que este monarca, legislara sólo especialmente en materia fiscal; así es como surge el poder Legislativo que, con el poder Judicial y el Ejecutivo, forma parte de los poderes del Estado.
En nuestro país, la división de poderes fue reconocida desde la Constitución de Apatzingan, la cual estableció que las atribuciones de la soberanía eran las de hacer leyes, ejecutarlas y de aplicarlas a casos concretos, lo cual respondió a la idea de otorgar a cada función formal a un órgano diferente, tal como lo establecía la teoría de la división de poderes de Montesquieu.
Hoy más que nunca debemos pugnar por fortalecer la división de las funciones y por distinguir las facultades de los mismos, sin perder de vista su función de contrapeso mutuo, de esta forma, se asegura la eficaz marcha del Estado democrático y de derecho. Luego entonces, para la existencia de este tipo de Estado es necesario la existencia de instrumentos de control del poder.
Por ello, y como lo hemos sostenido en otras ocasiones, es necesario que los cambios actuales nos lleven a construir un sistema correcto de equilibrios y contrapesos, de no hacerlo así, lo que se pone en peligro es el control del poder, y con ello, la propia democracia. El Congreso mexicano está en la oportunidad de convertirse en una caja de resonancia de la sociedad y no sólo del gobierno o de intereses de partido; está ante el reto de buscar concretar su fortalecimiento dentro de la división de poderes.
Como se ha sostenido, hoy en día se discuten las alternativas hacia donde han de encaminarse los cambios institucionales ante la nueva realidad de las fuerzas del poder; bien hacia un sistema parlamentario o presidencial, o matizado en un semiparlamentario o semipresidencial. Sin embargo, insistimos para nosotros lo importante es establecer un régimen donde las reglas de la acción política garanticen un nuevo equilibrio, o si se quiere llamar reequilibrio en la racionalización del poder, en donde se aseguren los pesos y los contrapesos en su ejercicio.
Por las consideraciones expuestas, es que los abajo firmantes sometemos a la consideración de esta Asamblea el siguiente
Proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo Único. Se reforman los artículos 52, 53 párrafo segundo, 54 párrafo primero, fracciones II y IV, 56 párrafo primero, 65 párrafo primero, 66 párrafo primero, 71 párrafo segundo, 72 incisos a), b) y c), 74, 78 fracción III del párrafo segundo, 80, 83 y 85;.se adicionan un párrafo tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo al artículo 71, un párrafo primero y segundo, y se recorre el actual primero para pasar a ser párrafo tercer del artículo 75; y se derogan el párrafo segundo del artículo 56, y el párrafo segundo del artículo 66, todos y cada uno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada en su totalidad por 400 diputados, de los cuales 300 serán electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 100 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones plurinominales.
Artículo 53. …
Para la elección de los 100 diputados según el principio de representación proporcional y el Sistema de Listas Regionales, se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país. La Ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones
Artículo 54. La elección de los 100 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:
II. Todo partido político que al calce por lo menos el cinco por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional.
III. …
IV. Ningún partido político podrá contar con más de 240 diputados por ambos principios.
V a VI. …
... Se deroga
...
Artículo 65. El Congreso se reunirá a partir del 1o. de septiembre de cada año, para celebrar un primer periodo de sesiones ordinarias y a partir del 15 de marzo de cada año para celebrar un segundo periodo de sesiones.
…
…
Artículo 66. Cada periodo de sesiones ordinarias durará el tiempo necesario para tratar los asuntos mencionados en el artículo anterior. El primer periodo no podrá prolongarse sino hasta el 15 de diciembre del mismo año, excepto cuando el presidente de la república inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. El segundo periodo no podrá prolongarse más allá del 15 de junio del mismo año.
... Se deroga
Artículo 70. …
…
Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo federal para tener vigencia.
La ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados y senadores, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores.
Los grupos parlamentarios que se constituyan al interior de cada Cámara, serán considerados órganos del Congreso, y gozarán de personalidad jurídica y patrimonio propios para el cumplimiento de sus funciones.
La ley determinará las formas y los procedimientos para la constitución y disolución de los grupos parlamentarios, sus derechos y obligaciones, así como las disposiciones para la reintegración de los bienes que hubieren adquirido cuando los grupos parlamentarios se disuelvan. De igual manera, se preverá la obligación de contar con órganos de administración y transparencia, así como de dirección, señalándose a quien corresponde detentar la representación legal y política del grupo parlamentario.
El ordenamiento que al efecto se expida, establecerá los plazos y medios a través de los cuales, los grupos parlamentarios deberán rendir informes respecto del uso y destino de los recursos públicos asignados, así como los mecanismos para la adecuada fiscalización de los mismos.
Artículo 71. …
II. …
III. …
Las iniciativas presentadas por el presidente de la república, por los diputados y senadores, por las legislaturas de los estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión o comisiones, según corresponda.
El presidente de la república podrá presentar hasta dos iniciativas de ley o decreto de carácter preferente en cada año legislativo. El Congreso de la Unión deberá analizar, discutir y, en su caso aprobar las iniciativas de carácter preferente conforme a lo dispuesto en el artículo 72 de esta Constitución, dentro de los 30 días hábiles siguientes a su presentación siempre que esta se hiciera en el periodo de sesiones ordinarias del Congreso, o dentro de los 45 días hábiles siguientes a su presentación cuando se hiciera en los recesos del Congreso, en cuyo caso la comisión permanente deberá convocar inmediatamente a un periodo extraordinario para el único efecto de analizar y discutir la iniciativa preferente.
Vencidos los plazos a que se refiere el párrafo anterior, y no se hubiere dictaminado la iniciativa de carácter preferente, se tendrá por aprobada en la forma y términos en que fue presentada por el presidente de la república.
No serán materia de iniciativa preferente las reformas a esta Constitución, al Presupuesto de Egresos de la Federación y a las normas que rigen el sistema electoral y de partidos.
La iniciativa de carácter preferente deberá ser discutida por el Congreso en cuanto a su contenido y alcance, por lo que la previa calificación de preferente o no preferente por las Cámaras del Congreso es improcedente.
Articulo 72. …
b) Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de los quince días naturales siguientes; si corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, la devolución deberá hacerse a la comisión permanente.
Reputado como aprobado todo proyecto en los términos del párrafo anterior, deberá ser publicado por el Poder Ejecutivo dentro del plazo a que se refiere la fracción A de este artículo. Si transcurrido dicho plazo el Poder Ejecutivo no lo hiciere, el presidente de la Cámara que lo remitió, deberá ordenar su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Los plazos a que se refiere este inciso no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones.
c) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para los efectos de la fracción A.
…
d) …
e) …
f) …
g) …
h) …
i)…
j) …
IV. …
El Ejecutivo federal elaborará las iniciativas de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, las cuales hará llegar a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre. Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de ley de ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
La Cámara de Diputados, al realizar modificaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación, deberá motivar los beneficios que se buscan con las mismas. Asimismo, cuando las modificaciones impliquen incrementos o la creación de nuevos gastos, solo procederán cuando la Cámara señale las reducciones a los programas correspondientes, o bien cuando se señale la fuente de recursos adicionales para cubrirlos, pero en ningún caso dicha fuente podrá provenir del endeudamiento. No procederán modificaciones que impliquen la suspensión del pago de la deuda pública o los adeudos del ejercicio fiscal anterior.
El Ejecutivo federal podrá hacer observaciones a las modificaciones aprobadas por la Cámara de Diputados; en este caso devolverá a dicha Cámara el proyecto de Presupuesto de Egresos, dentro de los tres días naturales siguientes a su aprobación, si corriendo este término hubiere la Cámara cerrado o suspendido sus sesiones, la devolución deberá hacerse a la comisión permanente, la cual deberá convocar inmediatamente a un periodo extraordinario para el único efecto de analizar y discutir las observaciones realizadas por el Ejecutivo federal.
Las observaciones al Presupuesto de Egresos serán discutidas por la Cámara de Diputados dentro de los cinco días naturales siguientes a la presentación de las mismas. Si la Cámara aceptará las observaciones en su totalidad, el proyecto será decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación. Cuando la Cámara no aceptará total o parcialmente las observaciones, por la votación de las dos terceras partes de los miembros presentes, el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación será decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación. Si la Cámara de Diputados no resuelve dentro del plazo señalado, se entenderán por aprobadas las observaciones del Ejecutivo federal.
Si las observaciones se realizan o discuten iniciado el año fiscal, el Ejecutivo federal deberá publicar el Presupuesto de Egresos de la Federación en los términos aprobados por la Cámara de Diputados, así como las observaciones que hubiere realizado, pero el decreto tendrá vigencia sólo en cuanto a las disposiciones que no se hubieren observado, quedando suspendida la vigencia de aquellas que si se hubieren observado, en tanto se resuelve la aceptación o no de las observaciones por la Cámara de Diputados.
La Cámara podrá autorizar programas y proyectos de inversión que abarquen varios ejercicios fiscales; los gastos multianuales deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos. La autorización, modificación o cancelación de programas y proyectos de inversión multianuales, se sujetará a lo previsto en la ley de la materia.
Corresponderá a la Cámara de Diputados revisar la Cuenta Pública con el objeto de conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de marzo.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la Cuenta Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la comisión permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven;
V a VIII. ...
La comisión permanente, en el caso de la eventualidad a que se refiere el párrafo anterior, deberá inmediatamente convocar a una sesión extraordinaria, con el único objeto de que el Congreso o la Cámara de Diputados aprueben la Ley de Ingresos o el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo federal. El Congreso o la Cámara de Diputados, según corresponda, deberán aprobar la ley o el decreto respectivo a más tardar el 20 de enero del año que inicia, siendo el caso que de no aprobarse en la fecha indicada, se considerará aprobado el proyecto o proyectos enviados por el Ejecutivo federal.
La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.
Artículo 78. …
…
III. Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley, las observaciones a los proyectos de ley o decreto que envíe el Poder Ejecutivo y las proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnarlas para dictamen a las Comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones;
IV a VIII. …
Artículo 83. El presidente entrará a ejercer su encargo el 1o. de octubre y durará en él 6 años. El ciudadano que haya desempeñado el cargo de presidente de la república electo popularmente, o con el carácter de interino, provisional y sustituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto.
Artículo 85. Si al comenzar un periodo constitucional no se presentase el presidente electo o la elección no estuviese hecha y declarada el 1o. de octubre, cesará sin embargo, el presidente cuyo periodo haya concluido y se encargará desde luego del Poder Ejecutivo, en calidad de presidente interino, el que designe el Congreso de la Unión, o en su falta, con el carácter de provisional, el que designe la comisión permanente, procediéndose conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
…
…
…
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota:
1. De conformidad con nuestro marco constitucional la
denominación formalmente correcta es la facultad para realizar "observaciones"
por el Ejecutivo a los proyectos legislativos aprobados y que le son remitidos
para su consideración, bien para que los promulgue y publique o
bien para que los observe. No obstante en el lenguaje popular es mejor
conocido como "veto", por lo que para los efectos de esta ponencia nos
referiremos a veto u observaciones indistintamente.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 25 de septiembre de 2007.
Diputados: Héctor Larios Córdova,
María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), José
Gildardo Guerrero Torres (rúbrica), Luis Gustavo Parra Noriega (rúbrica),
Cruz Pérez Cuellar (rúbrica), Laura Angélica Rojas
Hernández (rúbrica), Alberto Vázquez Martínez
(rúbrica).
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS
18, 21 Y 104 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL
PRD
Los suscritos, diputados federales a la LX Legislatura e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en las fracciones II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y II del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ponen a la consideración de esta honorable asamblea iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 18, 21 y 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Esta iniciativa, compuesta de dos grandes apartados, es una parte de la reforma del Poder Judicial, en lo general, y del sistema penitenciario, en lo particular, que los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en cumplimiento de nuestra propuesta de reforma del Estado, presentamos.
Primero. Las prisiones en México no han sido consideradas un rubro sustantivo o relevante en la agenda política y en las políticas de asignación de recursos. Las prisiones son vistas como un gasto que siempre sería deseable economizar. Esta posición ha provocado que las prisiones se conviertan en lugares donde sistemáticamente se violan los derechos humanos de los reclusos. A pesar de que por mandato constitucional se precisa que los reclusos tienen derecho a la educación, al trabajo y a la capacitación para éste, en las prisiones no hay las condiciones necesarias para que los reclusos ejerzan esos derechos.
Los internos de nuestras prisiones tampoco tienen acceso al derecho a la salud. La precariedad económica existente en los servicios médicos provoca que, en ocasiones, los médicos no puedan siquiera atender lo elemental.
Respecto a la alimentación, los administradores de las prisiones se han acostumbrado a otorgar una deficiente alimentación a la población penitenciaria.
En cuanto a las condiciones de alojamiento, la mayoría de las instalaciones son viejas, insalubres y deterioradas. A lo anterior se agrega la sobrepoblación de la mayoría de las cárceles del país.
El hacinamiento obstaculiza el normal desempeño de funciones esenciales de los sistemas penitenciarios como la salud, la seguridad o el régimen de visitas, y el de otras funciones fundamentales y que por desgracia en muchos casos se imposibilita su desarrollo de manera adecuada; nos referimos a los tratamientos para combatir las diferentes adicciones que padecen los reclusos, a la recreación, a la visita íntima. Esto implica violar derechos fundamentales, tanto de la población interna como de los empleados y directivos, que deben realizar sus funciones en condiciones muy difíciles y arriesgadas.
Si analizamos las condiciones enumeradas, no podemos esperar que los internos que viven en esas condiciones logren una adecuada "readaptación social".
Por lo expuesto, se considera impostergable modificar el texto del artículo 18 constitucional a fin de enfatizar que los reclusos deben gozar y ejercer los derechos humanos que les consagra la Constitución.
La pena de prisión afecta uno de los mayores bienes que tiene el ser humano: la libertad. Sin embargo, en ocasiones, el ciudadano que viola la ley debe ser sancionado restringiéndole ese preciado bien. Pero no podemos considerar que todos los sentenciados han ofendido a la sociedad de la misma manera o con igual intensidad. Por eso hay prisiones de diferentes niveles de seguridad. Los penales de máxima seguridad deben estar reservados para los delincuentes que con su actuar han ofendido gravemente a la sociedad o que exista el enorme riesgo de que por su poderío económico o influencia con otras bandas delictivas puedan evadirse de un centro de reclusión de media o mínima seguridad.
Pero en los últimos tiempos hemos visto cómo luchadores sociales que no representan un peligro para la sociedad han sido internados en los centros federales de máxima seguridad sin cumplir el perfil criminológico que se requiere para ello, únicamente porque no están de acuerdo con las políticas sociales y económicas de las autoridades administrativas.
Por eso se propone modificar el artículo 18 constitucional, a fin de evitar que luchadores sociales o, incluso, sentenciados por delitos del orden común o federal que no cumplan el perfil criminológico exigido para ser internado en un penal de máxima seguridad sean victimizados por las autoridades administrativas y puedan cumplir sus condenas en penales de tratamiento adecuadas a su peligrosidad o perfil criminológico.
A fin de adecuar la terminología de nuestra Carta Magna a los tratados internacionales de que México forma parte, se propone quitar la palabra reo del artículo 18 constitucional, por considerarla infamante y denigrante, y usar en su lugar sentenciado o recluso.
Debido a las numerosas modificaciones que a lo largo de los años ha tenido el artículo 18 constitucional, se considera que el orden actual de los párrafos no es el adecuado, pues se pasa de un tema a otro sin propósito, propiciando poca claridad en su contenido. Por ese motivo se propone recorrer los actuales párrafos cuarto, quinto y sexto, que se refieren al sistema integral de justicia para adolescentes, a los lugares séptimo, octavo y noveno, como último párrafo del artículo.
Segundo. Nuestra intención al proponer la iniciativa es transformar el sistema penitenciario, pero esto no será posible si la ejecución de las penas permanece bajo el control absoluto del Ejecutivo. Por tanto, se propone limitar la facultad del Ejecutivo únicamente a la administración de las prisiones y otorgar la facultad de ejecutar lo juzgado al Poder Judicial. Para lograrlo, se crea la figura de "jueces de ejecución de sentencias", que dependerán obviamente del Poder Judicial.
Con esta división se dará a cada ámbito de poder lo que le corresponde: al Ejecutivo, la administración de las prisiones; y al Judicial, la de ejecutar las sentencias.
Se afirma que la facultad de ejecutar la pena debe trasladarse al Poder Judicial, debido a que dejar la ejecución en manos de la administración rompe una secuencia, es decir, la misma autoridad judicial que pronunció la sentencia debe vigilar que la pena se cumpla estrictamente, conforme a derecho, en la forma pronunciada en la ejecutoria.
Los periodos de vida que los reclusos pasan en prisión cumpliendo sus sentencias no consisten en un simple transcurrir del tiempo: en esos lapsos suceden muchos eventos que debe supervisar la autoridad judicial; por ejemplo, la aplicación de penas alternativas a la de prisión, la concesión de beneficios o el lugar donde se deba extinguir la pena.
Por lo anterior, se propone modificar los artículos 18 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de limitar la facultad del Ejecutivo únicamente a la administración de las prisiones y de otorgar la ejecución de las sentencias al Poder Judicial.
Tercero. Por supuesto que esta modificación obligará al Poder Judicial a especializar al personal que se ocupará de esta función y a capacitarlo en materias como la psiquiatría y psicología criminal, penitenciarismo, victimología, estudio sistematizado de los documentos internacionales suscritos por México en materia de derechos humanos de los sentenciados y su forma de trato y tratamiento, estadística y ejecución penal, entre otras.
Pero, en todo caso, la figura de "juez de ejecución" se debe fundamentar en función del principio de legalidad Ejecutivo-penal y debe asegurar el cumplimiento de las penas y controlar las diversas situaciones que se pueden producir en el cumplimiento de aquéllas, así como de las decisiones que sobre dicha ejecución puede adoptar la administración penitenciaria.
Esta atribución competencial supone el sometimiento pleno a la revisión y al control jurisdiccional del conjunto de las actuaciones que pueden darse en el cumplimiento de las penas, con lo que se completa, en términos jurídicos, la totalidad de las facetas que componen el procedimiento penal, que quedan así bajo el control jurisdiccional.
En mérito de lo expuesto, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del Congreso de la Unión el siguiente
Proyecto de Decreto
Artículo Primero. Se reforman y adicionan los párrafos primero, segundo, tercero, séptimo y octavo, y los anteriores párrafos cuarto, quinto y sexto se recorren a los lugares sexto, séptimo y octavo, del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena corporal habrá lugar a prisión preventiva. Los centros de prisión preventiva serán distintos de los que se destinaren para la extinción de las penas y estarán completamente separados. Las mujeres estarán en lugares separados de los destinados a los hombres durante la prisión preventiva y la ejecución de las sentencias.
Los gobiernos de la federación, de los estados y del Distrito Federal administrarán el sistema penal, en sus respectivas jurisdicciones, sobre la base del trabajo, la capacitación para éste y la educación como medios para la readaptación social del delincuente, dentro de un marco de estricto respeto al ejercicio y disfrute de los derechos humanos consagrados en esta Constitución, que tenga como fin primordial la reinserción social de los sentenciados a penas y medidas de seguridad privativas de libertad.
Nadie podrá ser internado en un centro de reclusión federal de máxima seguridad sin que cumpla el perfil criminológico exigido para ello y sin que medie orden judicial.
Los sentenciados, en los casos y las condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de readaptación social.
Los sentenciados de nacionalidad mexicana que se encuentren compurgando penas en el extranjero podrán ser trasladados a la república para que cumplan sus condenas con base en los sistemas de reinserción social previstos en este artículo, y los sentenciados de nacionalidad extranjera por delitos del orden federal o del fuero común podrán ser trasladados a su país de origen o residencia, sujetándose a los tratados internacionales que se hayan celebrado para ese efecto. El traslado de los reclusos sólo podrá efectuarse con su consentimiento expreso.
...
...
...
Artículo Segundo. Se reforma el primer párrafo y se agrega un segundo párrafo al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 21. La imposición de las penas y la ejecución de lo juzgado son propias y exclusivas de la autoridad judicial, con excepción de lo establecido en la fracción XIV del artículo 89.
La investigación y persecución de los delitos incumben al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediatos. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.
...
...
Artículo Tercero. Se reforma la fracción I del artículo 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 104. Corresponde a los tribunales de la federación conocer
I-B. ...
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor a los trescientos sesenta y cinco días siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Salón de sesiones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 4 de octubre de 2007.
Diputados: Javier González Garza, Andrés
Lozano Lozano, Claudia Lilia Cruz Santiago, Armando Barreiro Pérez,
Francisco Sánchez Ramos, Victorio Rubén Montalvo Rojas, Francisco
Javier Santos Arreola, Miguel Ángel Arellano Pulido (rúbricas).
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
11 DE LA LEY DE LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, A
CARGO DE LA DIPUTADA YARY DEL CARMEN GEBHARDT GARDUZA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO
DEL PRI
La suscrita diputada federal Yary del Carmen Gebhardt Garduza, integrante de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, a nombre del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56 y 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 11 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Exposición de Motivos
Los derechos humanos son un conjunto de principios que garantizan la dignidad del ser humano. Estos derechos, tienen como objetivo primordial de establecer un código de conducta a aquellos gobiernos que, en el ejercicio del poder, violan derechos de los ciudadanos.
En un Estado democrático los derechos humanos legitiman y fundan al Estado mismo, es decir, los poderes funcionan al servicio de la garantía de los derechos fundamentales, lo que se traduce en un deber de impedir transgresiones a los derechos de libertad y de satisfacer derechos sociales.
Con relación estrecha a lo anterior, se estima que su satisfacción exige acumular diversos dispositivos de garantía complementarios y alternativos. Así, además de la tradicional vía jurisdiccional de protección, existe la vía no jurisdiccional para garantizar, de manera ágil y menos formalista, el acatamiento de los agentes del Estado a los límites establecidos por los derechos humanos.
En México, la creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) significó un gran paso hacia la consolidación de un Estado democrático de derecho. Su objetivo esencial se centra en la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano. Sin embargo, dada la indudable relación que existe entre la figura de su presidente y la institución misma, la confianza que se deposite en la CNDH depende en mucho de quién sea designado como su titular. El presidente de la CNDH representa en su persona, toda la fuerza política y moral del ombudsman, por ello, el proceso de su nombramiento es crucial para crear y mantener la confianza en toda la institución.
La legitimidad del presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el ombudsman de México, se deriva primordialmente de su autonomía frente al Ejecutivo federal. El artículo 102 fracción B de la Constitución federal, establece la base para la elección del presidente de la CNDH, en aras de que esta misma sea transparente y legítima. Este precepto constitucional señala que el presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, debe ser elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. El objetivo de esta disposición legal fue trasladar la elección al ámbito del Poder Legislativo, sin influencia del Ejecutivo y así garantizar la legalidad de quien sea seleccionado para tan importante tarea.
En este marco, la labor encomendada a los senadores para elegir a quien representará al pueblo en la defensa de sus derechos debe estar guiada por los parámetros contenidos en el artículo 9o. de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En razón de lo anterior, las fracciones IV y V del mismo artículo tratan de asegurar que el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no tenga vínculos directos ni con la administración pública ni con los partidos políticos, con el fin de garantizar su independencia efectiva.
La autonomía de la CNDH y la independencia de su presidente forman un binomio indisoluble y absolutamente necesario para garantizar la imparcialidad de sus resoluciones. Sin autonomía, el organismo puede quedar supeditado a los designios de aquella autoridad a la que se encuentre vinculado; mientras que sin independencia, su presidente siempre estará dispuesto a rendirse frente a los poderes a los que sirva y –de manera irremediable– dejará la defensa de los derechos humanos atada a intereses ajenos.
Por ello, para garantizar la independencia de los derechos humanos, y que éstos no están supeditados a intereses políticos y partidistas, es necesario que la Comisión de Derechos Humanos del Senado, en conjunto con la sociedad civil, aseguren que el próximo a ocupar el cargo de presidente de la CNDH, cumpla cabalmente con todos los requisitos que exige la ley en la materia.
Estoy convencida, de que la vía más efectiva para asegurar la independencia del ombudsman en el momento de su elección, es la garantía de que con su designación existirá una representación plural capaz de cooperar en las tareas de protección y promoción de los derechos humanos.
Es importante señalar, que el contar con el apoyo de los principales grupos de organizaciones no gubernamentales (las ONG) dedicadas a la promoción y defensa de los derechos humanos, el presidente de la CNDH tendrá siempre la posibilidad de saber lo que esta sucediendo en su ámbito territorial con respecto a las violaciones de derechos humanos; por lo que en su elección tiene que asegurarse que efectivamente la mayoría de los intereses de la sociedad civil se encuentran representados por la persona propuesta.
Cabe aclarar que no se trata de que obtenga el cargo aquél candidato que reúna al mayor número de las ONG, sino que se debe verificar que los grupos que apoyan a una determinada persona sean aquellos que trabajan de manera seria y comprometida por la defensa de los derechos humanos.
Ahora bien, el artículo 11 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, otorga al presidente de la CNDH la posibilidad de ser reelegido por una sola vez.
Cargo que además de considerar que otros candidatos no cubran de mejor manera el perfil al que hemos hecho referencia en los párrafos anteriores, la Comisión de Derechos Humanos del Senado de la República debe analizar la gestión del ombudsman en funciones para integrarlo nuevamente en una terna. En efecto, cuando un ombudsman pretende volver a ocupar el alto cargo para el que fue designado, tiene que evaluarse irremediablemente el trabajo que ha efectuado.
En razón de todo lo anterior es por lo que se pretende reformar el artículo 11 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, para que el presidente dure en su cargo siete años estipulados y no pueda ser reelecto al mismo cargo.
Con el aumento de dos años al periodo de ejercicio, se pretende otorgar más tiempo a fin de que no se interrumpan asuntos prioritarios, y con ello, dar continuidad para que se resuelvan o se cumplan las recomendaciones emitidas por la comisión. Con lo anterior se garantizará que no se burocratice, o se desvirtúe la función del presidente de la CNDH, lo cual, atentaría gravemente contra la democracia y la defensa de los derechos fundamentales de la ciudadanía.
Lo anterior se propone en aras de que la designación del presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, fortalezca institucionalmente a la misma, y le de dinamismo y confiabilidad a este organismo.
La importancia de la figura del presidente de la CNDH, es desempeñar un puente entre la sociedad y el gobierno, teniendo como primer objetivo privilegiar los procedimientos de conciliación que comprometieran a las autoridades responsables a restituir el derecho vulnerado del quejoso; dar calidad en la atención brindada a las quejas; nivel de aceptación y cumplimiento de las recomendaciones; prudencia y oportunidad de los llamados a las autoridades para exhortarlos al respeto a los derechos humanos, señalar y poner a la luz de los principales problemas de derechos humanos en el país, y colaborar con la sociedad civil para enfrentar las violaciones de derechos humanos.
Compañeras y compañeros legisladores: La vigencia plena de los derechos humanos en México, es una medida de lo que nos falta por hacer, pero también de lo mucho que hemos avanzado. Conocemos nuestras debilidades, pero también sabemos donde residen nuestras fortalezas.
Sabemos que la sociedad enfrenta problemas muy complejos, cuyo tratamiento requiere del acuerdo de todos los actores y sectores políticos. Esto, sin embargo, no significa que optemos por visiones importadas o impuestas, sino más bien nos obliga a que seamos protagonistas de nuestro propio futuro, basados en la realidad que nos ocupa.
No se pueden superar nuestros rezagos sin una política integral de derechos humanos, que refleje la visión de un Estado plenamente democrático, comprometido con la legalidad, teniendo como su base y principio el respeto a la persona humana, como mandato insoslayable de la Constitución mexicana; una política de Estado que trascienda las acciones coyunturales y aisladas, para que aborde el tema en su conjunto.
Estamos comprometidos en hacer de México un país donde la libertad y la dignidad sean plenamente respetadas día a día. Para conseguirlo, todos debemos renovar nuestro compromiso y poner en vigencia acciones precisas, ya que tenemos la dicha de vivir en un país libre, plural y representativo.
Entre todos, dependencias gubernamentales, organismos públicos de derechos humanos, sociedad civil, tenemos la gran oportunidad de seguir sumando para hacer del país, uno más democrático, más próspero y con mayores oportunidades, un mejor lugar para vivir, más justo, un mejor México como todos queremos.
Por lo anterior se somete a consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforma el artículo 11 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, para quedar como sigue:
Artículo 11. El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos durará en su encargo siete años; y no podrá ser reelecto para ocupar el cargo en el periodo posterior inmediato.
Transitorios
Primero. Quedará sin efecto cualquier disposición que se ponga al presente ordenamiento.
Segundo. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Tercero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación, y el actual presidente durará en su encargo los cinco años para los que fue reelecto. Si por alguna razón no terminara su periodo, el nuevo Presidente se sujetará a lo establecido en el artículo 11 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Palacio Legislativo, a 4 de octubre de 2007.
Diputadas: Yary del Carmen Gebhardt Garduza (rúbrica),
Mayra Gisela Peñuelas Acuña (rúbrica), María
Beatriz Pagés Llergo Rebollar (rúbrica), Martha Hilda González
Calderón (rúbrica), Bertha Yolanda Rodríguez Ramírez
(rúbrica), Arely Madrid Tovilla (rúbrica), Elizabeth Morales
García (rúbrica), María Mercedes Colín Guadarrama
(rúbrica), María Oralia Vega Ortiz (rúbrica), Patricia
Villanueva Abraján (rúbrica), Sara Latife Ruiz Chávez
(rúbrica), Araceli Escalante Jasso (rúbrica), Elda Gómez
Lugo (rúbrica), Juana Leticia Herrera Ale (rúbrica), Lorena
Martínez Rodríguez (rúbrica), Lilia Guadalupe Merodio
Reza (rúbrica), María del Carmen Pinete Vargas (rúbrica),
Lourdes Eulalia Quiñones Canales (rúbrica).
QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTÍCULOS
2 Y 3 DE LA LEY FEDERAL CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA, A CARGO DEL
DIPUTADO MANUEL CÁRDENAS FONSECA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE NUEVA
ALIANZA
El suscrito, licenciado Manuel Cárdenas Fonseca, diputado a la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Nueva Alianza, con fundamento en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 2o., fracción V, y 3o., ambos de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
Exposición de Motivos
Los temas de la seguridad pública y la lucha del Estado contra la delincuencia organizada se han convertido en preocupaciones fundamentales de todos los actores políticos en nuestro país. Así, al inicio de la actual administración federal, el titular del Ejecutivo federal estableció su compromiso personal e institucional para iniciar de inmediato acciones y programas para combatir con eficacia y resultados inmediatos, las diversas formas de delincuencia organizada que, a lo largo de los últimos años, han venido cobrando una inusual beligerancia y presencia en todo el territorio nacional.
Por ello, los distintos órdenes de gobierno, en el contexto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, han venido realizando acciones consistentes para alinear sus estrategias y coordinar esfuerzos en el objetivo común de frenar el avance de las organizaciones del crimen organizado, especialmente las que se dedican a actividades delictivas de mayor impacto social, como el narcotráfico, el secuestro, el tráfico de personas y el robo de vehículos.
Para la Procuraduría General de la República (PGR), cuando con el transcurso del tiempo la delincuencia "común" llega a tal extremo de "evolución" o "perfeccionamiento", cuando se rebasan los límites de control gubernamental, cuando se establecen líneas especiales de operación basadas en un sistema complejo, tipo empresarial, bien estructurado en su comisión, cuando se persigue a través de determinadas acciones violentas la búsqueda del poder, ya sea político, económico o social, es cuando se habla de la delincuencia organizada. Este tipo de delincuencia -señala la PGR- fue designada con la palabra "organizada", ya que se refiere a la "asociación", a la "sociedad", a la "corporación", al "grupo", al "sindicato", a la "liga", al "gremio", a la "coalición", en sí a la "unión", como una forma de conjuntar esfuerzos en grupo, y con el empleo de la violencia, el soborno, la intimidación y la fuerza, los delincuentes llevan a cabo sus actividades ilegales.
La esencia de la delincuencia o crimen organizado es el abastecimiento ilegal de bienes o servicios para satisfacer a los clientes. El vínculo existente entre el mercado ilegal y la delincuencia organizada es de suma importancia para entender la dimensión del problema. La delincuencia organizada está siempre relacionada con el mercado ilegal y su fuerza radica en el establecimiento de "alianzas y vínculos" que logra en todos los niveles con la ayuda de actos de corrupción, su impunidad.
Así, las organizaciones dedicadas a la delincuencia organizada emprenden operaciones ilegales de tipo financiero, mercantil, bancario, bursátil o comercial; acciones de soborno y extorsión; ofrecimiento de servicios de protección, ocultación de servicios fraudulentos y ganancias ilegales; adquisiciones ilegítimas; control de centros de juego ilegales y centros de prostitución.
En nuestro país, la delincuencia organizada constituye, hoy día, en uno de los más graves problemas que dañan y perjudican a la sociedad. En este sentido y con el objetivo de establecer reglas para la investigación, persecución, procesamiento, sanción y ejecución de las penas por los delitos cometidos por algún miembro de la delincuencia organizada, el 7 de noviembre de 1996, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, se expidió la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
Según lo dispuesto por el artículo 2o. de la ley, serán sancionados como miembros de la delincuencia organizada, las personas (tres o más) que acuerden organizarse o se organicen para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los siguientes delitos: terrorismo, delitos contra la salud, falsificación o alteración de moneda, operaciones con recursos de procedencia ilícita, acopio y tráfico de armas, tráfico de indocumentados, tráfico de órganos, corrupción, pornografía, turismo sexual, lenocinio y trata de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo; asalto, secuestro, tráfico de menores y robo de vehículos.
Una de las principales características, en los últimos años, de la delincuencia organizada es el uso de la violencia extrema. El homicidio sistemático como estrategia para el control de las plazas, las desapariciones, ejecuciones y secuestros cotidianos en toda la república, dan fe de la escalada de violencia en nuestro país y demuestran el estado de descomposición política y de seguridad pública altamente preocupantes, particularmente ante el hecho de que el gobierno federal ha carecido de resultados efectivos ante el reto que, de manera abierta, le presenta la delincuencia organizada.
El homicidio como táctica y estrategia, a cargo de sicarios contratados, grupos o células especializadas, se ha convertido en la respuesta directa para el arreglo de cuentas entre la delincuencia organizada que, en los últimos años, ha alcanzado a jefes policíacos, policías, militares y agentes ministeriales, además de testigos, profesionistas o personas involucradas o relacionadas de algún modo con las organizaciones delictivas.
Según informes oficiales e investigaciones periodísticas, el caso de estados como Veracruz es cada vez más alarmante, ya que el total de ejecuciones ha crecido de manera exponencial en lo que va del año, por cierto, el incremento porcentual más severo de todo el país. Por su parte, Culiacán, Tijuana y Ciudad Juárez, siguen siendo las ciudades más afectadas por esta ola de violencia. De enero a abril de 2007, el total de las ejecuciones fue, respectivamente, de 54, 49 y 37, que corresponden, dentro del porcentaje total nacional de homicidios registrados vinculados con el narcotráfico, a 6.11 por ciento, 5.54 por ciento y 4.19 por ciento, respectivamente. La capital federal está considerada como la segunda ciudad con más violencia en el país, con alrededor del 5.7 por ciento del total de las ejecuciones registradas.
De acuerdo con informes del gobierno federal, de enero a abril de este año se dieron 944 ejecuciones, de las cuales 644 ocurrieron en los ocho estados donde se realizan los operativos federales contra el narcotráfico, lo que significa que 68.2 por ciento de las ejecuciones se reportaron en Baja California, Chihuahua, Durango, Guerrero, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca y Tamaulipas, entidades bajo el control de los cárteles de Sinaloa, del Golfo, de Juárez y de los Arellano Félix, o están en disputa entre los dos primeros, como el caso de Michoacán, Nuevo León y Tamaulipas. Este patrón es consecuente con las ejecuciones de policías, que corresponden a 7.6 por ciento de las ejecuciones en el país. Del total de 89 policías ejecutados entre diciembre de 2006 y abril pasado, 63 fueron asesinados en los estados donde se realizan los operativos conjuntos, lo que significa que 7 de cada 10 perecieron en las 8 entidades.
Siguiendo este análisis, entre enero y abril del presente año, la ciudad de Monterrey ha tenido 26 ejecutados (2.94 por ciento del total nacional), mientras que Morelia 20 (2.26 por ciento), Acapulco 19 (2.15 por ciento), Mexicali 14 (1.58 por ciento), Nogales 11 (1.24 por ciento), y Mazatlán y Reynosa 10 (1.13 por ciento). Asimismo, el concentrado de ejecuciones se da en 6 municipios de Sinaloa, 5 de Michoacán, 4 de Guerrero, 3 de Chihuahua, 2 de Baja California, Durango, Sonora y Tamaulipas, y uno de Nuevo León. Cabe resaltar que juntos, Michoacán, Sinaloa, Guerrero, Chihuahua, Baja California y Nuevo León, sumaron, de enero a abril, 565 ejecuciones, que es más de la mitad de las registradas en todo el país. Si se le añaden a esta relación Durango, Sonora y Tamaulipas, que tienen los municipios más golpeados por el narcotráfico, y el Distrito Federal, el total de ejecuciones suman 746, dejando que 198 asesinatos relacionados con el crimen organizado se repartan entre las 18 entidades restantes.
El mapa de ejecuciones elaborado por el gobierno federal muestra estados en donde se dispararon las ejecuciones, como en Sonora, donde se fueron de 3 en diciembre a 22 en marzo, o el Distrito Federal, que de 3 en diciembre se registraron 12 en abril. Lo cierto es que el fenómeno de la violencia se está esparciendo por todo del país y parece no tener ya ningún control.
Actualmente se estima que dos de cada tres homicidios que se cometen, forman parte de acciones de la delincuencia organizada, en tanto revisten la forma de comisión clásica de tal naturaleza denominada como "ejecuciones". Los homicidios referidos son llevados a cabo siempre por tres o más sujetos, utilizando generalmente armas reservadas para el uso exclusivo del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, con absoluta superioridad sobre las víctimas y con extrema violencia.
En la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el entonces titular del Ejecutivo federal el 19 de marzo de 1996, de la que surgió la vigente Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, se establece que dicha ley constituye un régimen especializado de carácter excepcional, que resulta aplicable a las conductas ilícitas que afectan la seguridad pública y nacional, cuando éstas se cometen por estructuras delictivas que carecen de metas ideológicas y que presentan niveles jerárquicos verticales y rígidos con dos o tres rangos máximos y permanentes de autoridad.
En ese tenor, es de estimarse la conveniencia de integrar al delito de homicidio, cuando se comete en la modalidad de calificado, es decir, bajo condiciones de premeditación, alevosía y ventaja, que como usualmente se produce en el contexto de las estrategias de la delincuencia organizada, como uno de los supuestos establecidos para que sean, por ese sólo hecho, investigados, perseguidos, procesados y sancionados conforme a las disposiciones de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. En el mismo orden de ideas, se propone que el delito de secuestro sea también considerado de la misma forma, en función que de manera cada vez más común se encuentra asociado con delitos cometidos por miembros de la delincuencia organizada y vinculados al narcotráfico, además que por sus características, son de los que mayor impacto y zozobra generan en la sociedad.
De tal forma, se propone adicionar una fracción VI al artículo 2o. de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, especificando que los delitos de homicidio, en su modalidad de calificado, previsto en los artículos 302, 315, 315-Bis y 320, y el de secuestro, previsto en el artículo 366, del Código Penal Federal, o en las disposiciones correspondientes de las legislaciones penales estatales o del Distrito Federal, serán considerados en el marco de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. A partir de lo anterior, se modifica también la actual fracción IV del artículo 2o., al suprimir de dicha fracción el delito de secuestro, que se integra en la nueva fracción VI que se adiciona.
En el mismo orden de ideas, se propone reformar la actual fracción III del citado artículo 2o. de la Ley contra la Delincuencia Organizada, a efecto de establecer con mejor precisión que serán considerados como delitos de delincuencia organizada, la portación, acopio y tráfico de armas, municiones, cartuchos, explosivos y materiales de uso exclusivo del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea o sujetos a control, previstos en los artículos 83, 83 Bis y 84 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos. Lo anterior, en función de que es un hecho cierto que la capacidad de fuego con que cuentan actualmente las bandas del crimen organizado, supera con creces y en forma inaceptable, a las de las propias fuerzas armadas, y que, según algunas informaciones, dichas organizaciones criminales podrían llegar a contar incluso con armas no convencionales que sirvan para la comisión de actos terroristas o atentados para desestabilizar el orden y la seguridad nacional. Cabe considerar que la portación de armas y materiales de uso exclusivo de las fuerzas armadas, presupone, además del ánimo delictivo y la peligrosidad de los sujetos que cometen tal ilícito, la comisión de delitos asociados para tales efectos, como son precisamente los ya considerados en el dispositivo que se propone reformar, como son el acopio y el tráfico de dichas armas y materiales.
Adicionalmente, se propone modificar además el primer párrafo del artículo 3o. de la ley, para mencionar en él a la nueva fracción VI, quedando el párrafo segundo como actualmente se encuentra.
Es por lo anteriormente expuesto, que en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario Nueva Alianza, someto a la aprobación de esta honorable soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman las fracciones III, IV y V, y se adiciona una fracción VI, al artículo 2o., y se reforma el párrafo primero del artículo 3o., ambos de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, para quedar como sigue:
Único. Se reforman las fracciones III, IV y V, y se adiciona una fracción VI, al artículo 2o., y se reforma el párrafo primero, del artículo 3o., ambos de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, para quedar como sigue:
Artículo 2o. …
III. Portación, acopio y tráfico de armas, municiones, cartuchos, explosivos y materiales de uso exclusivo del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, o sujetos a control, previstos en los artículos 83, 83 Bis y 84 de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos;
IV. Tráfico de órganos, previsto en los artículos 461, 462 y 462 Bis, de la Ley General de Salud;
V. Corrupción de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo, previsto en el artículo 201. Pornografía de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo, previsto en el artículo 202. Turismo sexual en contra de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo, previsto en los artículos 203 y 203 Bis. Lenocinio de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo, previsto en el artículo 204. Trata de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo, previsto en el artículo 205. Trata de personas, previsto en el artículo 207. Asalto, previsto en los artículos 286 y 287. Tráfico de menores o personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho, previsto en el artículo 366 Ter, y robo de vehículos, previsto en el artículo 381 Bis del Código Penal Federal, o en las disposiciones correspondientes de las legislaciones penales estatales o del Distrito Federal; y
VI. Homicidio, previsto en los artículos 302, 315, 315-Bis, y 320, y secuestro, previsto en el artículo 366, del Código Penal Federal, o en las disposiciones correspondientes de las legislaciones penales estatales o del Distrito Federal.
…
Régimen transitorio
Artículo único. Este decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 4 de octubre de 2007.
Diputado Manuel Cárdenas Fonseca (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
56 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS,
SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
Los suscritos, diputados Héctor Larios Córdova, María del Pilar Ortega Martínez, José Gildardo Guerrero Torres, Gustavo Parra Noriega, Cruz Pérez Cuéllar, Laura Angélica Rojas Hernández y Alberto Vázquez Martínez, de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, venimos a someter a la consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto por el que se propone reformar el artículo 56 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior se promueve con fundamento en lo dispuesto en las fracciones II del artículo 71 constitucional y del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La presente iniciativa es complementaria de las iniciativas de reformas que impulsa el Partido Acción Nacional, dentro de las propuestas de modificaciones en el régimen político nacional, en el contexto del proceso de reforma del Estado, con la que refrendamos nuestro compromiso con la colaboración, cooperación y generación de bienes entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo federal, mediante el diseño de relaciones equilibradas y armónicas.
Desde 1963, el Congreso de la Unión ha experimentado importantes cambios tanto en su estructura como en sus funciones. Sin embargo, es evidente que aún se requiere un sinnúmero considerable de reformas que coadyuven en su fortalecimiento en distintos rubros, pues para nadie hay duda de que su actual estructura produce estatismo en las reformas y genera gastos cuantiosos, que producen malestar en toda la sociedad.
Hoy más que nunca, México demanda un poder legislativo productivo, especializado y profesional, motivo que nos impulsa a revisar su composición, pues de la actual se desprenden elementos que nos refieren a la inhibición de las características que se exigen.
La preocupación por reestructurar el Poder Legislativo es compartida por los diferentes grupos parlamentarios representados en el Congreso, como lo refleja el gran número de iniciativas presentadas en diversos sentidos de acuerdo con el diagnóstico personal que corresponde, pero que aunque con diferencias en la forma en esencia tienen el mismo propósito.
Es decir, el Congreso de la Unión como institución deber ser reestructurado. Corresponde a la LX Legislatura asumir su tarea, pues "la historia no redime a los convocados que fracasan en dar respuesta cumplida a problemas decisivos" (Hermann Heller).
Luego entonces, por medio de la presente iniciativa se realiza el estudio y se fundamenta, al tenor de los siguientes antecedentes y argumentos, la necesidad de reducir el número de integrantes del Senado, en concordancia con los requerimientos de nuestro país y la voluntad de los mexicanos.
Antecedentes y argumentos
La Cámara de Senadores se estableció desde la primera Constitución del México independiente, en 1824. A partir de entonces ha sido una institución presente hasta hoy, con excepción del periodo comprendido entre 1857 y 1874, en el cual la Constitución de 1857 lo suprimió, estableciendo un poder legislativo unicamaral.
No obstante, el Senado ha existido sin importar la forma de Estado establecida por las diversas Constituciones, pues tanto las cartas federalistas como las centralistas de 1836 y 1843 concibieron un poder legislativo bicameral.
El Senado en México fue concebido como un órgano federal puramente representativo de los estados, el cual perseguía dos objetivos fundamentales: primero, que sirviera de contrapeso a los posibles excesos de la Colegisladora y que, al mismo tiempo, auxiliara al Ejecutivo federal dotándolos de apoyos importantes; y, segundo, preservar la igualdad de los estados que integraban la federación.
En 1874, año de reinstalación del Senado, se concibió su formación, a través de dos senadores por cada estado y dos por el Distrito Federal, que eran elegidos por medio de una elección indirecta en primer grado. Es decir, las legislaturas declaraban elegido al que hubiese obtenido la mayoría absoluta de los votos emitidos, o bien, elegían de entre los que obtuvieren la mayoría relativa, renovándose ese órgano por mitad cada dos años.
Para 1917, año de la expedición de la Constitución vigente, se estableció en el texto original de este ordenamiento que la Cámara de Senadores se compondría de dos miembros por cada estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en elección directa por los ciudadanos.
Posteriormente, la primera reforma del artículo 56 constitucional, publicada el 24 de abril de 1933, modificaría la cadencia de renovación de la Cámara de Senadores, por mitades cada dos años, como había sido establecido originalmente, a una renovación total de la Cámara cada seis años.
En 1986, con la segunda reforma del mismo artículo se modificó nuevamente el sistema de renovación del Senado por mitades, pero por un periodo de cada tres años, pues se conservó el encargo de seis años.
A partir de 1993, cuando el Senado comenzó a tener una transformación sin precedente, pues se regresó al sistema de renovación total cada seis años, y su integración fue modificada drásticamente de forma tal, que a partir de la elección federal de 1994 se contó con cuatro senadores por cada entidad federativa y el Distrito Federal, de los que uno era elegido por "primera minoría".
Realizando un análisis de la exposición de motivos de la reforma de 1993, se desprende que aquélla tenía como principal objetivo integrar, como en el caso de la Cámara de Diputados en 1963, otras fuerzas políticas a la vida del Senado por una vía distinta de la de la mayoría, de forma tal que se abriera a la pluralidad.
Finalmente, en 1996, una última reforma mantendría la integración de 128 senadores, pero modificaría nuevamente el modo de su elección, de forma tal que hasta la fecha se eligen tres senadores por cada estado y el Distrito Federal, dos mediante el principio de votación mayoritaria relativa y uno asignado a la primera minoría, y los 32 restantes son elegidos según el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional.1
Como resultado del proceso histórico y las reformas adoptadas en diversos momentos de nuestra historia, hemos podido transitar del régimen de un solo partido hegemónico a consolidar un sistema de partidos bien estructurado y verdaderamente democrático. Esto, aunado a las circunstancias que vive nuestro país y las demandas ciudadanas, nos obliga a dar un paso trascendental en la reforma del Senado por lo que se refiere a la disminución del número de sus integrantes.
Para ello, nuestra propuesta, basada en la premisa de que el Senado es la institución en que descansa la decisión política fundamental de la adopción del sistema federal, resulta contradictorio que partidos que no tienen peso específico en los estados, a través del principio de representación proporcional, tengan escaños, pues finalmente no representan intereses ligados a alguna entidad federativa, sino intereses particulares, por lo cual proponemos la eliminación de los 32 escaños asignados por este principio.
Con eso, además, el Senado recuperaría su equilibrio numérico designando a 3 senadores por estado y el Distrito Federal, quedando finalmente formado por 96 senadores, lo que representaría una reducción de 25 por ciento de sus integrantes.
Además, con esta propuesta se retornaría y fortalecería la tesis de que el Senado es el garante del federalismo.
Esta propuesta de ninguna manera desconoce la importancia de las minorías que forman el mosaico ideológico nacional sino que, únicamente, las sitúa en su nivel real de representación, pues a la fecha su distorsión se ha utilizado como un camino para el pago de cuotas de poder a los grupos que demandan presencia política en los mismos partidos, lo cual sin duda entorpece el desarrollo de los trabajos legislativos, en perjuicio del interés nacional.
Además, el sistema de representación proporcional no desaparece pues, como se ha plantado en este grupo de iniciativas, la Cámara de Diputados continuará integrada por 100 diputados electos por ese principio. A mayor abundamiento y en concreto, con esta propuesta podría lograrse lo siguiente:
Favorecer la expresión de las corrientes ideológicas con auténtica representatividad; reducir el costo de la institución; evitar la fragmentación o pulverización en la integración de las Cámaras; disminuir la posibilidad de que se integren mayorías precarias o mayorías minorías sin cohesión en el Congreso; reducir el carácter conflictual u obstruccionista en las Cámaras; garantizar la gobernabilidad, entendida como la presencia de mayorías más estables; dotar de vitalidad y dinamismo al trabajo legislativo; incrementar la capacidad y condiciones de ejercicio en las funciones para legislar y controlar por el Congreso; y alcanzar la gobernabilidad y representatividad en el Poder Legislativo.
Por lo expuesto, y convencidos de la necesidad de adaptar la estructura del Poder Legislativo a los tiempos de democracia que vivimos, sometemos a consideración del Pleno de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se por el que se reforma el artículo 56 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforma el artículo 56 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 56.
La Cámara de Senadores se integrará por noventa y seis senadores, de los cuales, en cada estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.
... Se deroga
…
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Respecto a esta propuesta, se ha dicho "la razón
de la reforma fue representar mejor a las fuerzas políticas más
representativas del país, situación que se logra en mayor
medida que en la reforma de 1993. Sin embargo, la modificación constitucional
afecta una tradición importante –aunque ciertamente algunas normas
constitucionales en el siglo pasado, principalmente las dos Constituciones
centralistas y el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 ya habían
afectado–, que se refiere a la representación igualitaria de senadores
por entidad federativa, con lo que nuestro Senado se aleja cada vez más
del ideal de ser una Cámara de representación de las entidades,
y se consolida en una Cámara colegisladora, revisora, etcétera,
pero sin tener un papel destacado en el ámbito del Estado federal.
Cierto es… que en muchos Estados federales no existe una representación
paritaria por entidades, y que existen tantos modelos de Senado como países
federales hay; no obstante, por la necesidad de fortalecer el federalismo
en México, consideramos indispensable que el Senado se asuma en
el futuro en la gran Cámara federal que en la actualidad no es.
Dicha asunción evidentemente exige un rediseño de la totalidad
de las normas constitucionales que se ocupan del Senado y del Estado federal
mexicano." De aquí que la propuesta que se plantea respecto a eliminar
a los senadores de representación proporcional tenga una justificación
histórica, además de la de querer mejorar la organización
del Congreso, supuestos básicos para el fortalecimiento del Senado
como parte del Poder Legislativo.
Cfr. Comentario sobre el artículo 56, Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada,
Porrúa/UNAM, tomo III, decimoquinta edición, México,
2000, página 60.
Diputados: Héctor Larios Córdova,
María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), José
Gildardo Guerrero Torres (rúbrica), Gustavo Parra Noriega (rúbrica),
Cruz Pérez Cuéllar (rúbrica), Laura Angélica
Rojas Hernández (rúbrica), Alberto Vázquez Martínez
(rúbrica).
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS,
SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
Los suscritos, diputados federales de la LX Legislatura integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la fracción II del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, proponemos a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente: iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Una de las principales quejas contra el actual sistema de impartición de justicia es que, por ser sustancialmente escrito, es lento y en consecuencia costoso, tanto para los involucrados, como para el Estado. Un gran número de litigios en materia civil, mercantil e inclusive familiar, pueden tener soluciones diferentes a las actualmente establecidas en la ley, y sin embargo, dejar satisfechas las pretensiones de las partes. Obviamente al acortar algunos de los procedimientos se ahorrarían recursos al Estado.
En el ámbito penal se afirma que la legislación actual es violatoria de los derechos humanos de los gobernados al permitir juzgarlos privados de su libertad en la mayoría de los casos, con lo que, además, se infringe el principio de presunción de inocencia.
A lo anterior hay que agregar que, en muchas ocasiones, el pago de la reparación del daño a cargo del sentenciado queda sin cumplimentar, por lo que los ofendidos deben recurrir a la vía civil si es que quieren ver satisfechas sus pretensiones.
Consideramos que debemos comenzar a fomentar la educación para la no violencia en los diferentes sectores de la sociedad y la resolución sana de conflictos. Por ello, dentro de las reformas que se plantean al sistema de administración de justicia se proponen las medidas alternativas de resolución de conflictos con doble intención, la primera agilizar el desempeño de los tribunales y la segunda, establecer que la instancia penal será la última a la que se recurra.
Los objetivos y beneficios de estas medidas alternativas a las sentencias judiciales son conocidos y valorados en todos los ámbitos, ya que aportan mayor rapidez a la solución de conflictos sociales al mismo tiempo que disminuyen los costos, tanto para el sistema de justicia como para las partes involucradas; además de que representan una posibilidad muy cercana de descongestionar a los tribunales y al sistema penitenciario.
Todas las herramientas y medidas que ayuden a ser más eficiente y oportuna la justicia, así como hacerla menos costosa, son necesarias y deben ser promovidas con mayor ahínco en todas las materias, pero resulta imprescindible que también se instauren en el sistema penal.
No podemos seguir considerando que el aumento a las penas de prisión o la construcción de nuevas cárceles ayudarán a resolver la problemática social o a mejorar la administración de justicia, existen muchos casos en que la víctima lo que desea es que, –de forma rápida y eficiente sea reparado el daño que sufrió, por lo que una mediación, una conciliación o una suspensión del juicio a prueba del inculpado, bajo la supervisión judicial, representarán mejores soluciones a numerosos conflictos y no se verá afectada la administración de justicia.
Esto es evidente en los delitos culposos de tránsito de vehículos. Lo verdaderamente importante para la víctima es contar con los recursos necesarios para hacer frente a la curación de las lesiones recibidas o la reparación de sus vehículos y de poco le sirve que el inculpado sea encarcelado y llevado a juicio. Sería preferible que a este conflicto se le diera otro tipo de solución más favorable a los intereses de la víctima o de los ofendidos.
Lo mismo podríamos decir de muchos delitos patrimoniales, lo verdaderamente importante para la víctima es que se le repare el daño causado independientemente de que el inculpado sea encarcelado o no, es más, si hiciéramos una encuesta entre las víctimas de delitos patrimoniales, veríamos que preferirían que el inculpado estuviera en libertad para que pudiera trabajar y como consecuencia tuviera recursos para reparar el daño causado a que estuviera en prisión, representando él mismo, un gasto para el Estado.
En resumen, se propone adicionar con tres párrafos el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de elevar a nivel constitucional formas alternativas de solución de los conflictos sociales, especificando que la solución penal debe ser la última vía en ser recurrida.
Por la importancia de los bienes jurídicos que tutela el derecho penal, se propone que se admitirán soluciones alternativas en cualquier etapa del procedimiento, siempre y cuando se satisfagan o se garanticen los intereses de la víctima u ofendidos y las citadas soluciones estén sujetas a la supervisión judicial.
Con la finalidad de proteger en todo momento los derechos humanos, tanto de la víctima o de los ofendidos, como de los inculpados, se propone que toda resolución que ponga fin a un proceso, cualquiera que sea su naturaleza, deberá ser explicada, detalladamente, a las partes en sus alcances y consecuencias, en audiencia pública. Con esto se evitará que las soluciones alternativas de resoluciones de conflictos que se proponen se conviertan en una fuente de abusos para los más desprotegidos.
Finalmente y con la reiterada intención que esta reforma no propicie la corrupción y el abuso en contra de las clases más desprotegidas de nuestro país, se prohíbe que el juez de la causa tenga algún tipo de comunicación con alguna de las partes, sin la presencia de la otra, salvo que se trate de audiencia pública a la que, ambas, hayan sido debidamente convocadas.
En mérito de lo expuesto, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del honorable Congreso de la Unión el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Primero. Se adicionan tres últimos párrafos al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 17. ...
...
Las leyes preverán formas alternativas de solución de los conflictos sociales, siendo la penal la última. En los asuntos del orden penal, en los que por razón del bien jurídico en cuestión y de las implicaciones de su afectación, también se admitirán soluciones alternativas en cualquier etapa del procedimiento, siempre y cuando se satisfagan o se garanticen los intereses de la víctima u ofendidos y aquéllas estén sujetas a la supervisión judicial.
Toda resolución que ponga fin a un proceso, cualquiera que sea su naturaleza, deberá ser explicada a las partes en sus alcances y consecuencias, en audiencia pública.
En ningún juicio se permitirá la comunicación del juez con alguna de las partes, sin presencia de la otra, salvo que se trate de audiencia pública a la que hayan sido debidamente convocadas.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2007.
Diputados: Andrés Lozano Lozano (rúbrica),
Ruth Zavaleta Salgado, Javier González Garza (rúbrica), Armando
Barreiro Pérez (rúbrica), Miguel Ángel Arellano Pulido
(rúbrica), Silvia Oliva Fragoso, Valentina Valia Batres Guadarrama,
Juan Nicasio Guerra Ochoa, Alliet Mariana Bautista Bravo, Claudia Lilia
Cruz Santiago (rúbrica), Aleida Alavez Ruiz, Víctor Hugo
García Rodríguez, Rutilio Cruz Escandón, Efraín
Morales Sánchez, Francisco Javier Santos Arreola (rúbrica),
Raymundo Cárdenas Hernández, Victorio Rubén Montalvo
Rojas (rúbrica), Camerino Eleazar Márquez Madrid, Francisco
Sánchez Ramos (rúbrica).
QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTÍCULOS
49 DE LA LEY PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE NIÑAS,
NIÑOS Y ADOLESCENTES, Y 6 DE LA LEY DE LA COMISIÓN NACIONAL
DE LOS DERECHOS HUMANOS, A CARGO DE LA DIPUTADA YARY DEL CARMEN GEBHARDT
GARDUZA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
La suscrita diputada federal Yary del Carmen Gebhardt Garduza, integrante de la LX Legislatura del H. Congreso de la Unión, a nombre del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56 y 60 del reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del Pleno de esta Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un inciso k al artículo 49 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes; se reforma la fracción II y adiciona un inciso c) a la misma fracción del artículo 6 de la Ley de la Comisión de los Derechos Humanos.
Exposición de Motivos
Hablar de la violación de los derechos de la niñez es referirnos a la violencia en la familia, en la escuela, o en la calle; lugares donde nuestros niños y niñas son susceptibles a ser víctimas de violencia física y psicológica, de acoso y violación sexual, de negligencia, de inseguridad y desprotección.
En muchos de los casos, el drama de nuestros niños se origina indudablemente en el seno de la familia: el maltrato, el abandono y la falta de amor, acompañado casi siempre por una experiencia escolar desafortunada, orillan al menor a sentirse excluido de los núcleos sociales primarios, como son la escuela y la familia.
La violencia contra los niños jamás es justificable y va en contra de las obligaciones que exigen los derechos humanos y de las necesidades de desarrollo de los niños.
Toda sociedad, sea cual sea su trasfondo cultural, económico o social, puede y debe poner fin a la violencia contra los niños. Eso no significa que haya que limitarse a castigar a los agresores, sino que es necesario transformar el ámbito cultural ligada a la violencia.
Proteger a los niños es una cuestión prioritaria y urgente. Los niños han padecido violaciones a sus derechos durante siglos por parte de los adultos sin ser vistos ni oídos. Actualmente las consecuencias de toda forma de violencia contra los niños son por todos conocidas, por lo que es necesario prevenir y proteger a los niños de manera inmediata y eficaz, tal como lo exige su derecho incuestionable.
La violencia que se ejerce contra los niños se presenta bajo diversas formas y depende de una amplia gama de factores, desde las características personales de la víctima y el agresor, hasta sus entornos culturales y físicos. Sin embargo, gran parte de los casos de violencia contra los niños permanecen ocultas por diversas razones.
Una de ellas es el miedo: muchos niños temen denunciar los episodios de violencia que sufren. En numerosos casos los padres que deberían proteger a sus hijos, permanecen en silencio si la violencia la ejerce su cónyuge u otro miembro de la familia, un miembro de la sociedad más poderoso que ellos como por ejemplo un jefe de trabajo, un policía o un dirigente de la comunidad.
El miedo está estrechamente relacionado al estigma que a menudo va unido a las denuncias de violencia, sobre todo en los lugares en que el "honor" de la familia se sitúa por encima de la seguridad y el bienestar de los niños. En particular, la violación y otras formas de violencia sexual pueden acarrear más violencia o la muerte.
En suma, la violencia pasa desapercibida porque no existen vías seguras o confiables para que los niños o los adultos la denuncien. En algunos lugares la gente no confía en las instituciones encargadas de la impartición de justicia, los servicios sociales u otras autoridades. Por otra parte en zonas rurales, no hay autoridades a las que se pueda acudir, y en el supuesto en que se recopilaran los datos sobre las violaciones a los derechos, estos resultan incompletos y manipulados. Aunado a lo anterior, cabe señalar que en la actualidad no existe un mecanismo de denuncia enfocado a los menores.
Ahora bien, en la actualidad los niños pasan más tiempo bajo el cuidado de adultos en establecimientos educativos que en otros sitios.
Las escuelas y guarderías han venido desempeñando una importante función en la protección de los niños contra la violencia. Los adultos que trabajan en centros educativos y que los supervisan tienen el deber de proporcionar un ambiente de seguridad para los niños e impulsar su dignidad y su desarrollo.
Si bien, la percepción pública de la violencia en las escuelas se ha visto influenciada por la atención de los medios de comunicación hacia incidentes extremos en los que se han producido tiroteos y secuestros de escolares, podemos mencionar que es menos probable que los niños mueran o sufran heridas graves en la escuela que en otros espacios de su comunidad.
Los ámbitos escolar y familiar, deben proveer a los niños y jóvenes los instrumentos prácticos y de respeto para desenvolverse sanamente en la vida. Al tiempo que se transmiten conocimientos y valores, se moldean las actitudes y se afianzan o rechazan costumbres y prejuicios.
Si enseñamos a nuestros niños y niñas la responsabilidad de participación en un programa preventivo y de denuncia, estaremos contribuyendo de manera exitosa al combate de las adicciones y de los delitos. Y en este sentido, las escuelas jugarán un papel fundamental, ya que es en ellas donde se puede proporcionar información actualizada y detallada sobre este sistema de denuncia.
La creación de los sistemas de denuncia deben ser accesibles y adecuados para los niños y niñas, a través de mecanismos seguros, bien publicitados y confidenciales para denunciar violencia, maltrato o algún ilícito cometido contra los niños y niñas. Todos los menores, incluyendo aquellos en instituciones de acogida o judiciales, deberán conocer los mecanismos de denuncia. Debemos de poner el desarrollo de las nuevas tecnologías al servicio de los menores.
A través de este sistema de denuncia se asegurará que se les haga justicia, además se conformará una base de datos y de investigación sobre violencia contra los menores, proporcionando indicadores como el estado en que se encuentra el menor, la edad, etcétera. Con esto se podrá dar un seguimiento adecuado a cada tipo de denuncia. Además de que se inicie una investigación confidencial a través de entrevistas con niños y niñas, padres y otros cuidadores, con garantías éticas apropiadas.
Subsecuentemente, la autoridad correspondiente que se haya adjudicado la investigación del caso de violación de los derechos de los menores, deberá entregar un informe anual a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o en su defecto a la Comisión de Derechos Humanos de cada entidad de la República. Dicho documento deberá contener la información relevante sobre la situación de la violencia contra los niños y niñas, teniendo en cuenta los mandatos e informes existentes de los órganos relevantes.
Esta es una buena oportunidad para que los funcionarios federales, estatales y locales, así como para los padres y maestros, de unirse y luchar por los derechos más esenciales de las y los niños de México.
A través de las escuelas es posible realizar tareas de sensibilización y capacitación para los menores sobre el programa de denuncia; desarrollar acciones de difusión entre los niños, las familias y la comunidad acerca de los derechos del niño; estimular la confianza y la autoestima de los niños y niñas; ofrecer a los alumnos el espacio y las oportunidades para experimentar formas no violentas de resolución de los conflictos.
La denuncia de los niños, además de fomentar e involucrar a los menores en programas de protección ciudadana; tiene la finalidad de coadyuvar con la autoridad a resolver los problemas de zonas que presentan un alto índice de delincuencia, elevando el nivel de seguridad en la comunidad.
En razón de lo anterior, es que se propone añadir al artículo 49 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, un inciso K, en el que se facultará a las autoridades implementar un sistema telefónico de denuncia infantil, con el fin de que los menores puedan denunciar los abusos y/o actos delictivos de los cuales sean víctimas o testigos.
Por otro lado se adiciona un inciso c) a la fracción II del artículo 6 de la Ley de la Comisión de los Derechos Humanos, con el objetivo de que todas las denuncias hechas por los menores, tengan un seguimiento y conclusión.
Compañeras y compañeros: en materia de protección de los derechos de las niñas y los niños queda mucho por hacer, aún existen varios factores que limitan los efectos de las medidas que se han implementado o propuesto relacionadas con la violencia contra los niños. La falta de conocimientos o comprensión sobre la violencia contra los niños y sus causas fundamentales, y la escasez de datos y estadísticas sobre el tema contribuyen a agravar la problemática. Las iniciativas para hacer frente a la violencia contra los niños a menudo son reactivas, se centran en los síntomas y las consecuencias y no en las causas. Las estrategias tienden a estar fragmentadas y no integradas, y se asignan recursos insuficientes a las medidas para resolver el problema.
Ningún tipo de violencia contra los niños que pueda justificarse. No puede haber más excusas.
Debemos actuar ahora de manera urgente para cumplir sus obligaciones y otros compromisos de derechos humanos y garantizar la protección contra todas las formas de violencia. Si bien son las entidades quienes tienen la obligación jurídica, todos los sectores de la sociedad y todas las personas, compartimos la responsabilidad de condenar y prevenir la violencia contra los niños. Nadie puede mirar a los ojos a los niños si continúa aprobando o consintiendo la violación de sus derechos.
Defender los derechos de los niños y eliminar todas las formas de violencia contra ellos sigue siendo un desafío. Los buenos resultados se alcanzarán si se da prioridad al papel natural de la familia y si la cultura pública reconoce que también el niño es una persona humana en plenitud.
Hago votos para que todos nos unamos en esta propuesta, y que veamos que los niños constituyen la riqueza y esperanza para la familia y la sociedad mexicana.
Por lo anterior se somete a consideración de esta H. Asamblea, la presente Iniciativa con proyecto de
Decreto
Primero. Se adiciona un inciso k al artículo 49 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, para quedar como sigue:
Artículo 49. Las instituciones señaladas en el artículo anterior, tendrán las facultades siguientes:
K. Implementar un "Sistema Telefónico de Denuncia Infantil" al que puedan acceder fácilmente los menores de edad, desde el hogar, las escuelas, parques, y demás lugares de principal concurrencia, con el objeto de que puedan denunciar ante la autoridad competente los abusos y/o actos delictivos de los cuales sean víctimas o testigos.
Este sistema deberá salvaguardar y proteger en todo momento la integridad física y emocional de los menores, actuando en todo momento de manera ágil y oportuna.
Artículo 6. La Comisión Nacional tendrá las siguientes atribuciones:
II. Conocer e investigar de manera coordinada con la autoridad competente, las presuntas violaciones de derechos humanos en los siguientes casos:
a) ...
b) ...
c) Las llamadas telefónicas recibidas en el Sistema Telefónico de Denuncia Infantil. Además la autoridad correspondiente deberá de proporcionar un informe detallado sobre el estado o avances en que se encuentre la investigación de cada expediente en el que se abre una denuncia infantil.
Primero. Quedará sin efecto cualquier disposición que se ponga al presente ordenamiento.
Segundo. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Tercero. La reglamentación y normatividad en la materia, deberá adecuarse en un plazo no mayor de 30 días, una vez publicado el presente decreto.
Cuarto. Se implementará la infraestructura del sistema, en 365 días naturales a partir de la fecha de publicación.
Diputada Yary del Carmen Gebhardt Garduza (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
41 DE LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN, A CARGO DE LA DIPUTADA MÓNICA
ARRIOLA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE NUEVA ALIANZA
Mónica Arriola Gordillo, diputada de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, solicita se turne a la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables para su dictamen y posterior discusión en el Pleno de la Cámara de Diputados de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 41 de la Ley General de Educación, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La educación en México es un tema preocupante por la falta de calidad. Aún más preocupante es el sistema educativo estatal para personas con alguna discapacidad transitoria o definitiva, que resulta ser ineficiente por que no está preparado para atender las necesidades de este sector de la población. La falta de programas, métodos e infraestructura han provocado que no se promueva la calidad en la educación especial.
La Organización Mundial de Salud define la discapacidad como "cualquier restricción o impedimento de la capacidad de realizar una actividad en la forma o dentro del margen que se considera normal para el ser humano. La discapacidad se caracteriza por excesos o insuficiencias en el desempeño de una actividad rutinaria normal, los cuales pueden ser temporales o permanentes, reversibles o surgir como consecuencia directa de la deficiencia o como una respuesta del propio individuo, sobre todo la psicológica, a deficiencias físicas, sensoriales o de otro tipo".
Existen diferentes tipos de discapacidades, las cuales se pueden clasificar como:
• Discapacidad sensorial: Comprende a las personas con deficiencias visuales, auditivas y a quienes presentan problemas en la comunicación y el lenguaje.
• Discapacidad intelectual: Se caracteriza por una disminución de las funciones mentales superiores (inteligencia, lenguaje, aprendizaje, entre otros), así como de las funciones motoras. Esta discapacidad abarca toda una serie de enfermedades y trastornos, dentro de los cuales se encuentra el retraso mental, el síndrome Down y la parálisis cerebral.
• Discapacidad psíquica: Las personas que sufren alteraciones neurológicas y trastornos cerebrales.
La discapacidad trae con sigo un efecto social que condiciona a quien la padece. Los niños sufren distintas formas de desventajas: físicas, sociales, emocionales y culturales. Uno de los efectos más serios de la discapacidad en la infancia es el alto costo de asistencia, permanencia y desarrollo educativo.
Existen varias causas por las que los menores de edad con discapacidad no asisten a la escuela. Entre ellas se encuentra que no existen docentes capacitados para tratar y enseñar a los niños especiales; además, la falta de recursos económicos hace más difícil el ingreso a una escuela. Si a esto le sumamos que las instalaciones educativas no cuentan con la infraestructura adecuada ni siquiera para los niños sin discapacidad, es mucho menos posible que los niños discapacitados puedan asistir a una escuela sin el condicionamiento físico material que requieren.
De la población con discapacidad tan sólo el 35 por ciento cuenta con alguna instrucción; de los cuales, el 15 por ciento tiene la primaria completa y el 7 por ciento tiene la secundaria o equivalente completa. Para ejemplificar estas cifras en el Estado de México, que es el que concentra la mayor población de discapacitados, el 30 por ciento no tiene instrucción alguna, el 24 por ciento tiene incompleta la primaria y sólo el 18 por ciento la tiene terminada. Además, tan sólo el 10 por ciento tiene la secundaria o su equivalente completa. Lo cual manifiesta que la educación para discapacitados es muy baja; ya que tan sólo un pequeño porcentaje ha logrado terminar la secundaria.
Aunque a nivel nacional existe un programa de fortalecimiento de la educación especial que tiene por objetivo garantizar una atención educativa de calidad para los niños, las niñas y los jóvenes con necesidades educativas especiales, otorgando prioridad a los que presentan discapacidad, mediante el fortalecimiento del proceso de integración educativa y de los servicios de educación especial, no se cumple con lo establecido en el artículo 41 de la Ley General de Educación que señala que se integrarán a los niños con discapacidades a los planteles de educación básica regular, mediante la aplicación de métodos, técnicas y materiales específicos.
Asimismo, aunque la ley señala procuración para satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje para la autónoma convivencia social y productiva de los niños discapacitados, así como la elaboración de programas materiales de apoyo didácticos necesarios, no se regula lo básico o indispensable para que un niño pueda entrar a la escuela, es decir, la infraestructura. En muchos casos ni las calles tienen rampas para personas en sillas de rueda, mucho menos las tendrían las instalaciones educativas. La mayoría de las personas discapacitadas son por causas motrices, para lo cual requieren de infraestructura especial en los sitios a los que ingresen.
Es por esto que, ante una necesidad y un derecho fundamental que tenemos todos los ciudadanos, se propone reformar la Ley General de Educación para promover que en todas las escuelas haya la infraestructura necesaria para los menores discapacitados que asisten a éstas.
Por lo anteriormente expuesto, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, someto a la aprobación de esta honorable soberanía la presente iniciativa con proyecto de:
Decreto que reforma el artículo 41 de la Ley General de Educación.
Artículo único: Se reforma el artículo 41 de la Ley General de Educación para quedar como sigue:
Artículo 41. La educación especial está destinada a individuos con discapacidades transitorias o definitivas, así como a aquellos con aptitudes sobresalientes. Atenderá a los educandos de manera adecuada a sus propias condiciones y necesidades, con equidad social.
Tratándose de menores de edad con discapacidades, esta educación propiciará su integración a los planteles de educación básica regular, mediante la aplicación de métodos, técnicas y materiales específicos. Además, las instalaciones escolares deberán contar con la infraestructura básica para permitir el fácil acceso a los menores con discapacidad. Para quienes no logren esa integración, esta educación procurará la satisfacción de necesidades básicas de aprendizaje para la autónoma convivencia social y productiva, para lo cual se elaborarán programas y materiales de apoyo didácticos necesarios.
Esta educación incluye orientación a los padres o tutores, así como también a los maestros y personal de escuelas de educación básica regular que integren a alumnos con necesidades especiales de educación.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 24 de septiembre de 2007.
Diputada Mónica Arriola (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LAS LEYES DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE
VALORES; DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO; Y DE TRANSPARENCIA Y DE FOMENTO
A LA COMPETENCIA EN EL CRÉDITO GARANTIZADO, A CARGO DEL DIPUTADO
DAVID FIGUEROA ORTEGA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El suscrito, David Figueroa Ortega, en su carácter de diputado federal de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como, en los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, pone a consideración de esta soberanía la presente iniciativa.
Exposición de Motivos
Tras el prolongado proceso de desintermediación financiera ocurrido de 1995 a 2000, el financiamiento al sector privado se ha venido recuperando de manera importante.
Este repunte ha sido particularmente notorio en el financiamiento total a los hogares, el cual pasó de 9.3 % del PIB en 2000 a 14.1 % en 20061. De dicha expansión, un porcentaje alto corresponde al crédito concedido por la banca comercial.
El crédito otorgado por la banca privada en junio de 2007 creció 26.0% comparado con el mismo mes del año pasado, lo que refleja un punto de inflexión en la tendencia a la baja, de los últimos 3 meses del año. De esta manera, el crédito otorgado ascendió a 1,495 miles de millones de pesos al mes de junio de 2007, de la cual el 97.7% correspondía a la cartera vigente y el 2.3% a la cartera vencida2. En lo que respecta a la cartera vigente total de la banca comercial al sector privado presentó un incremento de 26.0% anual en términos reales, y un 40.0% con respecto al mes de mayo de 20073. Por segmento, todos siguieron la misma tendencia, de esta manera se tiene que el financiamiento a la vivienda y consumo mostraron un mayor dinamismo que el del mes anterior.
El crédito al consumo, en lo específico el otorgado a través de tarjetas de crédito, ha venido creciendo en nuestro país durante los últimos años a tasas anuales superiores al 35% en términos reales. Desde diciembre del 2000 a junio del 2007, el saldo de la cartera de crédito vigente al consumo pasó de 38 mil 666.20 millones de pesos a 409 mil 300 millones de pesos4. Dicho crecimiento es más claramente denotado con el aumento en el número de tarjetas de crédito expedidas por las instituciones bancarias y comerciales, ya que a finales del año 2000 el número de micas era de aproximadamente 4 millones, mientras que en la actualidad es de 20 millones 200 mil tarjetas de crédito, según datos del Banco de México (Banxico).5
En los informes del Banxico "Agregados Monetarios y Actividad Financiera" se destaca que el saldo total del crédito al consumo presenta en los últimos años mayor ponderación con respecto al crédito a la vivienda y al crédito empresarial, en lo que respecta al Financiamiento Directo, al pasar del 11.5% del total en diciembre de 2000 a 34.4% a diciembre de 2006.6
Este crecimiento ha permitido que el acceso al crédito se haya extendido más ampliamente entre la población. Sin embargo, el crédito a sectores que representan un mayor riesgo crediticio, así como a otros sin un historial previo de crédito, han obligado a la banca a crear mayores provisiones.
Cartera Vencida
Aún a pesar de los avances del crédito, se detecta que la cartera vencida del crédito al consumo ha presentado riesgosos avances. A diciembre del 2000, el crédito vencido al consumo sólo representaba el 4.4% del total, mientras que el crédito vencido a la vivienda y al sector empresarial conformaban el 19.6% y el 76.0% respectivamente. El Banco de México informó que en la actualidad las tendencias han cambiado, debido a que en junio de 2007 la cartera vencida del crédito al consumo representaba el 64.5% del total de la cartera vencida directa, incremento generado principalmente por el uso indiscriminado de las tarjetas de crédito.
El saldo de la cartera vencida de las tarjetas de crédito a junio de 2007, representó aproximadamente el 73.8% de la cartera vencida al crédito al consumo7. Es importante mencionar que a diciembre de 1994, la cartera vencida de las tarjetas de crédito sólo representaba el 43.3% de la cartera vencida al crédito al consumo. Este incremento ha sido generado por el retraso en el pago de los intereses y el capital principal de los deudores por créditos.
Según los informes del Banxico8, el mayor incumplimiento en los pagos se concentró en las tarjetas de crédito bancarias, en las cuales el monto vencido se elevó a 15 mil 755.8 millones de pesos al término de junio de este año, lo que implicó una variación anual de 182.9%, en comparación con el mismo periodo de 2006.9
El crecimiento de la cartera vencida de las tarjetas de crédito cobró dinamismo desde 2005, pero ha mantenido un sólido ascenso en el curso de los primeros seis meses de este año, aparejado con el masivo otorgamiento de este medio de pago, cuyo saldo deudor para los usuarios ascendió a 244 mil millones de pesos en junio reciente, y tuvo un incremento de 36.1% real respecto al nivel que tuvo en el mismo mes del año pasado.
Ninguna otra forma de crédito bancario registra tasas de crecimiento tan elevadas como la de las tarjetas de crédito. Pero también, en correspondencia, ninguna se acerca a la velocidad en que se eleva su cartera vencida.
En la actualidad el Sistema Financiero Mexicano ha alcanzado una mayor eficiencia en su sistema de pagos, ya que ha logrado reducir el índice de morosidad (IMOR)10 de la Banca Múltiple de 18.4% que se tenía a diciembre de 2000 a tan solo 2.2% en junio de 200711.
Sin embargo, es necesario indicar que por quinto trimestre consecutivo se presentó un incremento en la morosidad de la Cartera al Consumo, ya que al cierre de marzo de 2007 se situó en 4.64%, siendo mayor aún en el caso de Tarjeta de Crédito (5.64%), según información de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV).12
Por otra parte, el rubro a la Actividad Empresarial (antes Comercial) mostró un menor nivel de morosidad respecto de marzo de 2006 (0.99%) mientras que el de Vivienda prácticamente se mantuvo constante (2.99% a marzo de 2007 vs. 2.98% en 2006). Lo anterior, se traduce en una mayor contribución de la Cartera Vencida al Consumo al IMOR de la Cartera Total, siendo del 59.14 % a marzo de 2007.13
Según parámetros internacionales aceptados por la Asociación de Bancos de México, un índice aceptable de morosidad es de 6.0%14, es decir, un nivel de "riesgo controlado" respecto a las reservas creadas por los bancos, que equivalen a 2.4 veces el saldo de la cartera vencida.15 En México ya ha habido antecedentes de un Índice de morosidad alto que ha dado como consecuencia crisis financiera.16
Hasta ahora la reactivación del crédito para el sector productivo ha sido una asignatura que ha presentado limitados avances, ya que en los últimos 6 años el crédito ha crecido a un ritmo anual promedio del 9.8%, en comparación con el 42.2% de crecimiento promedio anual del crédito al consumo, esto significa, que la economía mexicana se ha reactivado de manera artificial por medio del "crédito alegre" que ofrecen los bancos a través de los plásticos, esto es debido a que es más generoso trabajar con tarjetas de crédito que otorgar créditos productivos que lograrían apoyar el aparato productivo nacional.
Por su parte la CNBV ha indicado en sus últimos informes, que se ha presentado un mayor deterioro de la calidad de la cartera de la banca, principalmente de Consumo, lo que ha propiciado mayores Estimaciones Preventivas por Riesgos, que ha afectado a su vez los Ingresos Totales de Operación del Sistema Bancario. Asimismo, el nivel de Cobertura de la Cartera Vencida ha disminuido a últimas fechas principalmente por el crecimiento más que proporcional de la Cartera Vencida en relación a las Estimaciones creadas para reconocer Riesgos Crediticios (EPRC)17.
Por lo que respecta a la cobertura de la Banca Múltiple, se puede apreciar que aún y cuando por cuarto trimestre consecutivo el Índice de Cobertura (ICOR18 bajó, éste se mantiene por arriba del 100.0%, cerrando marzo de 2007 en 195.6%. Dicho comportamiento se debe en parte tanto al crecimiento de la Cartera Vencida como a la reducción del ritmo de crecimiento de las EPRC ante la aplicación de los nuevos Criterios Contables.19
Distribución de la Cartera Vencida
La CNBV informó que 50.0% de los deudores bancarios en los 32 estados del país supera el índice de morosidad20. La CNBV expuso que en primer lugar se ubican los deudores bancarios del estado de Aguascalientes donde casi 10 de cada 100 no pagan a tiempo sus créditos.
Le sigue el estado de Chiapas, donde 5 de cada 100 acreditados están en el rango de morosidad; en tercer lugar se ubica Chihuahua, donde la relación es de aproximadamente 3.6 por cada 100; y en cuarto lugar los deudores de Querétaro, donde 3.1 de cada 100 incumplen en los pagos para cubrir sus adeudos.
El Distrito Federal reporta un índice de morosidad de 2.%, 15 centésimas arriba de la tasa nacional. Las entidades con deudores menos morosos son Baja California Sur, donde prácticamente todos los deudores cumplen a tiempo sus obligaciones bancarias al registrar una relación de 0.7%. En una situación similar están los usuarios del crédito bancario de Yucatán, donde se registró un índice de 0.7%; mientras que Nuevo León y Jalisco, reportan un índice inferior al promedio. En el primer caso es de 1.0% y en el segundo de 1.3%, según la información de la CNBV.
Cuatro bancos (Banamex, Bancomer, Santander, HSBC) concentran más del 85.0% de los contratos de Tarjetas de Crédito en México. Tres entidades (Estado de México, Jalisco y DF) concentran más del 50.0% de los contratos de tarjetas de crédito en el país. Cinco entidades (Nuevo León, México, Jalisco, Guanajuato y DF) concentran más del 50% de las terminales punto de venta que se utilizan en la República.
Factores de Riesgo
Internos
Limitado control para entrega de Tarjetas de Crédito
• En un análisis del sector realizado por el Banxico21, se observó que la probabilidad de incumplimiento de las tarjetas de crédito se duplicó durante 2006. Este aumento es atribuible, en parte, a la estrategia seguida por algunos bancos de bancarizar a sectores de la población considerados de mayor riesgo y sobre los que no existe información en los burós de crédito. Durante 2006, la banca emitió alrededor de 8.7 millones de tarjetas de crédito, el 40.0% de las cuales se otorgó a personas sin antecedentes crediticios. Como consecuencia de esta estrategia la banca ha tenido que asumir un monto creciente de pérdidas en la cartera de consumo, situación que se refleja en un incremento de los castigos como proporción de la cartera total. La rentabilidad del crédito al consumo permite a la banca reconocer estas pérdidas contra reservas. Como se observa en las siguientes gráficas, se destaca que hay una posible volatilidad en el cumplimiento del pago de las tarjetas de crédito.
Perspectiva Económica Mundial
• En general, la inflación sigue bien contenida en medio de esta expansión vigorosa, aunque algunos países de mercados emergentes y en desarrollo sufrieron una presión inflacionaria creciente generada sobre todo por la energía y los alimentos. El petróleo volvió a marcar máximos históricos debido a las limitaciones de la capacidad productiva de reserva, en tanto que los precios de los alimentos subieron empujados por la escasez de la oferta y el uso más intensivo de biocombustibles. Con este telón de fondo, el crecimiento mundial está proyectado en 5.2% para 2007 y 2008.23
• El riesgo global sigue siendo ligeramente negativo, pero los riesgos han variado individualmente. Como el crecimiento es firme y sostenido, la oferta está cada vez más restringida y el riesgo de inflación se ha agravado, lo cual incrementa las probabilidades de que los bancos centrales deban endurecer más la política monetaria. Sigue siendo preocupante la posibilidad de una subida abrupta de los precios del petróleo. Como se señala en la actualidad de los mercados financieros, también han empeorado los riesgos en esa esfera ya que la calidad del crédito se ha deteriorado en algunos sectores y la volatilidad de los mercados se ha agudizado.24
Si bien es deseable que una proporción cada vez mayor de la población tenga acceso al crédito bancario, de vivienda y empresarial (comercial), las autoridades y los bancos deben estar alertas para evitar que dicha expansión pueda derivar en una vulnerabilidad excesiva, tanto de los hogares como del propio sistema financiero.
Es necesario indicar que en los últimos años, la CNBV ha aplicado de manera efectiva el Programa de Alertas Tempranas, en el ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, mediante las reglas de carácter general que al efecto aprobó la Junta de Gobierno de ese Organismo, clasificando a las instituciones de banca múltiple en cinco categorías. Dicha clasificación se realiza tomando como base el Índice de Capitalización requerido conforme a las disposiciones aplicables a los requerimientos de capitalización, emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en términos del artículo 50 de la Ley de Instituciones de Crédito.
El nivel de capitalización es un indicador que permite prever con antelación los problemas de solvencia de una institución, y por tanto brinda a la autoridad supervisora la oportunidad de actuar en tiempo y con ello minimizar los costos. El referido índice de Capitalización será calculado por el Banco de México con base en la información que le entreguen las Instituciones, dicha información incluye el riesgo crediticio y de mercado de cada banco. Sin embargo, en la actualidad no hay ninguna Disposición y/o Regla de Carácter General por parte del Banxico, la CNBV o la SHCP que den seguimiento a la cartera vencida por parte de las instituciones bancarias y/o financieras, y en su caso, las medidas precautorias y/o correctivas a tomarse en caso de un descontrol de dicha cartera.
Esta propuesta es principalmente preventiva, no correctiva y pretende establecer un régimen capaz de detectar de manera anticipada, cualquier posible deterioro en la cartera vencida de las instituciones financieras. Así, se busca garantizar la oportunidad en el actuar de las autoridades financieras y, en última instancia, la protección de los intereses del público ahorrador, atenuando con ello cualquier afectación a la economía nacional.
De manera adicional, se propone establecer en la Ley de Instituciones de Crédito una sanción en términos de años de prisión para aquellos funcionarios, o ejecutivos de las Instituciones de crédito, que debido a su toma de decisiones provoque en la mencionada institución un incremento desmedido en la cartera vencida. Esto tiene sus antecedentes en los delitos de cuello blanco generados en la crisis financiera de 1994-95 en México, en donde ejecutivos de diversos niveles superiores de los bancos otorgaron préstamos personales sin garantías, entre otros factores, a personas físicas y morales, sin que pudieran recuperarse dichos créditos provocando un incremento insostenible de la cartera vencida.
Por otra parte, la presente iniciativa también propone establecer medidas correctivas especiales y adicionales a las determinadas por la Ley de Instituciones de Crédito, ante la concurrencia de ciertas circunstancias, fijando los parámetros que deberá tomar en consideración la CNBV al momento en que pretenda ordenar su implementación.
No debe perderse de vista que la presente Iniciativa tiene por objeto asegurar la actuación pronta y oportuna de la autoridad supervisora, a fin de evitar problemas de estabilidad en las instituciones de banca múltiple y de crédito generadas por una alta cartera vencida, estableciendo una serie de medidas prudenciales para la protección de los intereses del público ahorrador. Se tiene entendido que el Programa de Alertas Tempranas tiene esa función, sin embargo, el promover dar un mayor seguimiento de la cartera vencida de las instituciones crediticias no generará ninguna problemática, por el contrario, se reducen en la medida de lo posible los incrementos significativos en la cartera vencida en general y en cada institución en lo específico, en beneficio de los intereses del público ahorrador.
En términos de la reforma propuesta, se propone que la CNBV genere la normatividad correspondiente, la cual deberá contener al menos las acciones correctivas que se señalan en el propio texto.
Con base en los argumentos antes expuestos, se somete a la consideración de esta soberanía la siguiente Iniciativa que reforma la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley de Transparencia y de Fomento a la Competencia en el Crédito Garantizado:
Decreto por el que se adiciona una fracción III al artículo 51, se reforma el artículo 76, se adiciona la fracción V al artículo 112 Bis, se reforman los artículos 134 Bis y 134 Bis 1, de la Ley de Instituciones de Crédito; Se adiciona una fracción XXXIX al artículo 4 y se reforma el artículo 5 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; Se adiciona el artículo 20 de la Ley de Transparencia y de Fomento a la Competencia en el Crédito Garantizado.
Artículo Primero. Se adiciona una fracción III al artículo 51, se reforma el artículo 76, se adiciona la fracción V al artículo 112 Bis, se reforman los artículos 134 Bis y 134 Bis 1, de la Ley de Instituciones de Crédito, para quedar como sigue:
I. INICIATIVA QUE REFORMA LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO
Artículo 51. Al realizar sus operaciones las instituciones de crédito deben diversificar sus riesgos. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores con acuerdo de su Junta de Gobierno determinará mediante reglas generales:
II. ...
III. Los límites máximos que una institución de crédito podrá tener de cartera vencida en su cartera de crédito total.
Artículo 112 Bis. Se sancionará con prisión de tres a nueve años y de treinta mil a trescientos mil días multa, al que:
II. ...
III. ...
IV. ...
V. Los consejeros, funcionarios, empleados de la Institución de crédito o quienes intervengan directamente en la autorización o realización de operaciones y otorgamiento de crédito, que por su toma de decisiones genere un incremento desmedido en la cartera vencida de la mencionada Institución de crédito. Los límites de la cartera de crédito vencida de las Instituciones de crédito serán establecidos mediante disposiciones de carácter general por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
De manera adicional, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores mediante reglas de carácter general que al efecto apruebe su Junta de Gobierno, establecerá la clasificación de las instituciones de crédito, tomando como base el índice de morosidad y el Índice de Cobertura, conforme a las disposiciones aplicables de cartera vencida y sus provisiones, emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Para efectos de la clasificación a que se refiere el párrafo anterior, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá establecer diversas categorías, dependiendo si las instituciones de banca múltiple mantienen un índice de capitalización superior o inferior al requerido de conformidad con las disposiciones que las rijan. Mismo criterio aplicará para lo concerniente a los índices de morosidad y de cobertura.
Las reglas que emita la Comisión Nacional Bancaria y de Valores deberán establecer las medidas correctivas mínimas y especiales adicionales que las instituciones de banca múltiple deberán cumplir de acuerdo con la categoría en que hubiesen sido clasificadas tomando en consideración los índices de capitalización, así como los de morosidad y de cobertura.
Artículo 134 Bis 1. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 134 Bis anterior, se estará a lo siguiente:
...
...
II. ...
...
...
III. ...
...
...
IV. Cuando las instituciones de banca múltiple mantengan un índice de capitalización superior en un veinticinco % o más, al requerido de conformidad con las disposiciones aplicables, no se aplicarán medidas correctivas mínimas ni medidas correctivas adicionales.
a) Informar a su consejo de administración su clasificación, así como las causas que la motivaron, para lo cual deberán presentar un informe detallado de evaluación integral sobre su situación financiera, que señale el grado de morosidad que mantiene, la magnitud de la cartera vencida y sus provisiones, la estrategia a corto y mediano plazo que se implementará para reducir dicha cartera vencida, así como las observaciones que, en su caso, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y el Banco de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, le hayan dirigido.
En caso de que la institución de que se trate forme parte de un grupo financiero, deberá informar por escrito su situación financiera al director general y al presidente del consejo de administración de la sociedad controladora;
b) En un plazo no mayor a quince días hábiles, presentar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para su aprobación, un plan de recuperación del capital que tenga como resultado una reducción en la cartera vencida, el cual podrá contemplar un programa de mejora en eficiencia operativa.
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a través de su Junta de Gobierno, deberá resolver lo que corresponda sobre el plan que le haya sido presentado, en un plazo máximo de sesenta días naturales contados a partir de la fecha de presentación del mismo plan.
Las instituciones de crédito a las que resulte aplicable lo previsto en este inciso, deberán cumplir con el plan dentro del plazo que establezca la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el cual en ningún caso podrá exceder de 270 días naturales contados a partir del día siguiente al que se notifique a la institución, la aprobación respectiva. Para la determinación del plazo para el cumplimiento del plan, la Comisión deberá tomar en consideración la categoría en que se encuentre ubicada la institución así como su situación financiera.
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores dará seguimiento y verificará el cumplimiento del plan, sin perjuicio de la procedencia de otras medidas correctivas dependiendo de la categoría en que se encuentre clasificada la institución de banca múltiple de que se trate.
Artículo Segundo. Se adiciona una fracción XXXIX al artículo 4 y se reforma el artículo 5 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para quedar como sigue:
II. INICIATIVA QUE REFORMA LA LEY DE LA COMISION NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES
Artículo 4. Corresponde a la Comisión:
...
II. ...
...
III. ...
...
...
XXXVIII. ...
...
XXXIX. Emitir disposiciones de carácter general para la clasificación de las instituciones de crédito, tomando como base el índice de morosidad y el Índice de Cobertura, conforme a las disposiciones aplicables de cartera vencida y sus provisiones, emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
La supervisión de las entidades financieras tendrá por objeto evaluar los riesgos a que están sujetas, sus sistemas de control y la calidad de su administración, a fin de procurar que las mismas mantengan una adecuada liquidez, sean solventes y estables, mantengan carteras de crédito sanas, óptimos índices de capitalización, de morosidad y de cobertura y, en general, se ajusten a las disposiciones que las rigen y a los usos y sanas prácticas de los mercados financieros. Asimismo, por medio de la supervisión se evaluarán de manera consolidada los riesgos de entidades financieras agrupadas o que tengan vínculos patrimoniales, así como en general el adecuado funcionamiento del sistema financiero.
Artículo Tercero. Se adiciona el artículo 20 de la Ley de Transparencia y de Fomento a la Competencia en el Crédito Garantizado, para quedar como sigue:
III. LEY DE TRANSPARENCIA Y DE FOMENTO A LA COMPETENCIA EN EL CRÉDITO GARANTIZADO.
Artículo 20. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores mediante reglas de carácter general que al efecto apruebe su Junta de Gobierno, establecerá la clasificación de las instituciones de crédito, tomando como base el índice de morosidad y el Índice de Cobertura, conforme a las disposiciones aplicables de cartera vencida y sus provisiones, emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores establecerá las medidas correctivas especiales y adicionales a las determinadas por la Ley de Instituciones de Crédito, para garantizar la oportunidad en el actuar de las autoridades financieras en caso de un incremento desmedido de la cartera vencida.
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. Se derogaran las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Notas:
1 SHCP, (2006).
2 Es necesario indicar que los bancos han realizado efectivos
esfuerzos para mantener vigentes sus créditos ya que a diciembre
del año 2000, la cartera vigente correspondía al 80.1% del
total del crédito otorgado, sin embargo, para la actualidad la cartera
vigente es del 97.7% del total.
3 Banxico, (2007). Agregados Monetarios y Actividad Financiera
en Junio de 2007; publicaciones periódicas del Banco de México,
2007.
4 La Tasa de Crecimiento Real Anual en el 2001 fue del
39.1%, la del 2002 fue del 35.5%, el 2003 de 46.6%, el 2004 de 50.3%, en
el 2005 de 52.5% y en el 2006 fue del 48.2%. Cálculo realizado por
la Fundación Miguel Estrada Iturbide mediante los datos proporcionados
por el Banco de México (Banxico). Banxico, (2007). Agregados Monetarios
y Actividad Financiera en Diciembre de 2006; de Enero; Febrero; Marzo;
Abril; Mayo; y Junio de 2007.
5 Banxico, (2007). Idem.
6 El crédito a la vivienda pasó de 14.3%
del total en diciembre de 2000 a 17.2% en diciembre de 2006; en lo que
respecta al crédito empresarial pasó de 74.2% al 44.7% del
total del Financiamiento Directo, según los informes del Banxico.
7 Cálculo realizado por la Fundación Miguel
Estrada Iturbide mediante los datos proporcionados por el Banxico.
8 Banco de México, (2007). Agregados Monetarios,
Idem. Comunicados de prensa de marzo, abril y mayo de 2007.
9 Banco de México, (2007). Idem.
10 Índice de Morosidad = Cartera Vencida / Cartera
Total.
11 CNBV, (2007). Boletín de Prensa, junio; y julio
de 2007.
12 CNBV (2007). Boletín Estadístico de
la Banca Múltiple a marzo de 2007.
13 CNBV, (2007). Idem.
14 Otros análisis indican que el porcentaje aceptado
por las normas internacionales para la morosidad es de 3.5%. Colegio Mexiquense,
(2000). Las causas de las crisis financieras en México. Henio Millán
Valenzuela.
15 Asociación Mexicana de Bancos. www.amb.org.mx
16 De 1989 a 1993, el crédito expedido por el
Banco de México aumentó en 130%, en términos reales;
para 1994, el incremento ya era de 200%. La expansión del crédito
entonces, comienza con el proceso de liberación financiera iniciando
en 1989, cuando la banca todavía era responsabilidad estatal; pero
la tendencia continúa cuando ésta pasa a manos privadas.
Lo mismo sucede con la cartera vencida: el índice de morosidad salta
de 1.43% en 1989 a más de 8% en 1994. Colegio Mexiquense, (2000).
Las causas de las crisis financieras en México. Henio Millán
Valenzuela.
17 CNBV (2007). Boletín Estadístico de
la Banca Múltiple a marzo de 2007; Boletín Estadístico
de la Banca Múltiple a diciembre de 2006.
18 Índice de Cobertura = EPRC / Cartera Vencida
19 Las EPRC registraron un aumento del 3.48% en forma
trimestral y de 13.19% en términos anuales, por lo que la reducción
en el ICOR fue de 12.78 pp durante el 1T07 y de 56.47 pp en los últimos
doce meses. CNBV, (2007). Idem.
20 CNBV (2007). Idem.
21 Banxico, (2007). Reporte sobre el Sistema Financiero,
mayo 2007.
22 Fondo Monetario Internacional, (2007). Perspectivas
de la Economía Mundial, julio de 2007.
23 Fondo Monetario Internacional, (2007). World Economic
Outlook.
24 Fondo Monetario Internacional, (2007). Perspectivas
de la Economía Mundial, abril y julio de 2007; World Economic Outlook;
OCDE, (2007).
Salón de Sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a 25 de septiembre de 2007.
Diputado David Figueroa Ortega (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS, PARA CREAR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, SUSCRITA POR DIVERSOS
DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
Los suscritos diputados federales a la LX Legislatura integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II, del artículo 71, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, proponemos a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por el que se crea el Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El 31 de diciembre de 1994 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación reformas sustanciales a nuestra Carta Magna con relación a la integración y competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Dichas reformas modificaron en su estructura al artículo 105 para regular con mayor amplitud el control constitucional en nuestro país, de esas reformas se dotó a nuestro máximo tribunal la atribución de conocer de las controversias constitucionales y de las acciones de inconstitucionalidad.
No obstante lo anterior, nuestro máximo tribunal aún se encuentra limitado en materia de control y defensa constitucional, lo que no le permite responder eficazmente a las necesidades de nuestros tiempos, ya que no ha existido una jurisdicción constitucional que haya sometido a un control efectivo a los poderes constituidos -menos aún a los denominados fácticos-, y que haya vigilado la aplicación efectiva de las normas constitucionales, por tanto, se hace indispensable crear instituciones que permitan garantizar el avance integral del proceso de control y supremacía constitucional en México.
Como señala Mario Melgar Adalid1, en nuestro país el Poder Judicial ha estado alejado de las cuestiones políticas. El discreto papel de la SCJN se explica por el exacerbado presidencialismo en la vida institucional del país. El presidente fue el árbitro histórico del drama político lo que llevó a la Suprema Corte a atender su tarea jurisdiccional, vigilar los asuntos de legalidad y alejarse de las cuestiones políticas y de la materia electoral.
Mario Melgar Adalid afirma:
Al realizar una valoración de algunas resoluciones trascendentes emanadas de la Suprema Corte y del Poder Judicial de la federación nos indica que mantienen en sus resoluciones criterios conservadores y apegados a una tradición de no incomodar demasiado al Poder Ejecutivo y de no vulnerar las facultades del Legislativo y lo más grave aún, alterar a los poderes fácticos. Es evidente que se mantiene una interpretación constitucional atada a una tradición, respetable desde el punto de vista histórico, pero alejada de toda realidad política, económica y social4.
Autores como Jaime Cárdenas han señalado que actualmente la SCJN se encuentra atrapada en la rutina de las cuestiones de legalidad, enfrascada en la burocracia judicial, actuando en múltiples ocasiones como tribunal de casación, nombrando consejeros judiciales de la Judicatura Federal, otorgándose pensiones, integrando jurisprudencia, vigilando los órganos jurisdiccionales y tratando de reformar el marco jurídico nacional, entre muchas cosas no tan relevantes5.
Por tanto, la creación de un tribunal constitucional en nuestro país no sólo resulta indispensable, sino necesaria, entre otras cosas por que el Poder Judicial (y cualquiera de los otros dos poderes) no puede dejar de actuar sin ningún margen de control y emitir resoluciones al margen de la propia Constitución.
La experiencia en América Latina, donde durante muchos años han entrado en funciones los tribunales constitucionales, nos permite retomar de sus experiencias en su construcción y funcionamiento. Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Perú, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Venezuela, son un referente obligado para su análisis y estudio; y en Europa los casos de España, Francia e Italia6. Estos países han experimentado cambios trascendentales en sus normas constitucionales.
¿Qué ha sucedido con estas instituciones y cómo son percibidas por los ciudadanos de estos países?
Las respuestas se encuentran estrechamente ligadas a las confrontaciones sociales, políticas y económicas que viven diariamente estos países. En materia de acceso a la justicia un estudio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), observó que en los países de Centroamérica, el ciudadano ve con muy buenos ojos el mecanismo de amparo, lo encuentra ágil y esto ha producido una mayor confianza en el Estado y por ende en el sistema democrático. Hay un mayor conocimiento y una mayor conciencia sobre las garantías de protección de los derechos fundamentales y los tribunales constitucionales que son percibidos en líneas generales de manera positiva. Este mismo estudio encontró que en materia de derechos fundamentales, los tribunales y salas constitucionales de Nicaragua, Guatemala, El Salvador y Costa Rica se han pronunciado con mayor frecuencia en la protección de los derechos de petición, debido proceso, defensa, libre asociación, trabajo e igualdad. Según el PNUD, la infracción a los derechos del debido proceso y de defensa se sitúa aproximadamente en el 75 por ciento del total de los derechos que se denuncian como vulnerados7.
Lo que sucede es que este tipo de tribunales permiten ejercer un control sobre los actos de todos los poderes públicos, en tanto estos sean del ámbito de control constitucional, mientras que los actos de legalidad siguen siendo de la competencia del poder judicial ordinario.
Miguel Carbonell8 señala una serie de beneficios y consecuencias que se conseguirían con la implementación de este tipo de tribunales para el sistema de fuentes del derecho:
b) Se establecería una interpretación uniforme y además obligatoria de los preceptos constitucionales, ya que la interpretación y resoluciones de los tribunales constitucionales son vinculantes para los otros tres poderes y para los particulares;
c) Se realizaría una labor de interpretación constitucional en constante evolución, ya que muchos derechos fundamentales han quedado solamente como mención en nuestro texto constitucional;
d) Los jueces constitucionales son verdaderos árbitros de los conflictos políticos y guardianes de los postulados consagrados en la Constitución;
e) Declararía la inconstitucionalidad de las leyes con efectos generales;
f) Su integración se establecería con especialistas en cuestiones constitucionales y no por magistrados de carrera que han accedido a sus puestos por ascensos más o menos regulares;
g) Se mejoraría el litigio de las controversias y de las acciones de inconstitucionalidad, que actualmente presentan algunas limitaciones;
h) La Suprema Corte de Justicia seguiría manteniendo el control de la legalidad en materia federal, conservando el máximo rango de Poder Judicial de la federación; y
i) Se lograría la separación orgánica entre el Poder Judicial ordinario y la jurisdicción constitucional.
Al respecto Louis Favoreou9 nos refiere:
1. Del perfil y la designación de los ministros del tribunal constitucional.
Una de las características que distingue a un tribunal constitucional independientemente de su autonomía de los demás poderes, se basa en la formación y sensibilidad de aquellos quienes tienen la responsabilidad de resolver en base al principio de supremacía constitucional. Los tribunales constitucionales a diferencia de las jurisdicciones ordinarias, no están integrados por magistrados de carrera que han accedido a su encargo como resultado de una especie de escalafón judicial, es decir, formados en el conocimiento más de legalidad que de verdadera constitucionalidad, por tanto, proponemos que el tribunal constitucional se integre con verdaderos constitucionalistas de notoria experiencia además en materia de derecho con una formación y experiencia que no tiene un juez ordinario.
Para su nombramiento, se propone crear un mecanismo de designación parlamentaria con participación de la sociedad civil y un criterio federalista en su integración, en donde la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores, convoque a los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas, organismos no gubernamentales, asociaciones, colegios de abogados y facultades de derecho de las instituciones de educación superior para que presenten sus propuestas. La Comisión del Senado, evaluará las propuestas, y emitirá un dictamen el cual será sometido al Pleno de la Cámara de Senadores o, en sus recesos a la comisión permanente la cual, previa comparecencia de las personas propuestas, designará a los ministros correspondientes.
De ahí la intención de que las designaciones recaigan en juristas constitucionalistas de reconocida competencia y prestigio, mismos que deberán cubrir los requisitos previstos para los ministros de la Suprema Corte de Justicia, salvo el de la antigüedad en el ejercicio de la profesión que será de quince años, los cuales serán designados por un periodo de nueve, los cuales no podrán tener otro cargo, empleo o comisión, con excepción de las actividades que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia no remuneradas; asimismo, las personas que hayan sido designadas como ministros del tribunal constitucional no podrán desempeñar durante los dos años siguientes al término de su ejercicio, los cargos de secretario o subsecretario o director general u homólogos, en la administración pública federal o en la de las entidades federativas, procurador general de la república o del Distrito Federal o de alguna entidad federativa; ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o magistrado de algún Poder Judicial estatal, senador, diputado federal o local, ni gobernador de algún estado o jefe de gobierno del Distrito Federal, para ello el Estado garantizará un haber por retiro.
2. Perfeccionamiento de los mecanismos de control de las controversias y las acciones de inconstitucionalidad.
Si bien es cierto que actualmente las funciones de la Suprema Corte, al resolver controversias constitucionales, son propias del orden constitucional y tienden a preservar la norma constitucional por resolver conflictos entre órganos normativos, la doctrina se ha expresado en términos generales, en contra del quórum de votación tan alto –ocho votos de once ministros- para que las resoluciones de la Suprema Corte tengan efectos generales10.
El hecho de que nuestra Constitución establezca como requisito de una mayoría calificada para poder declarar inconstitucional una ley, responde a la legitimidad que deben tener las leyes en un Estado democrático de derecho; sin embargo, en la práctica resulta un escollo para nuestro sistema de acciones de inconstitucionalidad, basta preguntarse ¿con qué legitimidad se sigue aplicando una ley que ha sido considerada inconstitucional digamos por el voto de siete ministros?, sin embargo, ésta subsiste por no reunir el requisito indispensable de los ocho votos.
Por ello, proponemos que la declaración de inconstitucionalidad de una norma impugnada sea por votación mayoritaria de los ministros.
Por otra parte, existen normas que no pueden ser impugnadas a través de la acción de inconstitucionalidad, por lo que se hace necesario que se incluyan en este esquema normas tan importantes dentro del Estado mexicano como son los reglamentos que expide el titular del Poder Ejecutivo federal. Al no haberse incluido en la reforma de 1994 estos reglamentos, se ha dejado como única vía para su impugnación al juicio de amparo y a la controversia constitucional, con las desventajas de que el juicio de amparo carece de efectos generales y en la controversia constitucional se deja fuera a las minorías parlamentarias. Esta exclusión en el texto constitucional, refleja la herencia de un presidencialismo exacerbado que debe modificarse ya que en los hechos se deja fuera de control una de las facultades más importantes del titular del Ejecutivo: la de emitir reglamentos.
3. Atribuciones para conocer del juicio de revisión constitucional electoral.
Antes de la reforma electoral de 1996, la materia electoral escapaba del control constitucional, sin embargo al establecerse el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se implementaron medios de control constitucional en la materia electoral, tales como: el juicio de revisión constitucional electoral, el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano y la acción de inconstitucionalidad en materia electoral.
Una innovación importante fue la implementación del denominado Juicio de Revisión Constitucional Electoral. En el texto del artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la reformada Constitución Federal, al Tribunal Electoral se concedió la facultad de conocer y resolver en forma definitiva e inatacable, las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones.
Ahora bien, siendo la revisión constitucional un mecanismo de control constitucional que se da a través de un juicio uninstancial y no un recurso, no es una instancia más dentro de un proceso, es un nuevo y distinto proceso que sólo puede surgir a la vida jurídica una vez que han sido agotadas todas las instancias administrativas o jurisdiccionales o de ambas especies previstas en la legislación de la entidad federativa, a fin de darle definitividad al acto o resolución en el ámbito del derecho constitucional y electoral vigente en ese Estado.
Dado que el juicio de revisión constitucional constituye un mecanismo de control constitucional, proponemos dotar al tribunal constitucional de los Estados Unidos Mexicanos la competencia que actualmente tiene la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en única instancia, tratándose de actos y resoluciones relativas a las elecciones de gobernadores, diputados locales, autoridades municipales, así como del jefe de gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa y titulares de órganos político-administrativos del Distrito Federal.
4. Competencia para conocer de las resoluciones emitidas por tribunales internacionales.
Nuestro país ha reconocido la competencia contenciosa de tribunales internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y la Corte Penal Internacional, sin embargo dicho reconocimiento se encuentra limitado por nuestro marco legal, ya que las resoluciones que emite la SCJN y los tribunales federales son definitivas e inatacables; entonces, qué sucedería si un afectado de una resolución judicial elevara su queja ante alguna de éstas jurisdicciones y ésta se resolviera en un sentido diverso al de la última instancia; ¿qué harían nuestros tribunales?11.
b) Violentar la Constitución y demás ordenamientos y hacer efectiva la resolución de la Corte Internacional.
¿Cómo podrá la autoridad interna desconocer lo actuado y emitir una nueva resolución en sentido contrario a la emitida con antelación? ¿Cuál sería la motivación y el fundamento para dicho acto?
¿Tendría que emitir la autoridad un acto distinto con fundamento en la ley interna, que le permitiera cumplir con dicho fallo, o simplemente sería necesario dar cumplimiento a la resolución de la Corte Internacional?
Frente a estos razonamientos, y ante el riesgo de que sean aplicables también a las resoluciones de los tribunales internacionales, es indispensable precisar que no existe duda respecto a la obligatoriedad de las resoluciones de estos organismos para las autoridades mexicanas; sin embargo, el problema de su aplicabilidad subsiste, ya que nuestro marco jurídico no prevé ningún recurso para el caso de incumplimiento de tales resoluciones, de ahí que sea el Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos el único facultado para hacer efectivas las resoluciones emitidas por los tribunales internacionales establecidos en los tratados internacionales de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte.
5. Competencia para conocer de la acción de protección por violación a los derechos sociales, humanos, colectivos o difusos.
La democracia encuentra su mejor garantía en la normatividad constitucional. No basta la sola proclamación retórica de los derechos fundamentales y de la división de poderes, hay que hacer que esos postulados se cumplan en la realidad, hay que poner los medios para que sean exigibles y exigidos, y para que, en caso de ser violadas las normas que los recogen, se produzca la consecuente sanción y reparación. La democracia sobrevive cuando dentro del Estado se cuenta con la vigencia efectiva de una constitución normativa, que es mejor obstáculo a la arbitrariedad y al autoritarismo12.
Sin embargo en México, la vigencia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares constituye una de las problemáticas más apremiantes del constitucionalismo de nuestros días, de ahí que podamos observar ¿Qué medio de protección tiene un ciudadano, en caso de que una persona física o moral violente algún precepto constitucional en su contra?
Si bien es cierto que existe el juicio de amparo, este es procedente únicamente en contra de las leyes y los actos de la autoridad; sin embargo, el propio concepto de autoridad para los efectos del juicio de amparo ha quedado a la libre interpretación del Poder Judicial a través de los años.
Así, en un primer momento la SCJN determinó en 1919 que el término de autoridad para los efectos del amparo comprendía a todas aquellas personas que disponían de fuerza pública, en virtud de circunstancias ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo están en posibilidad material de obrar, no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho mismo de ser pública la fuerza de que disponen. Posteriormente ante el crecimiento del aparato estatal, fue preciso determinar si necesariamente debía emitirse por algún órgano del Estado y si los actos de un órgano de la administración pública descentralizada eran considerados autoridades para los efectos del amparo. La SCJN estableció en 1996 que los organismos descentralizados no eran autoridades para los efectos del amparo, dado que éstos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, por esa razón no son órganos del Estado y sus actos no pueden ser como de una autoridad, por no poderse identificar con los del Estado13.
En 1996, la SCJN modificó su criterio y consideró como autoridad para los efectos del amparo "aquellos funcionarios de organismos públicos que con fundamento en la ley emitan actos unilaterales por los que creen, modifiquen o extinguen situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del gobernado"14. Ello representó un avance en la efectividad de los derechos fundamentales, ya que a partir de ahí quedaban comprendidos todos los organismos públicos en un sentido amplio.
Sin embargo el problema de fondo prevalece, en el sentido que además de los individuos y el Estado, existe una tercera categoría de sujetos, con o sin personalidad jurídica, que sólo raramente conocieron los siglos anteriores: los consorcios, los sindicatos, las asociaciones profesionales, las grandes empresas, que acumulan casi siempre un enorme poderío material o económico. A menudos sus fuerzas se oponen a la del Estado y no es discutible que estos entes colectivos representen, junto con el progreso material de la sociedad, una nueva fuente de amenazas para el individuo y sus derechos esenciales.
De ahí que proponemos legitimar al tribunal constitucional para conocer del juicio de protección por violación a los derechos sociales, humanos, colectivos o difusos.
6. Declaratoria de invalidez de las normas.
Hace más de cien años, don Ignacio Luis Vallarta, entonces ministro de la Suprema Corte de Justicia manifestaba:
"Penoso pero necesario me es decir, que la institución del amparo no produce aún el más grandioso de sus efectos, el de fijar el derecho público; institución nueva, combatida muchas veces sin juzgarla, lucha contra el torrente de añejas pronunciaciones. Que después de la ejecutoria que declara la inconstitucionalidad de una ley, el legislador no se apresure a derogarla, se comprende bien: el tribunal puede engañarse; pero que después de cien, que mil ejecutorias han repetido la misma declaración de inconstitucionalidad de la ley, ésta subsista y permanezca, es cosa que no se explica, sino confesando con dolor que aún no se aprecia en lo que vale la excelencia de la institución del amparo, de la más importante de las reformas hechas por el constituyente. La ley se mantiene por los poderes Legislativo y Ejecutivo después de haber sido condenada uniformemente en millones de casos por el Judicial…Debemos esperar que llegue por fin el día en que nuestras instituciones sean una de verdad, en que el legislador se sienta obligado a derogar leyes contrarias a la Constitución; debemos esperar que el amparo acabe por fin por hacer de la leva un delito contra la libertad personal".15
En ese animo, proponemos eliminar el requisito de los ocho votos de los ministros de la Suprema Corte para declarar inconstitucional una ley y que ésta sea por el de una mayoría simple; y aunado a lo anterior, proponemos que el tribunal constitucional una vez declarada la inconstitucionalidad de una norma, le remita una solicitud al órgano creador de la norma impugnada, una recomendación para que proceda a su derogación o la reformule en los términos de dicha resolución.
Asimismo, proponemos dotar al tribunal constitucional para que pueda declarar inconstitucional una norma de carácter general, cuando un juez federal, de las entidades federativas, del Distrito Federal, tribunal administrativo, del trabajo o cualquier otro órgano jurisdiccional considere que una norma bajo su jurisdicción es inconstitucional.
Lo anterior, permite que cualquier Juez u órgano jurisdiccional federal o local, debe entrar al estudio y análisis de la Carta Magna, cuando en su concepto una Ley o norma general viole la Constitución, lo que conllevaría a que la Constitución se respete diariamente sin necesidad de que para todos los casos intervenga el Poder Judicial de la Federación. Los jueces estarían obligados a interpretar las leyes a fin de aplicarlas a los casos concretos que todos los días se someten a su consideración.
Actualmente al no permitirse la declaración de inconstitucionalidad, se atenta contra el principio de economía procesal, pues se sigue obligando a los ciudadanos a seguir promoviendo juicios de amparo contra leyes que ya han sido declaradas inconstitucionales un sinnúmero de veces. Lo que supone una sobrecarga al Poder Judicial de la federación, lo que va en detrimento de una justicia pronta y expedita.
Por lo antes expuesto, sometemos a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por el que se crea el Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo primero. Se reforma el tercer párrafo del artículo 46, el octavo párrafo del artículo del artículo 94, el primer párrafo del artículo 99, el artículo 105; se adicionan las fracciones XII y XIII del artículo 76; se deroga la fracción IV del artículo 99, el tercer párrafo del apartado A del artículo 102, la fracción IV del artículo 104, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 46. ...
...
Las resoluciones del Senado en la materia serán definitivas e inatacables. El Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos podrá conocer a través de controversia constitucional, a instancia de parte interesada, de los conflictos derivados de la ejecución del correspondiente decreto de la Cámara de Senadores.
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
Las designaciones en todo caso recaerán en constitucionalistas de reconocida competencia y prestigio, mismos que deberán cubrir los requisitos previstos para los ministros de la Suprema Corte de Justicia, salvo el de la antigüedad en el ejercicio de la profesión que será de quince años.
XIII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.
...
...
...
...
...
...
La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre leyes y reglamentos federales o locales.
...
...
...
Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en las fracciones II y III del artículo 141 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.
...
...
...
IV. Se deroga
V a IX...
...
...
...
...
...
...
...
A. ...
...
Se deroga
...
...
...
Artículo 104. Corresponde a los Tribunales de la Federación conocer:
IV. Se deroga;
V. y VI...
Artículo segundo. Se adiciona un título décimo denominado "Del Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos", integrado con los artículos 137 al 141 a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Título décimo
Del Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 137. El Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos es el tribunal autónomo en el que se deposita la guarda, integridad y supremacía de ésta Constitución. Sus resoluciones son obligatorias para todos los actos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial tanto federales como de las entidades federativas y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial del Distrito Federal.
El tribunal constitucional gozará de autonomía funcional y presupuestaria. Se integra por nueve ministros pero bastará la presencia de siete miembros para que pueda funcionar, mismos que serán independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato y durarán en su cargo nueve años.
Los ministros del Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, durante el periodo de su encargo, sólo podrán ser removidos en los términos del título cuarto de esta Constitución.
Artículo 138. Para nombrar a los ministros del Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores, convocará a los tribunales de justicia de las entidades federativas, organismos no gubernamentales, asociaciones, colegios de abogados y facultades de derecho de las instituciones de educación superior para que presenten sus propuestas.
La comisión correspondiente de la Cámara de Senadores, emitirá un dictamen el cual será sometido para su aprobación al Pleno, quienes, previa comparecencia de las personas propuestas, designará por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, a los ministros que integrarán el Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.
Una vez que hayan sido designados los ministros que integrarán el Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, serán convocados por el Senado de la República o, en sus recesos por la comisión permanente a rendir la protesta constitucional correspondiente.
Artículo 139. No podrá ser ministro del Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos quien:
II. Sea secretario o subsecretario de la administración pública federal o de las entidades federativas, a menos que se separe 2 años anteriores a la designación;
III. Desempeñe o haya desempeñado funciones directivas en un partido político en los últimos cinco años;
IV. Sea o haya sido ministro en activo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;
V. Esté en servicio activo en el Ejercito federal;
VI. Tenga mando de fuerza pública; o
VII. Sea ministro o haya sido ministro de algún culto religioso.
Los ministros del tribunal constitucional no podrán tener otro cargo, empleo o comisión, con excepción de las actividades que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de asistencia social no remuneradas. El cargo de ministro del tribunal constitucional sólo es renunciable por causa grave, calificada por la Cámara de Senadores.
Las personas que hayan sido designadas como ministros del tribunal constitucional no podrán desempeñar durante los dos años siguientes al término de su ejercicio, los cargos de secretario o subsecretario o director general u homólogos, en la administración pública federal o en la de las entidades federativas, procurador general de la república o del Distrito Federal o de alguna entidad federativa; ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o magistrado de algún Poder Judicial estatal, senador, diputado federal o local, ni gobernador de algún estado o jefe de gobierno del Distrito Federal.
Artículo 141. El tribunal constitucional conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
a) La federación y un estado o el Distrito
Federal;
b) La federación y un municipio;
c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la comisión permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;
d) Un estado y otro;
e) Un estado y el Distrito Federal;
f) El Distrito Federal y un municipio;
g) Dos municipios de diversos estados;
h) Dos poderes de un mismo estado, sobre la constitucionalidad
de sus actos o disposiciones generales;
i) Un estado y uno de sus municipios, sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
j) Un estado y un municipio de otro estado, sobre
la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y
j) Dos órganos de gobierno del Distrito
Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los estados o de los municipios impugnadas por la federación, de los municipios impugnadas por los estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución del Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por la mayoría de los votos de los ministros presentes.
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
a) El equivalente al diez por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o en contra de los reglamentos expedidos por el presidente de la república;
b) El equivalente al diez por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano o en contra de los reglamentos expedidos por el presidente de la república;
c) El procurador general de la república, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;
d) El equivalente al diez por ciento por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y
e) El equivalente al diez por ciento de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia asamblea;
f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro; y
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución. Asimismo los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la república, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
III. Del juicio de revisión constitucional electoral para impugnar actos o resoluciones de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios locales o resolver las controversias que surjan durante los mismos, siempre y cuando se cumplan los requisitos siguientes:
a) Que sean definitivos y firmes;
b) Que violen algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
c) Que la violación reclamada pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones;
d) Que la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales; y
e) Que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o se inicie el periodo de los funcionarios electos;
IV. Del cumplimiento de las resoluciones emitidas por los tribunales internacionales en los que el Estado mexicano haya reconocido su competencia contenciosa.
V. De la acción de protección por violación de los derechos sociales, humanos, colectivos o difusos, mismo que se sujetará a las siguientes bases:
a) La acción de protección por violación de los derechos sociales, humanos, colectivos o difusos, se puede promover y substanciar a petición de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, o bien por cualquier persona a nombre de toda la sociedad o grupo. Siempre debe promoverse a nombre y a favor de la sociedad en general, o de un género, un gremio, un grupo o una comunidad afectables por la violación de estos derechos;
b) Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad solicitada, tendrá efectos generales; pero si ésta fuere sobreseída o negada, causará perjuicios procesales sólo para los promoventes, y no precluirán los derechos de quienes no intervinieron en dicha solicitud;
c) Si varias personas interponen la acción por violación de sus derechos o intereses difusos, o coinciden con la interpuesta por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, los juicios serán acumulados en los términos que disponga la ley reglamentaria y serán resueltos en una sola audiencia; y
d) La suplencia de la deficiencia de la queja se podrá otorgar en las acciones de protección por violación de los derechos sociales, humanos, colectivos o difusos, promovidas por personas individuales a nombre de la sociedad o grupos específicos. En las acciones promovidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no se autoriza la aplicación de la suplencia de la deficiencia de la queja.
VI. De la solicitud sobre la declaración de inconstitucionalidad de leyes generales, cuando un juez federal, de las entidades federativas, del Distrito Federal, tribunal administrativo, del trabajo o cualquier otro órgano jurisdiccional considere que una norma bajo su jurisdicción es inconstitucional, solicitará al Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos que declare de manera definitiva la inconstitucionalidad de la norma general.
Las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.
Las resoluciones del Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por la mayoría de los votos de los ministros presentes
La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.
En caso de incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de esta Constitución.
En el caso de que el Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos declare la invalidez de las normas impugnadas a que se refieren las fracciones I y II de este artículo, notificará a la cámara de origen, creadora de la norma impugnada, una solicitud para que proceda a la derogación de los artículos correspondientes o formule una nueva ley que recoja los criterios del tribunal constitucional.
Transitorios
Primero. Una vez aprobada y declarada la reforma por el constituyente permanente, se publicará en el Diario Oficial de la Federación y entrará en vigor el 1o. de enero del año siguiente a su publicación.
Segundo. El Congreso de la Unión deberá crear la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en un término de 120 días naturales a la entrada en vigor de la reforma constitucional, siendo el tribunal constitucional en lo conducente el encargado de aplicar las disposiciones reglamentarias de las Fracciones I y II del artículo 105 constitucional.
Tercero. El nombramiento de los ministros del Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos deberá hacerse dentro de los 90 días siguientes a la entrada en vigor de la presente reforma, al efecto deberán hacerse las modificaciones respectivas a las leyes orgánicas que correspondan.
Cuarto. Las controversias y acciones de inconstitucionalidad presentadas antes de la integración del Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos serán desahogadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Quinto. La Cámara de Diputados realizará las adecuaciones presupuestarias necesarias para el tratamiento del Tribunal Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos como tribunal constitucional autónomo.
Notas:
1. Melgar Adalid Mario, Hacia un autentico Tribunal
Constitucional. Cuestiones constitucionales Revista Mexicana de Derecho
Constitucional. Número 11, junio-diciembre de 2005, p 134.
2. Idem.
3. Tribunal Constitucional Estudio Teórico
Conceptual y de Derecho Comparado. Documento de trabajo. servicio de
investigación y análisis, Dirección General de Bibliotecas,
Cámara de Diputados LIX Legislatura, marzo de 2004.
4. Melgar Adalid Mario, op. cit.
5. Melgar Adalid Mario, op. cit.
6. Tribunal Constitucional Estudio Teórico
Conceptual y de Derecho Comparado op. Cit. p 5.
7. Ibid., p. 13.
8. Carbonell Miguel. Constitución, Reforma
Constitucional y Fuentes del Derecho en México. Editan Porrua/UNAM,
México 2000, Tercera Edición, p 56,57.
9. Favoreou, Louis. Los Tribunales Constitucionales
en la Jurisdicción Constitucional en Iberoámerica. Editorial
Dykinson, Madrid, 1997, p 107.
10. Cossío, José Ramón, "Comentario
al artículo 105 constitucional", en varios autores, Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México,
Poder Judicial de la Federación-Consejo de la Judicatura Federal-UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, pp. 1046-1073.
11. Un comentario más amplio al respecto puede
consultarse en Carbonell Miguel, Constitución, Reforma
Constitucional y Fuentes del Derecho en México, Porrúa/UNAM,
México 2000, prologo a la tercera edición pp XXIV y XXV.
12. Carbonell, Miguel, op cit, p 149.
13. Mijangos y González Javier, Los Derechos
Fundamentales en las Relaciones entre Particulares, Editorial Porrúa/Instituto
Mexicano de Derechos Procesal Constitucional. México 2007, Primera
Edición, p 231.
14. Ibid., 232.
15. Castro V. Juventino, el artículo 105 constitucional,
Porrua, México 1997, primera edición. Prólogo de Genaro
David Góngora Pimentel, p XIII y XIV.
Salón de Sesiones de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a 2 de octubre de 2007.
Diputados: Javier González Garza, Andrés
Lozano Lozano, Claudia Lilia Cruz Santiago, Armando Barreiro Pérez,
Francisco Sánchez Ramos, Victorio Rubén Montalvo Rojas, Francisco
Javier Santos Arreola, Miguel Ángel Arellano Pulido (rúbrica).
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
14 DE LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA GUBERNAMENTAL, A CARGO DEL DIPUTADO FERNANDO QUETZALCÓATL
MOCTEZUMA PEREDA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito, diputado federal de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los correlativos 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa, que contiene proyecto de decreto que adiciona el artículo 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) son empresas del Estado que manejan recursos estratégicos, regulados en el artículo 27 constitucional, como dominio directo de la nación; por tanto, su importancia para la soberanía nacional se puede medir desde diferentes enfoques, pero siempre subrayan su relevancia tanto para el cumplimiento de los fines nacionales como para el desarrollo futuro de México.
Pemex es determinante en la economía nacional, proporciona cuantiosas divisas para financiar el intercambio comercial con el exterior, remarcando que sin estas aportaciones el saldo negativo resultante sería insostenible. En los últimos años ha aportado más del 37 por ciento de recursos fiscales a las finanzas públicas, ingresos sin los cuales no se sustentaría el gasto público. Abastece de productos petrolíferos al mercado interno, que si bien resultan cada vez más insuficientes, constituyen la parte fundamental del suministro. Genera empleo directo y colateral, propicia el desarrollo regional y conlleva diversos efectos multiplicadores en la economía nacional.
La CFE, desde que surge el 14 de agosto de 1937 se ha distinguido como una empresa de vanguardia, simboliza la capacidad de energía eléctrica que ha ayudado a construir y a operar la infraestructura social y productiva que mueve a México. La capacidad de la CFE hoy en día equivale a generar, distribuir y comercializar 50 mil megavatios, que además de la prestación del servicio público de energía eléctrica contribuye a modernizar al país con obras de infraestructura de grandes dimensiones, demostrando que es una institución que se adapta y crece ante las necesidades de cada momento, como se ha apreciado en la respuesta inmediata ante los embates naturales del sureste del país.
Las dos empresas descentralizadas más importantes nos obligan a hacer una reflexión, principalmente por lo acontecido el pasado 10 de septiembre del año en curso, cuando Pemex fue víctima de atentados terroristas que dañaron, entre otras, instalaciones petroleras el ducto de gas LP Cactus-Guadalajara, que surte este producto a las terminales de Puebla, San Martín Texmelucan, Tepeji del Río, Tula, Abasolo y Guadalajara, lo cual provocó la suspensión del transporte de gas licuado por esa línea, afectó el altiplano y occidente del país; destruyó la infraestructura de la paraestatal y ocasionó pérdidas multimillonarias, que lesionaron el patrimonio de los mexicanos.
En relación con lo anterior, es pertinente observar que salvaguardar la integridad del patrimonio de la nación es una obligación irrenunciable del Estado mexicano; no se debe permitir que el territorio nacional y el patrimonio nacional que los mexicanos hemos construido con tanto esfuerzo sea utilizado para consumar acciones que atenten contra la vida, la salud, la integridad física y el patrimonio de los mexicanos. La seguridad nacional debe llevar a la reflexión y poner énfasis en la seguridad de las empresas paraestatales que generan recursos económicos y desarrollo para el país.
Pemex es la mayor empresa de México y de América Latina y el mayor contribuyente fiscal del país; es de las pocas empresas petroleras del mundo que desarrolla toda la cadena productiva de la industria, desde la explotación hasta la distribución y comercialización de productos finales; durante 2006 obtuvo un rendimiento neto de 42 mil 497 millones de pesos, registró ventas en el país por 546 mil 750 millones de pesos y los ingresos por exportaciones alcanzaron 511 mil 366 millones de pesos.
Pemex opera por conducto de un corporativo y cuatro organismos subsidiarios: Pemex Exploración y Producción; Pemex Refinación; Pemex Gas y Petroquímica Básica, y Pemex Petroquímica. Cuenta hasta el 2006, con la siguiente infraestructura: 364 campos de producción; 6 mil 80 pozos en explotación; 199 plataformas marinas; 6 refinerías; 12 centros procesadores de gas; 8 centros petroquímicos; 77 terminales de almacenamiento y distribución de productos refinados y 20 terminales de distribución de gas licuado. Por lo que su infraestructura se constituye en estratégica para el país.
La CFE administra el sistema eléctrico nacional, en todas sus fases de generación, conducción, transformación, distribución y venta de la electricidad.
La CFE concentra 97 por ciento de la generación de energía eléctrica del país (50 mil megavatios) en 9 regiones de producción que dependen de una dirección de generación. Cada región es semiautónoma; las funciones de planeación y presupuesto están centralizadas; la operación es de su propia responsabilidad. Son más de 70 centrales las más importantes que, integran 300 unidades generadoras. De acuerdo con la capacidad de generación de electricidad ésta se realiza por la vía de vapor convencional, 54 por ciento; hidroelectricidad, 28 por ciento; turbinas de gas, 5 por ciento; ciclo combinado, 7 por ciento; combustión interna, 0.3 por ciento; nuclear 4 por ciento; eólica, 0.1 por ciento, y otros 2, por ciento.
La red nacional, en tensiones, es de 230 y 400 kilovoltios, teniendo una longitud de 35 mil kilómetros, y de 115 y 85 kilovoltios en una longitud de 42 mil kilómetros. Para la distribución existen 9 regiones en el territorio nacional, atendidas por 13 gerencias divisionales de distribución, que dependen de una subdirección nacional. La longitud de la red nacional de distribución en baja tensión es de 550 mil kilómetros.
Los datos de las dos empresas más importantes de México demuestran su importancia para salvaguardar el futuro de un México moderno y democrático. Por ello, cabe preguntarnos acerca de si está debidamente asegurada la garantía de la confiabilidad de la información sobre la infraestructura de ambas empresas, que es sumamente delicada, intrínseca a la seguridad nacional, particularmente porque las disposiciones en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, vigente desde el 11 de junio de 2002, otorga un amplio tramo de discrecionalidad al gobierno para su clasificación, lo que puede favorecer las fugas de información, su tráfico y dificultar su sanción en el caso de mal uso e irregularidades.
La finalidad de dicha ley es garantizar el acceso a cualquier persona sobre la información de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal y cualquier otra entidad federal o cualquier órgano federal. Allanar el procedimiento para que las persona tengan acceso a la información mediante pasos sencillos; transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que generen las dependencias; garantizar la protección de datos; favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los informantes, representa una contribución decisiva a la democratización de la sociedad mexicana y a la plena vigencia del Estado de derecho. Esto es irrefutable.
No obstante, es necesario acotar el exceso de discrecionalidad que la Ley otorga a los funcionarios públicos en el caso de la información clave para el país, como es la de la infraestructura petrolera y eléctrica. La precisión de sus términos jurídicos es una necesidad para fortalecer el estado de derecho y la integridad de la nación.
En este sentido, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental debe consolidar la administración ética y eficaz de la rendición de cuentas, transparente y responsable, que abra espacios a la participación de la ciudadanía y amplíe las vías de escrutinio social, cerrando también los medios a los funcionarios para determinar subjetivamente lo que es reservado o confidencial, sobre todo tratándose de datos como los que motivan este proyecto de reforma.
Específicamente el Capítulo III de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se refiere a la información reservada y confidencial en dos sentidos: primero, aquella información que ponga en riesgo la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional; o que coloque en riesgo las relaciones internacionales; la que dañe la estabilidad financiera, económica o monetaria del país; la que ponga en riesgo la vida o salud de cualquier persona y la que ocasione un serio perjuicio a la administración de la justicia. Segundo, la que por disposición expresa de una ley sea considerada confidencial, reservada, comercial reservada o gubernamental confidencial; los secretos comerciales, fiscales, bancarios, fiduciarios; las averiguaciones previas; los expedientes judiciales o de procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio y las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos hasta que no sea adoptada la decisión definitiva. Como puede observarse, la mayoría de estos conceptos son hasta cierto punto ambiguos y sujetos al criterio de los funcionarios públicos.
Subrayando la importancia de Pemex y la CFE por la aportación al desarrollo del país y lo determinantes que son en la economía nacional, estimamos que la información relacionada con la infraestructura de ambas empresas, debe ser protegida, para evitar perjuicios a la propiedad de la nación, a la economía del país y a la soberanía nacional.
En este sentido es indispensable que la infraestructura de Pemex y la CFE formen parte explícita, no sujetas a la interpretación personal de las hipótesis determinadas en el Capítulo III de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Publica Gubernamental, precisando con claridad que la infraestructura de las dos empresas paraestatales, para efectos de información, es de clasificación reservada, expresamente en el artículo 14 de la misma.
Por lo antes expuesto, someto a la aprobación de esta honorable soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona el artículo 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental:
Artículo Primero. Se incorpora la fracción VII del artículo 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, para quedar como sigue:
Artículo 14.También se considerará como información reservada:
VI. La que corresponda a la localización y características de la infraestructura estratégica de Petróleos Mexicanos y de la Comisión Federal de Electricidad en todo el territorio nacional.
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2007.
Diputado Fernando Quetzalcóatl Moctezuma Pereda
(rúbrica)
QUE ABROGA LA LEY QUE DETERMINA QUE RESPECTO DE LOS IMPUESTOS DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN, SÓLO SON PROCEDENTES LAS EXENCIONES CONSIGNADAS EN LA LEY ADUANAL, A CARGO DEL DIPUTADO
CARLOS ALBERTO GARCÍA GONZÁLEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL
PAN
El suscrito diputado federal Carlos Alberto García González de la LX Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos, someto a la consideración del honorable Congreso de la Unión, iniciativa con proyecto de decreto por el cual se abroga la ley que determina que respecto de los impuestos de importación y exportación, sólo son procedentes las exenciones consignadas en la ley aduanal, bajo la siguiente:
Exposición de Motivos
La Ley que determina que respecto de los impuestos de importación y exportación, sólo son procedentes las exenciones consignadas en la Ley Aduanal, fue publicada en el Diario Oficial el 10 de enero de 1952, sin que hasta el momento haya sido reformada, adicionada o derogada.
El objetivo de esta ley fue hacer un ordenamiento en el sistema jurídico mexicano, para señalar claramente que la exención de impuestos a la importación o a la exportación era materia exclusiva de la Ley Aduanal, de aquel entonces.
Lo anterior, era una necesidad imperante, dado que se habían expedido un sinnúmero de leyes estableciendo regímenes fiscales de excepción para diferentes sectores de la economía nacional.
Esta situación, provocó que se presentarán diversas controversias entre el gobierno y los particulares, con consecuencias desfavorables para el erario público y para la planta productiva del país; el gobierno dejó de captar impuestos y miles de mercancías entraban al país sin arancel.
Ahora la situación es diferente. Nuestro marco normativo para el comercio exterior se suscribe básicamente en tres leyes; la Ley Aduanera, la Ley de Comercio Exterior; y la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación.
La Ley Aduanera, en términos generales, es la encargada de regular la entrada y salida del territorio nacional de las mercancías y de los medios en que se transportan o conducen, del despacho aduanero y de los hechos o actos que deriven de éste o de dicha entrada o salida de mercancías. La Ley de Comercio Exterior, por su parte, regula y promueve el comercio exterior, y la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, conocida comúnmente como tarifa, clasifica las mercancías y determina los impuestos que se deben cubrir en las operaciones de comercio exterior.
Además, de los tratados de libre comercio, que han sido firmados por el Ejecutivo federal y ratificados por el Senado de la República, por medio de los cuales, nuestro país eliminó o redujo sustancialmente los aranceles a la importación de los productos originarios de los otros países, a cambio de recibir el mismo trato en nuestras exportaciones.
Bajo este contexto, actualmente la Ley Aduanera, en su artículo 61, indica con precisión cuáles son las mercancías que no causarán impuestos al comercio exterior, por ejemplo, las donaciones, la materia prima para la emisión de monedas y billetes, el equipaje de pasajeros, entre otros. La tarifa hace las exenciones aplicables para aquellas mercancías que, de acuerdo con la política comercial del país, son susceptibles de no pagar este tipo de impuestos, que en general es a todas las exportaciones, además, de las mercancías que fueron negociadas en los tratados comerciales internacionales.
En consecuencia, la legislación en materia de comercio exterior ha abrogado tácitamente la Ley que determina que respecto de los impuestos de importación y exportación, sólo son procedentes las exenciones consignadas en la Ley Aduanal, entendido esto, como que las nuevas disposiciones han suplido a las viejas, pero sin indicar que formalmente fueron revocadas. Sin embargo, la abrogación de esta Ley debe ser de manera expresa, este acto de dejar sin efecto una ley o los preceptos legales contenidos en ella, sólo puede emanar del Congreso de la Unión, que fue la autoridad que legalmente le dio origen.
Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración del honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa:
Proyecto de decreto por el cual se abroga la Ley que determina que respecto de los impuestos de importación y exportación, sólo son procedentes las exenciones consignadas en la Ley Aduanal.
Artículo Único. Se abroga la Ley que determina que respecto de los impuestos de importación y exportación, sólo son procedentes las exenciones consignadas en la Ley Aduanal.
Transitorio
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el 25 de septiembre de 2007.
Diputado Carlos Alberto García González
(rúbrica)
QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA
DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA,
SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
Los suscritos, diputadas y diputados federales a la LX Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 55, fracción I, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentan a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones constitucionales en materia de procuración de justicia, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
No se puede negar que las instituciones de procuración de justicia se encuentran actualmente en una crisis de legitimidad, confianza e independencia; diversos estudios en la materia indican que la percepción general de la población es que los procuradores se encuentran al servicio del presidente o gobernador en turno y no al servicio de los ciudadanos.
Diversas son las condiciones que impiden al Ministerio Público cumplir con su función de garante de la legalidad; entre las más importantes podemos señalar:
2. La falta de autonomía en el ejercicio de su presupuesto.
3. La falta o escasa profesionalización de sus integrantes.
4. Predominio de la discrecionalidad de la legalidad al momento de ejercer sus funciones, cuando se pueden afectar intereses de aquellos quienes ostentan el poder.
5. Falta de mecanismos de evaluación ciudadana de los resultados de la implementación de sus acciones, entre otras.
Asimismo, es necesario que la propuesta para otorgar autonomía a las procuradurías tome en cuenta diversos aspectos mínimos, que deberán garantizar su ejercicio y el respeto pleno al principio de legalidad, como son:
2. Que dicho titular dure en su encargo tres años, con independencia del periodo sexenal del presidente de la república, o de los gobernadores, con la posibilidad de ser ratificado por otro periodo de igual duración.
3. Remoción únicamente por causa grave, a través del juicio político.
4. Autonomía funcional y financiera.
5. Obligación del titular de presentar informes y comparecer ante el Congreso de la Unión o las legislaturas estatales, para ser evaluados.
6. Sujeción de la Institución al escrutinio público, no sólo del ejercicio del presupuesto asignado, sino de la efectividad de las acciones que emprenda.
7. Fortalecimiento del servicio civil de carrera, autonomía técnica y obligaciones de transparencia.
Es por ello que se presenta la siguiente iniciativa, con la que se pretende dotar al Ministerio Público de la Federación y local de autonomía de gestión y financiera.
Así, se plantean diversas reformas y adiciones a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establezcan un nuevo modelo de designación del procurador general de la República en el que participarán de manera distinta, tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo, porque, aún cuando se permite al primero que presente una terna de candidatos, no será él quien haga el nombramiento, sino que el Congreso de la Unión llevará a cabo este proceso, a través, primero, de la Cámara de Diputados, donde se realizará la calificación de la terna presentada por el Ejecutivo, para que una vez aprobada la remita a la Cámara de Senadores, en dónde se elegirá a uno de los tres candidatos como titular del Ministerio Público.
También se impone la obligación del procurador general de la República de presentar, por lo menos una vez al año, un informe del resultado de su gestión al Congreso de la Unión para su evaluación, y de comparecer ante las Cámaras cuantas veces sea necesario.
De igual manera, se modifican los requisitos para ocupar el cargo de procurador general de la República, quien sólo podrá ser removido por causa grave, en los términos que establece el título cuarto de la Constitución, a través del juicio político.
Asimismo, se establece la obligación para que los Congresos estatales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal integren a sus normas las modificaciones que se proponen al artículo 102, a efecto de dotar a las procuradurías generales de justicia de la autonomía que se requiere y se modifique los sistemas que actualmente existen para su designación.
Por lo antes expuesto y fundado sometemos a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma diversas disposiciones constitucionales en materia de procuración de justicia
Artículo Primero. Se adiciona una fracción V Bis al artículo 74; se reforma la fracción II y se adiciona una fracción II-A del artículo 76; se reforman la fracción V del artículo 78; la fracción IX del artículo 89; el párrafo segundo del artículo 93, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 74. …
V Bis. Elegir con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes o, en sus recesos, por la Comisión Permanente, con la misma votación calificada, la terna de candidatos a ocupar el cargo de procurador general de la República. La presentación de candidaturas se llevará a cabo de conformidad con el procedimiento que establezca la ley en la que se establecerán los mecanismos por los cuales las universidades e instituciones de educación superior de todo el país, el Poder Judicial de la Federación, los poderes judiciales y legislativos de las entidades federativas y el Distrito Federal, propongan a aquellas personas que consideren que cumplen con los requisitos exigidos por el apartado A del artículo 102 de esta Constitución.
Una vez integrada la terna la Cámara la remitirá al Ejecutivo para que haga la validación de la misma. Una vez validada por el Ejecutivo federal la remitirá a la Cámara de Senadores para que de entre los candidatos elija al que ocupará el cargo de procurador general de la República.
El Ejecutivo federal podrá, por única ocasión, negarse a validar la terna de candidatos; en ese caso, la Cámara de Diputados integrará de nueva cuenta la terna, sustituyendo al o a los candidatos que no haya validado el Ejecutivo y la remitirá la Cámara de Senadores para que haga la designación de procurador general de la República.
…
…
VIII…
…
II-Bis. Designar al procurador general de la República elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, o en sus recesos, con la misma votación calificada por la Comisión Permanente, de la terna presentada por la Cámara de Diputados.
III. a XII. …
V. Integrar la terna para nombrar procurador general de la República y remitirla al Ejecutivo federal para que formule sus observaciones; en caso de que no se reciban observaciones y no se encuentre en sesiones la Cámara de Senadores, designar de entre la terna al procurador general de la República, lo anterior de conformidad con lo establecido por el apartado A del artículo 102 de esta Constitución.
VI. a VIII. …
IX. Validar la terna de candidatos para ocupar el cargo de procurador general de la República que le presente la Cámara de Diputados o, en su caso, devolverla con las observaciones que haya hecho a la o las candidaturas que la integren.
X. a XX. …
Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los secretarios de Estado, a los jefes de los departamentos administrativos, así como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.
…
Artículo Segundo. Se reforman los párrafos primero, quinto, y se adiciona un último párrafo al apartado A del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 102.
A. La ley organizará al Ministerio Público de la Federación, que será autónomo en el ejercicio de sus funciones, en su administración y recursos financieros. Se deposita la titularidad del Ministerio Público de la Federación en un procurador general de la República, quien será nombrado por la Cámara de Senadores y, en sus recesos, por la Comisión Permanente, de una terna presentada por la Cámara de Diputados, previamente calificada por el Ejecutivo federal. Para ser procurador se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento; en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles; tener cuando menos cuarenta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar con antigüedad mínima de quince años con título profesional de licenciado en derecho; no haber sido secretario de estado, ministro de la Suprema Corte de Justicia, magistrado, juez durante los cinco años previos a la fecha de su propuesta; no estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército haberse separado del cargo con cinco años de anticipación al de su propuesta; gozar de reconocimiento en el área de procuración de justicia o judicial, haberse distinguido por su capacidad profesional y administrativa, honestidad y honorabilidad en el ejercicio de sus actividades. El procurador durará en su encargo tres años, pudiendo ser ratificado por la Cámara de Senadores por un periodo igual; sólo podrá ser removido por causa grave, en los términos que señala el Título Cuarto de la presente Constitución.
…
…
…
Los agentes del Ministerio Público de la Federación y los altos funcionarios de la Procuraduría General de la República serán nombrados, a propuesta del procurador general de la República, por el Consejo General de Procuración de Justicia, de conformidad con las disposiciones que en materia de selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación y reconocimiento establezca la ley correspondiente. Dichos servidores públicos serán responsables de toda falta, omisión y violación a la ley en que incurran con motivo de sus funciones y podrán ser removidos por dicho Consejo. La ley establecerá la integración y facultades del Consejo General de Procuración de Justicia en la que se establecerá la subordinación a este de los órganos de control interno de la Procuraduría General de la República.
…
El procurador presentará anualmente al Congreso de la Unión un informe de gestión, para su evaluación, y deberá comparecer ante las Cámaras tantas veces como sea requerido.
Artículo Tercero. Se adiciona un último párrafo a la fracción II del artículo 116, se reforma el inciso o) y se adiciona el inciso p) de la fracción V, de la Base Primera y se reforma el apartado D del artículo 122, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 116. …
…
II…
…
…
Las legislaturas de los estados emitirán las leyes que regirán el Ministerio Público local, las cuales garantizarán la autonomía en el ejercicio de sus funciones y administración, nombramiento y remoción del procurador, en los términos que establece la presente Constitución.
Base Primera …
V…
a)…
o) Emitir las leyes que regirán al Ministerio Público del Distrito Federal, las cuáles garantizarán la autonomía en el ejercicio de sus funciones y administración, nombramiento y remoción del Procurador, en los términos que establece esta Constitución.
p) Las demás que se le confieran expresamente en esta Constitución.
…
Transitorio
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor a los trescientos sesenta y cinco días siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota:
1 Héctor Fix-Zamudio, Sergio García Ramírez
y Miguel Carbonell, entre otros.
Salón de sesiones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a los cuatro días del mes de octubre de 2007.
Diputados: Javier González Garza, Andrés
Lozano Lozano, Claudia Lilia Cruz Santiago, Armando Barreiro Pérez,
Francisco Sánchez Ramos, Victorio Rubén Montalvo Rojas, Francisco
Javier Santos Arreola, Miguel Ángel Arellano Pulido (rúbrica).
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LAS LEYES PARA LA TRANSPARENCIA Y ORDENAMIENTO DE LOS
SERVICIOS FINANCIEROS; DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS
FINANCIEROS; DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO; Y GENERAL DE INSTITUCIONES
Y SOCIEDADES MUTUALISTAS DE SEGUROS, A CARGO DEL DIPUTADO DAVID FIGUEROA
ORTEGA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El suscrito, David Figueroa Ortega, en su carácter de diputado federal de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como, en los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, pone a consideración de esta soberanía la presente iniciativa.
Exposición de Motivos
Los contratos bancarios son contratos de adhesión, los cuales son un tipo de contrato cuyas cláusulas son redactadas por una sola de las partes (el banco), con lo cual la otra (el cliente) se limita tan sólo a aceptar o rechazar el contrato en su totalidad.
Características de los contratos de adhesión utilizados por los bancos
• Están destinados a un grupo de potenciales contratantes
o a la colectividad toda;
• La oferta permanece vigente mientras el oferente no
retire o modifique ésta;
• La oferta está minuciosamente reglamentada, aún
en casos hipotéticos y poco probables.
• El contrato se perfecciona mediante la firma por el
usuario del formulario contractual, una vez llenado el mismo.
• En el mismo formulario contractual o en otro documento que se debe adjuntar con el mismo se contienen las cláusulas que reglamentarán el contrato, que se denominan Condiciones Generales de la Contratación.
El objeto del contrato bancario o financiero puede ser de tres tipos:
2. Créditos: Entendido como una entrega de dinero con obligación de restituirlo a plazos y con el pago de intereses, según la forma acordada.
3. Dinero: Entendido como medio forzoso de pago.
Esta relación equilibrada se rompe con la aparición del contrato de adhesión. La empresa que presta el servicio ofrece el mismo a través de un contrato innegociable, y el consumidor debe elegir entre aceptar el bien con todas sus cláusulas o no hacerlo. Esto provoca dos dudas muy importantes acerca del consentimiento:
• Ya que todos los bancos utilizan contratos de adhesión, el consumidor no tiene capacidad de negarse a firmar las condiciones, dado que no tiene otra opción para conseguir este tipo de servicio. Esto provoca la duda de si existe verdaderamente un consentimiento en este caso.
• En otros casos, el cliente elige el servicio, pero es muy poco habitual que realmente entre a valorar las cláusulas del contrato que está firmando. En muchas ocasiones las cláusulas se encuentran redactadas de forma oscura, y en otras ni siquiera están a su disposición en el momento de la firma. Por último, muchos usuarios omiten su lectura a sabiendas de que no cabe negociación.
Esto ha planteado muchos problemas jurídicos
En general se admite que el contrato de adhesión es válido. Cualquier otra opción provocaría la paralización del mercado, y se entiende que el contrato de adhesión es una necesidad. Sin embargo, se tiene en cuenta la especial debilidad del consumidor, a quien se le protege por otras vías (legal, jurisprudencial, etc.).
Con la finalidad de entender con una mayor amplitud al contrato bancario o financiero, se requiere conocer las características del contrato de adhesión.
Los contratos de adhesión son confeccionados por los proveedores en forma estandarizada, reproducidos en serie y de contenido general para cualquier consumidor o usuario, por lo que quien se adhiere con su firma debe aceptar todos los términos del mismo en las cláusulas, ya que, en general no puede negociar individualmente su modificación. Es común que estos contratos se renueven automáticamente cada año cuando se trata de servicios prestados por plazo indeterminado. Muchas veces estos contratos se instrumentan mediante la firma de solicitudes, minutas de venta, recibos o formularios propiamente dichos, y el consumidor no discute su contenido ni negocia sus cláusulas.
¿Por qué surgieron y se masificó el uso de este tipo de contratos? El consumo masivo de numerosos bienes o la contratación masiva de ciertos servicios requería que constantemente se estén elaborando contratos individuales para cada suscriptor. Ello sería más engorroso y costoso que confeccionar un contrato tipo que sirva para todo consumidor o usuario. Una vez redactado o predispuesto el contrato por el proveedor, los interesados se "adhieren" al mismo. Este criterio de eficiencia agiliza la contratación del servicio o adquisición del bien y reduce los costos administrativos de su gestión.
Los más típicos casos sobre contratos de adhesión se encuentran en la venta a crédito, así como los referentes a los servicios financieros (entiéndase como servicios financieros todos aquellos que sean proporcionados por entidades inherentes al Sistema Financiero Mexicano); donde la ley obliga a la formulación de condiciones (equiparables a cláusulas), con la finalidad de establecer con claridad la cuota inicial, el monto de los intereses y la tasa efectiva anual, el monto y detalle de cualquier cargo adicional si lo hubiere, el número de cuotas, su periodicidad y su fecha de pago y el derecho del consumidor a liquidar anticipadamente la deuda con la reducción de intereses y cargos.
Necesariamente todo contrato bancario o financiero debe estar constituido por un contenido mínimo, como el interés, que viene especificado en las condiciones más particulares (subrayado en rojo); el periodo de liquidación de los intereses, el cual se encuentra especificado en el reverso; las condiciones generales, para cada tipo de interés viene explicado el plazo de liquidación de los mismos; el sistema utilizado para el cálculo de los intereses, el cual explica el cálculo de los distintos intereses que se pueden dar en todos los tipos de contratos formalizados por estas Entidades, asimismo lo que es específico de este contrato está explicado y expuesto en el anverso de la hoja, como un ejemplo de este tipo de modalidad es la Tarjeta Joven, la cual no cobra intereses; las comisiones y los gastos, los cuales también vienen escritas en la primera cara del contrato, en la línea que se refiere a las cuotas (gastos) y las comisiones; y por último, los derechos de las partes, que en este caso se refiere a tal apartado en cada epígrafe de las condiciones generales, que en cierto modo especifican obligaciones de una y otra parte.
En este punto es necesario destacar que no hay ninguna aclaración o indicación enfocado a que el oferente (las instituciones financieras) deberá proporcionar al demandante (cualquier persona que solicite realizar algún contrato con dichas instituciones) de manera anticipada el contrato bancario o financiero que se firmará, con la finalidad de revisar, analizar y aceptar las condiciones en las cuales se proporcionan los bienes o servicios de parte del mencionado oferente.
Lo anterior, en el sentido que se detecta una desventaja y/o inconveniente de dichos contratos. La desventaja se presenta cuando existen cláusulas con las cuales el interesado no está de acuerdo, en principio no tiene posibilidades de negociar su contenido o modificarlas en forma individual.
Uno de los principales inconvenientes es que la capacidad y poder que tiene el proveedor para confeccionar el contrato, le permite a éste redactarlo de forma tal que reduzca eventuales situaciones desfavorables frente a la inmensidad de casos aislados que puedan presentarse ante tan diverso público que se adhiere al contrato bancario o financiero. Ello lleva a que en estos contratos puedan incluirse cláusulas "abusivas" por el proveedor del mismo servicio que perjudican al consumidor.
En el supuesto de que el solicitante del servicio bancario o financiero padezca la consecuencia de una cláusula abusiva, puede recurrir a la justicia para reclamar que dicha cláusula no le sea aplicable. Pero también puede informar a la autoridad de aplicación de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros acerca de la existencia de este tipo de cláusulas para que dichas autoridades hagan quitar de los contratos las cláusulas con efectos hacia el futuro. Como se aprecia, la resolución de las desventajas y/o inconvenientes antes mencionadas, no se realizan ex-ante de la firma del mencionado contrato, sino después, una vez que el usuario es afectado directamente.
Ante este tipo de problemática del contrato se propone que las entidades financieras así como la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros (CONDUSEF) informen al público usuario, "que cualquier persona que desee realizar algún contrato dentro del Sistema Financiero Mexicano tendrá el derecho de conocer el contrato de adhesión por anticipado, solicitándolo mediante escrito a la Institución o mediante la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros". Esto tiene como principal finalidad la oportunidad al cliente de revisar y analizar con el tiempo suficiente el contrato de adhesión, para que en su caso, sea aceptado, modificado o rechazado por el mismo.
Es necesario indicar que la Minuta del Senado que abroga la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de enero de 2004; y que expide la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros; y que reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Instituciones de Crédito, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Aprobada en la Cámara de Diputados y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de junio de 2007, establece que los Contratos de Adhesión que utilicen las Entidades Financieras, deberán cumplir con los requisitos que mediante disposiciones de carácter general emita la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la cual escuchará previamente la opinión de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF). Similar previsión se contempla respecto de sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas y Entidades Comerciales, en cuyo caso las autoridades responsables serían la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y la Procuraduría Federal del Consumidor, respectivamente.
La presente Minuta del Senado presenta diversos avances con respecto al Contrato de Adhesión, sin embargo, se indica que aún a pesar de que la CONDUSEF integrará un Registro de Contratos de Adhesión, el cual podrá consultar el público en general, a efecto de tener mayores elementos al momento de celebrar algún contrato con una Entidad Financiera o sociedad financiera de objeto múltiple no regulada, se requiere informar al público usuario del derecho que tiene para conocer el mencionado Contrato de Adhesión.
Aún a pesar de este avance, la problemática planteada del Contrato de Adhesión no se resuelve aún, por lo que se procede a proponer las reformas pertinentes a la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, así como la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y la Ley de Instituciones de Crédito, así como la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Aunado a lo anterior, también se propone especificar lo siguiente:
• En caso de que la Entidad Financiera haga caso omiso de lo anterior, será responsabilidad de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros aceptar la queja, darle seguimiento, así como proporcionar información al interesado.
Decreto por el que se reforma el artículo 11 de la Ley para la Transparencia y Ordenamientos de los Servicios Financieros; Se reforma el artículo 56 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros; Se reforma el artículo 118-A de la Ley Instituciones de Crédito; reforma el artículo 36 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros; reforma el artículo 29 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Artículo Primero. Se reforma el artículo 11 de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, para quedar como sigue:
I. INICIATIVA QUE REFORMA EL ARTÍCULO 11 DE LA LEY PARA LA TRANSPARENCIA Y ORDENAMIENTOS DE LOS SERVICIOS FINANCIEROS.
Artículo 11. Los Contratos de Adhesión que utilicen las Entidades Financieras deberán cumplir con los requisitos que mediante disposiciones de carácter general establezca la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, previa opinión de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.
...
...
II. ...
...
...
VI. ...
...
...
...
...
...
...
La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros podrá solicitar a las Entidades Financieras, a las Entidades de Seguros y Fianzas, como a las Administradoras, a las sociedades de inversión y empresas operadoras, que informen a sus usuarios, que "que cualquier persona que desee realizar algún contrato dentro del Sistema Financiero Mexicano tendrá el derecho de conocer el contrato de adhesión por anticipado, solicitándolo mediante escrito a la Institución o mediante la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros".
Artículo Segundo. Se reforma el artículo 56 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, para quedar como sigue:
II. INICIATIVA QUE REFORMA EL ARTÍCULO 56 DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS
Artículo 56. Como una medida de protección al Usuario, la Comisión Nacional revisará y, en su caso, propondrá a las Instituciones Financieras, modificaciones a los modelos de contratos de adhesión utilizados en sus diversas operaciones, en términos de lo dispuesto en la fracción XVIII, del artículo 11 de esta Ley.
Se entenderá por contrato de adhesión, para efectos de esta Ley, aquél elaborado unilateralmente por una Institución Financiera, cuyas estipulaciones sobre los términos y condiciones aplicables a la contratación de operaciones o servicios sean uniformes para los Usuarios.
Se aplicará lo establecido en el artículo 11 de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros.
Artículo Tercero. Se reforma el artículo 118-A de la Ley Instituciones de Crédito, para quedar como sigue:
III. INICIATIVA QUE REFORMA LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO
Artículo 118-A. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá revisar los modelos de contrato de adhesión utilizados por las instituciones de crédito.
Para efectos de este artículo se entenderá por contrato de adhesión aquél elaborado unilateralmente por una institución, que conste en documentos de contenido uniforme en los que se establezcan los términos y condiciones aplicables a las operaciones activas que celebre la institución.
La revisión tendrá por objeto determinar que los modelos de contrato se ajusten a la presente Ley, a las disposiciones emitidas conforme a ella y a los demás ordenamientos aplicables, así como verificar que dichos instrumentos no contengan estipulaciones confusas o que no permitan a la clientela conocer claramente el alcance de las obligaciones de los contratantes.
La Comisión podrá ordenar que se modifiquen los modelos de contratos de adhesión y, en su caso, suspender su utilización hasta en tanto sean modificados.
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá ordenar a las instituciones de crédito que publiquen las características de las operaciones que formalicen con contratos de adhesión, en los términos que la propia Comisión indique.
Se aplicará lo establecido en el artículo 11 de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros.
Artículo Cuarto. Se reforma el artículo 36 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, para quedar como sigue:
IV. INICIATIVA QUE REFORMA LA LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y SOCIEDADES MUTUALISTAS DE SEGUROS
Artículo 36-C. Los contratos de seguro en general deberán contener las indicaciones que administrativamente fije la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas en protección de los intereses de los contratantes, asegurados o beneficiarios. Con el mismo fin, la citada Comisión podrá establecer cláusulas tipo de uso obligatorio para las diversas especies de contratos de seguro.
Se aplicará lo establecido en el artículo 11 de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros.
Artículo Quinto. Se reforma el artículo 29 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, para quedar como sigue:
V. INICIATIVA QUE REFORMA LA LEY DE LOS SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO
Artículo 29. Las administradoras en su consejo de administración contarán con consejeros independientes, que serán expertos en materia financiera, económica, jurídica o de seguridad social, y no deberán tener ningún nexo patrimonial con las administradoras, ni vínculo laboral con los accionistas que detenten el control o con los funcionarios de dichas administradoras, así como reunir los demás requisitos señalados en esta ley. Los asuntos que requieren ser aprobados por la mayoría de los miembros del consejo de administración y contar con el voto aprobatorio de los consejeros independientes, son los siguientes:
II. Los contratos que la administradora celebre con las empresas con las que tenga nexos patrimoniales o de control administrativo; y
III. Los contratos tipo de administración de fondos para el retiro que las administradoras celebren con los trabajadores, los prospectos de información y las modificaciones a éstos.
Se aplicará lo establecido en el artículo 11 de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros.
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Salón de Sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a 25 de septiembre de 2007.
Diputado David Figueroa Ortega (rúbrica)
QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA
DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE
LA FEDERACIÓN, SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO
DEL PRD
Los suscritos, diputadas y diputados federales de la LX Legislatura integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II, del artículo 71, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción I, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentamos a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones en materia de justicia, al tenor de la siguiente:
Exposición de motivos
Es evidente que los resultados en materia de combate a la delincuencia organizada no han sido los esperados. Hoy, a diez años de la aprobación de la Ley contra la Delincuencia Organizada, el balance es desfavorable para las instituciones. Aún cuando dicha ley dotó de herramientas de investigación utilizadas exitosamente en muchos países del mundo, en México no han tenido el desarrollo, ni la utilización que se esperaba.
Aún cuando al aprobarse la Ley contra la Delincuencia Organizada se autorizó que las investigaciones que en la materia realizara la Procuraduría General de la República las hiciera a través de una unidad especializada, no se consideró que dicha especialización también era necesaria para los juzgadores, dada la aplicación de nuevas herramientas de investigación y estándares diferentes de valoración de las pruebas.
Uno de los principales problemas que enfrenta el ministerio público encargado de realizar la acusación en esta materia, es la falta de especialización de los jueces, la diversidad de criterios que existen, por ejemplo, para autorizar los cateos, la intervención de comunicaciones telefónicas y los arraigos, y sobre todo en materia de valoración de pruebas.
La justicia especializada permitirá tener jueces que conozcan a profundidad el fenómeno.
Según algunos expertos, son tres los elementos necesarios para lograr resultados en materia de delincuencia organizada:
b) Instituciones debidamente capacitadas en todos los niveles de procuración y administración de justicia, que comprendan personal debidamente formado y capacitado en el nivel policial, de fiscalía, judicial y penitenciario; y
c) Estrategias de implementación de estas leyes.
Así, se plantean diversas reformas y adiciones a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en el que se establece la creación de una jurisdicción especializada en delincuencia organizada, que permita la atención de este tipo de criminalidad no sólo en los procesos penales, sino también, en materia de apelaciones, amparo indirecto y amparo directo.
Por lo antes expuesto y fundado sometemos a esta soberanía la siguiente:
Iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones constitucionales en materia de procuración de justicia
Artículo único. Se reforman las fracciones III, IV y V, del artículo 1; los artículos 28, 33, 38 y 42; las fracciones I, y II, del artículo 50, el artículo 50 bis; los párrafos primero, tercero, cuarto, quinto y sexto del artículo 50 ter; se adicionan los artículos 29 bis, 37 bis, 50 bis y 51 bis; se recorre la numeración de los artículos 50 bis y 50 ter y se deroga la fracción III, del artículo 50, todos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para quedar como sigue:
Artículo 1. …
II. …
III. Los tribunales colegiados de circuito y los tribunales colegiados de circuito especializados en materia de delincuencia organizada;
IV. Los tribunales unitarios de circuito y los tribunales unitarios de circuito especializados en materia de delincuencia organizada;
V. Los juzgados de distrito y los juzgados de distrito especializados en materia de delincuencia organizada;
VI…
Artículo 29 bis. Los tribunales unitarios de circuito especializados en materia de delincuencia organizada conocerán:
II. De la apelación de los asuntos conocidos en primera instancia por los juzgados de distrito especializados en materia de delincuencia organizada;
III. Del recurso de denegada apelación en juicios penales federales relativos a delincuencia organizada;
IV. De la calificación de los impedimentos, excusas y recusaciones de los jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada, excepto en los juicios de amparo;
V. De las controversias que se susciten entre los jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada sujetos a su jurisdicción, excepto en los juicios de amparo;
VII. Del recurso y apelación a que se refiere el artículo 19 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada;
VI. De los demás asuntos que les encomienden las leyes de la materia.
Artículo 33. Los tribunales colegiados de circuito y los tribunales colegiados de circuito especializados en materia de delincuencia organizada se compondrán de tres magistrados, de un secretario de acuerdos y del número de secretarios, actuarios y empleados que determine el presupuesto.
Artículo 37 bis. Los tribunales colegiados especializados en materia de delincuencia organizada son competentes para conocer:
II. De los recursos que procedan contra los autos y resoluciones que pronuncien los jueces de distrito, tribunales unitarios de circuito, ambos especializados en materia de delincuencia organizada, en los casos de las fracciones I, II y III del artículo 83, de la Ley de Amparo;
III. Del recurso de queja en contra de actos en los casos de las fracciones V a XI, del artículo 95, de la Ley de Amparo en relación con el artículo 99 de la misma Ley, siempre que el auto o resolución sea pronunciada por un juez de distrito, tribunal unitario de circuito o tribunal colegiado de circuito especializados en materia de delincuencia organizada;
IV. Del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces de distrito, tribunales unitarios de circuito ambos especializados o tribunal colegiado de circuito especializados en materia de delincuencia organizada;
V. Del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces de distrito, tribunales unitarios de circuito o tribunales colegiados de circuito especializados en materia de delincuencia organizada en los casos a que se refiere el artículo 85 de la Ley de Amparo, y cuando se reclame un acuerdo de extradición dictado por el Poder Ejecutivo a petición de un gobierno extranjero, o cuando se trate de los casos en que el pleno de la Suprema Corte de Justicia haya ejercitado la facultad prevista en el sexto párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
VI. De los conflictos de competencia que se susciten entre los tribunales unitarios de circuito o jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada de su jurisdicción en juicios de amparo. Cuando el conflicto de competencia se suscite entre tribunales unitarios de circuito o jueces de distrito de distinta jurisdicción, conocerá el tribunal colegiado especializado en materia de delincuencia organizada que tenga jurisdicción sobre el órgano que previno;
VII. De los impedimentos y excusas que en materia de amparo se susciten entre jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada y entre los magistrados de los tribunales de circuito especializados en materia de delincuencia organizada. En estos casos conocerá el tribunal colegiado de circuito más cercano;
Cuando la cuestión se suscitara respecto a un solo magistrado de circuito especializado en materia de delincuencia organizada, conocerá su propio tribunal;
VIII. De los recursos de reclamación previstos en el artículo 103 de la Ley de amparo; y
IX. Las demás que expresamente les encomiende la ley o los acuerdos generales emitidos por la Suprema Corte de Justicia funcionando en pleno o en salas de la misma.
Artículo 42. Los juzgados de distrito y los juzgados de distrito especializados en materia de delincuencia organizada se compondrán de un juez y del número de secretarios, actuarios y empleados que determine el presupuesto.
Artículo 50. Los jueces federales penales conocerán:
…
II. De los procedimientos de extradición, salvo lo que se disponga en los tratados internacionales y los que sean competencia de los jueces de distrito especializados en materia de delincuencia organizada, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 bis de la presente ley.
III. (Se deroga)
II. De los procedimientos de extradición relacionados con la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y los tratados internacionales en la materia;
III. De los procedimientos para realizar los requerimientos de información o documentos relativos al sistema bancario y financiero, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada;
IV. De las solicitudes de arraigo de los inculpados de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada;
V. De las solicitudes de órdenes de cateo que solicite el ministerio público, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada;
VI. De las autorizaciones para intervenir cualquier comunicación privada;
VII. De las solicitudes de órdenes de aprehensión por la comisión de los delitos a que se refiere la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada.
VIII. Del aseguramiento de bienes en términos de lo establecido en el capítulo quinto de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; y
IX. De los beneficios por la colaboración en la persecución de la delincuencia organizada, de conformidad con lo establecido en el Capítulo Séptimo de la Ley de la materia.
Artículo 50 Quater. Cuando la solicitud de autorización de intervención de comunicaciones privadas, sea formulada en los términos previstos en las legislaciones locales, por el titular del ministerio público de alguna entidad federativa, exclusivamente se concederá si se trata de los delitos de homicidio, asalto en carreteras o caminos, robo de vehículos, privación ilegal de la libertad o secuestro y tráfico de menores, todos ellos previstos en el Código Penal federal, o sus equivalentes en las legislaciones penales locales.
…
En la autorización, el juez de distrito especializado en materia de delincuencia organizada determinará las características de la intervención, sus modalidades y límites y, en su caso, ordenará a instituciones públicas o privadas, modos específicos de colaboración.
En la autorización que otorgue el juez de distrito especializado en materia de delincuencia organizada deberá ordenar que, cuando en la misma práctica sea necesario ampliar a otros sujetos o lugares la intervención , se deberá presentar ante el propio juez, una nueva solicitud; también ordenará que al concluir cada intervención se levante un acta que contendrá un inventario pormenorizado de las cintas de audio y video o video que contengan los sonidos o imágenes captadas durante la intervención, así como que se le entregue un informe sobre sus resultados, a efecto de constatar el debido cumplimiento de la autorización otorgada.
El juez de distrito especializado en materia de delincuencia organizada podrá, en cualquier momento, verificar que las intervenciones sean realizadas en los términos autorizados y, en caso de incumplimiento, decretar su revocación parcial o total.
En caso de no ejercicio de la acción penal y una vez transcurrido el plazo legal para impugnarlo sin que ello suceda, el juez especializado en materia de delincuencia organizada que autorizó la intervención, ordenará que se pongan a su disposición las cintas resultado de las intervenciones, los originales y sus copias y ordenará su destrucción en presencia del titular del ministerio público de la entidad federativa.
Artículo 51 bis. Los jueces de distrito de amparo especializados en materia de delincuencia organizada conocerán:
II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII, del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los casos en que sea procedente contra resoluciones dictadas en los incidentes de reparación de daño exigible a personas distintas de los inculpados por la comisión de un delito previsto y sancionado por la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, o en los de responsabilidad civil, por los mismos tribunales que conozcan o hayan conocido de los procesos respectivos, o por tribunales diversos, en los juicios de responsabilidad civil, cuando la acción se funde en la comisión de un delito previsto y sancionado por la Ley Federal contra la delincuencia organizada; y
III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia de delincuencia organizada, en los términos de la Ley de Amparo.
Artículo único. El presente decreto entrará en vigor a los trescientos sesenta y cinco días siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Salón de sesiones de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión a 4 de octubre de 2007.
Diputados: Andrés Lozano Lozano, Ruth Zavaleta
Salgado, Javier González Garza, Armando Barreiro Pérez, Miguel
Angel Arellano Pulido, Silvia Oliva Fragoso, Valentina Valia Batres Guadarrama,
Juan Guerra Ochoa, Alliet Mariana Bautista Bravo, Claudia Lilia Cruz Santiago,
Aleida Alavez Ruiz, Victor Hugo García Rodríguez, Rutilio
Cruz Escandón, Efraín Morales Sánchez, Francisco Javier
Santos Arreola, Raymundo Cárdenas Hernández, Victorio Rubén
Montalvo Rojas, Camerino Eleazar Márquez Madrid (rúbricas).
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
37 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS, A CARGO DEL DIPUTADO ANTONIO VALLADOLID RODRÍGUEZ,
DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El suscrito diputado federal, Antonio Valladolid Rodríguez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, 72 y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 55, fracción II, 56, 62 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo sexto del artículo 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, misma que se fundamenta y motiva bajo la siguiente:
Exposición de Motivos
Aunque es de explorado derecho la marcada diferencia entre la naturaleza de las sanciones administrativas y las penales, la cual se sienta sobre la base que dispone que los procedimientos relativos se desarrollarán en forma autónoma e independiente, ello no significa que en el ámbito sancionador administrativo dejen de imperar los principios constitucionales que rigen en materia penal, como son los relativos a los principios de legalidad y seguridad jurídica a que se refieren los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En efecto, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos en sus artículos 8, 13 y 14, respeta los referidos principios constitucionales, al fijar el marco legal al que debe sujetarse la autoridad administrativa para ejercer el arbitrio sancionador impositivo, toda vez que el legislador precisó, con el grado de certeza y concreción constitucionalmente exigible, el núcleo básico de las conductas calificadas como infractoras y las sanciones que les corresponden, en términos de lo previsto en sus artículos 8 y 13, además de que en el diverso numeral 14 encausó la actuación de la autoridad administrativa para imponer las sanciones relativas en el ámbito de su competencia, al limitar su atribución mediante la fijación de elementos objetivos a los que debe ajustarse para decidir el tipo de sanción que corresponde a la infracción cometida en cada caso concreto.
Por tanto, del contenido de tales disposiciones se advierte que el servidor público no queda en estado de incertidumbre sobre las consecuencias jurídicas de su conducta, pues los principios rectores que la rigen, consistentes en la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, establecidos en la reforma constitucional a los artículos 109 y 113, se encuentran reglamentados y específicamente determinados, a través de un estructurado sistema disciplinario contenido en el indicado precepto 8, cuyo incumplimiento provoca la iniciación del procedimiento respectivo, el que en su caso concluye con la aplicación de sanciones predeterminadas en el referido artículo 13.
Lo anterior pone de relieve, que la facultad conferida a la autoridad sancionadora no puede ser producto de una actuación caprichosa o arbitraria, sino justificada por la evaluación de todas las circunstancias que rodean la situación de hecho advertida por la autoridad y que se concretizan mediante los elementos de convicción aportados en el curso del procedimiento respectivo, en el que el servidor público tiene oportunidad de rendir las pruebas que estime pertinentes, en concordancia con las normas que regulan el ejercicio de esa facultad sancionadora, pues de acuerdo con el margen legislativamente impuesto a la autoridad, su actuación tendrá que ser el resultado de la ponderación objetiva de los elementos relativos a la gravedad de la infracción, monto del daño causado y demás circunstancias que previene el citado artículo 14 para acotar su actuación y así permitir la fijación de una sanción acorde con la infracción cometida, especificada como tal en la propia ley
En suma, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, precisa las obligaciones a que se constriñe la actuación del servidor público y cuya trasgresión da lugar a la actualización de una falta administrativa; de igual forma establece la consecuencia legal por esa conducta antijurídica; y finalmente los aspectos que la autoridad sancionadora debe ponderar a efecto de determinar el grado de responsabilidad observado en el funcionario y, en su caso imponer la sanción que conforme a ello corresponda, dentro de los mínimos y máximos que la ley señale.
Por otro lado la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza, por lo tanto es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.
Por lo tanto, si el artículo 37 párrafo sexto de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, señala: "Para el caso de omisión, sin causa justificada, en la presentación de la declaración a que se refiere la fracción II, se inhabilitará al infractor por un año", es inconcuso que resulta violatorio de las garantías de los gobernados, por un lado porque no da pauta a observar reglas normativas para la individualización de sanción, según sea el caso, es decir obvia las exigencias a que se refiere el artículo 14 de la Ley mencionada; por lo tanto el monto de la sanción será siempre igual, a cualquiera que incurra en el supuesto; y por el otro porque no establece un rango de mínimo y máximo de sanción a imponer, sobre los cuales la autoridad sancionadora pueda desplazarse para determinar la sanción, que atienda de forma concomitante las características personales de los sujetos y la particularidad del hecho, que haga congruente el grado de responsabilidad observado y la sanción impuesta.
En este sentido me permito someter a la consideración de esta soberanía la presente:
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo sexto del artículo 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Único. Se reforma el párrafo sexto del artículo 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, para quedar como sigue:
Artículo 37. ...
II. ...
III. ...
...
...
...
...
Para el caso de omisión, sin causa justificada, en la presentación de la declaración a que se refiere la fracción II, se inhabilitará al infractor de 3 tres meses a un año.
...
...
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 25 de septiembre de 2007.
Diputado Antonio Valladolid Rodríguez (rúbrica)
QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA
DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE JUSTICIA PENAL Y SEGURIDAD PÚBLICA,
SUSCRITA POR DIVERSOS DIPUTADOS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
Los suscritos, diputadas y diputados federales a la LX Legislatura integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 fracción I del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentamos a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones constitucionales en materia de justicia penal y seguridad publica, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Uno de los problemas más graves en México es la inseguridad en sus dos vertientes tanto física como jurídica, la primera por los altos índices de violencia que se suceden a diario y que afecta a todos los estratos sociales, la segunda por la ausencia de un marco jurídico que contribuya a combatir los altos índices de impunidad.
El tema de la inseguridad, recobra mayor importancia a raíz de las medidas implantadas por Felipe Calderón para combatir el incremento constante de la delincuencia organizada y las ejecuciones que se efectúan en diversas entidades del país.
La poca efectividad de éstas medidas se debe a que se instrumentan sin el apoyo empírico y científico que las sustente. Los ciudadanos, poco sabemos acerca de la criminalidad y del desempeño de la Procuraduría General de la República, de la Secretaría de Seguridad Pública y hasta del propio Ejercito Mexicano como instituciones encargadas de prevenir y combatir la delincuencia organizada.
A pesar de los operativos militares y de todo lo implantado en contra del crimen organizado, particularmente contra el narcotráfico, lo único que se ha logrado es aumentar el grado de violencia en el país y el consumo de drogas ilícitas.
Ante el problema de la inseguridad, la respuesta ha sido poco eficiente, aumentos en las penas y la sobrepoblación en las prisiones han sido la respuesta ante el clamor contra la inseguridad.
Lo que no se ha hecho es formular una estrategia de prevención de los delitos; implantar sistemas que por primera vez hagan digna de confianza la estadística oficial; transformar las corporaciones policíacas en instituciones sólidamente capacitadas, profesionales, honestas, eficaces y confiables; iniciar la transformación del Ministerio Público a fin de que llegue a ser un órgano que persiga con razonable grado de eficacia y prontitud los delitos, y cuyos agentes sean objeto de una auténtica supervisión de parte de sus superiores jerárquicos y de los denunciantes.
Las respuestas oficiales no sólo han sido ineptas para resolver o atenuar el problema, sino han dado resultados contraproducentes. Su consecuencia más nociva, la saturación de las prisiones, genera condiciones indignas de vida de los internos y aumenta su vulnerabilidad –sin que disminuya la delincuencia–. En otras palabras, mayor población penitenciaria, mayores penas igual a mayores delitos.
El fracaso de los operativos quedó demostrado, con una iniciativa en materia de justicia penal que en los hechos otorga mayores facultades discrecionales a las autoridades y reduce los derechos humanos y las garantías constitucionales de los posibles responsables, lo que demuestra una desesperación evidente porque, demeritan la acción de las autoridades y le abren la puerta a intervenciones autoritarias.
Ante éste planteamiento, el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática pone a la consideración de ésta soberanía una propuesta integral en materia de seguridad pública y de justicia penal, que contribuya a un combate eficaz a la delincuencia organizada y modifique de manera sustancial el sistema penal de que tenemos en la actualidad, con un respeto irrestricto a los derechos humanos.
Por tanto, planteamos la adición de tres últimos párrafos al artículo 14 constitucional, con la finalidad de establecer expresamente que las leyes dispondrán lo necesario para que se establezcan medios alternativos de solución de controversias civiles y penales, así como los casos en que por el interés público y la trascendencia social no sean aplicables estos medios de solución. De igual manera, se establece que toda sentencia que dé término a un proceso deberá ser leída en audiencia pública habiendo citado previamente a las partes, las cuales podrán solicitar en ese momento la aclaración de los puntos que no hayan entendido.
Por lo que hace al arraigo y la intervención de comunicaciones proponemos en el artículo 16 lo siguiente
b) Exceptuar la inviolabilidad de las comunicaciones, siempre y cuando éstas sean entregadas a la autoridad judicial o ministerial de forma voluntaria por los particulares que participen en ellas, siempre y cuando contengan información relacionada con la comisión de un delito, sin que haya necesidad de que las demás personas que intervienen en la misma autoricen su utilización.
Por otra parte, en materia penitenciaria, proponemos que el Juez que decrete la prisión preventiva deberá revisar cada tres meses si persiste la necesidad de continuar con dicha medida, sobre todo en tratándose de aquellas personas que no pudieron obtener su libertad por falta de recursos económicos para cubrir la caución que se le haya fijado, o bien de aquellos casos a quienes se impuso esta medida como resultado de los elementos aportados por el Ministerio Público, esta propuesta se ajusta a diversos tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que México ha ratificado.
De igual manera, un juez podrá autorizar la compurgación de penas en lugares distintos a aquellos de la jurisdicción en que se cometió el delito solamente en casos de delincuencia organizada vinculada al tráfico ilícito de estupefacientes, psicotrópicos, secuestro o tráfico de armas.
Para nuestro grupo parlamentario, probablemente, el principio más importante que reconocen los tratados internacionales en materia de derechos humanos, es el de presunción de inocencia, en donde en el artículo 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se establece:
En ese sentido, proponemos reformar el artículo 20 constitucional, con la finalidad de modernizar la justicia penal. Con lo anterior proponemos un sistema de justicia con tendencia acusatoria. Se busca cambiar la forma en que los tribunales desarrollan el proceso penal, proyectando ese cambio hacia el modo en que los órganos de procuración de justicia realizan la investigación de los delitos y la preparación de las pruebas de la acusación y, en general, respecto del conjunto de las actividades estatales que constituyen la respuesta represiva a la criminalidad.
Esta reforma establece las bases del nuevo sistema procesal penal, que implica un cambio no sólo de las reglas procesales, sino de todo el sistema; de sus instituciones, organización, operación, valores y cultura.
En el artículo 21 constitucional proponemos que las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio, reserva y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por el interesado aparte del juicio de amparo, hacerlo directamente ante el juez de la materia asistido por un asesor legal quien lo auxiliará en todas las etapas del procedimiento.
Finalmente, para garantizar la independencia y la imparcialidad de los magistrados y jueces proponemos la creación de un fondo de justicia que estará integrado tanto por recursos federales como por recursos locales las Constituciones y las Leyes Orgánicas de las entidades, así como la obligación de dichos poderes de contar con un Consejo de la Judicatura integrado por siete miembros, de los cuales 3 serán nombrados por el Tribunal Superior de Justicia, 3 por el Congreso del estado, de los cuales uno será elegido de entre los abogados postulantes de mayor prestigio en la entidad y 1 por el Poder Ejecutivo, prohibiendo que el presidente del tribunal sea también el presidente del Consejo.
Por lo antes expuesto y fundado sometemos a esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma diversas disposiciones constitucionales en materia de justicia penal y seguridad pública
Único. Se reforman los párrafos segundo, quinto, séptimo, octavo y noveno del artículo 16; el primer párrafo del artículo 18; el primer párrafo del artículo 20, así como el primer párrafo y las fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII y IX del aparatado A, y el primer párrafo del apartado B, de ese mismo artículo; el primero, segundo, tercero y cuarto párrafos del artículo 21; la fracción III, los párrafos primero y segundo del artículo 116. Se adicionan un quinto párrafo al artículo 14 constitucional; un décimo segundo párrafo al artículo 16, recorriéndose los actuales en su orden subsiguiente; un quinto párrafo al artículo 17; se agregan seis párrafos al artículo 18, recorriéndose los actuales en su orden subsiguiente; las fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII y IX al primer párrafo del artículo 20 y un párrafo segundo y tercero a la fracción IX y una fracción XI al apartado B de ese mismo artículo; un quinto párrafo, recorriéndose los actuales en su orden subsiguiente al artículo 21; un segundo, tercero, quinto y sexto párrafos del artículo 116 recorriéndose los actuales en su orden subsiguiente; todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue
Artículo 14. …
…
…
Toda sentencia que dé término a un proceso deberá ser leída en audiencia pública, una vez citadas previamente las partes, las cuales podrán solicitar en ese momento la aclaración de los puntos que no hayan entendido.
Artículo 16. …
No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y obren datos suficientes que hagan probable su existencia, según la descripción contenida en la ley, y hagan suponer fundadamente que el inculpado cometió o participó en la comisión del delito.
…
…
Sólo en caso de que los plazos anteriores sean insuficientes para la integración de la averiguación previa que se inició con detenido y exista el riesgo fundado de que el imputado pueda sustraerse a la acción de la justicia, la autoridad judicial podrá, a solicitud del Ministerio Público, decretar el arraigo del indiciado o la prohibición de abandonar una demarcación geográfica determinada, en los términos y condiciones que las leyes respectivas determinen, que en ningún caso estará bajo el exclusivo control del Ministerio Público, sin que pueda exceder de treinta días, salvo que se trate de delincuencia organizada, en cuyo caso podrá prolongarse por la autoridad judicial y a petición del Ministerio Público, hasta por sesenta días más. El Ministerio Público deberá informar al juez cada quince días sobre el avance de la investigación y si siguen existiendo las razones que lo motivaron. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal.
…
Ningún indiciado podrá ser retenido por el ministerio público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en el que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal. En los casos de detención o retención, la autoridad deberá informar verbalmente al inculpado de la naturaleza y las razones de aquélla, así como de los derechos que esta Constitución le otorga, independientemente de que el acto de retención deberá ser fundado y motivado en los términos del presente artículo.
En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir a solicitud del Ministerio Público y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de localizarse o aprehenderse y los objetos que se buscan o han de asegurarse, a lo que únicamente deberá limitarse la diligencia, levantándose al concluirla un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o, en su ausencia o negativa, por la autoridad judicial que intervenga en la práctica de la diligencia. El incumplimiento de estos requisitos hará que la diligencia carezca de todo valor probatorio, sin que sirva de excusa el consentimiento de los ocupantes del lugar, si este fue obtenido bajo coacción o de manera fraudulenta. Será excusable el cateo que se realice por la necesidad cuanto tenga como propósito salvar de una amenaza actual o inminente a un bien jurídico de mayor entidad que el de privacidad.
Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas, excepto cuando sean entregadas a la autoridad judicial o ministerial de forma voluntaria por los particulares que participen en ellas. Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente, por escrito, deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor.
El juez valorará el alcance de las comunicaciones privadas que sean presentadas por alguno de los particulares que participen en ellas ante la autoridad ministerial o judicial, siempre y cuando contengan información relacionada con la comisión de un delito, sin que haya necesidad de que las demás personas que intervienen en la misma autoricen su utilización.
…
…
Artículo 17. …
…
…
Las leyes preverán formas alternativas de solución de los conflictos sociales, siendo la penal la última. En los asuntos del orden penal, en los que por razón del bien jurídico en cuestión y de las implicaciones de su afectación se considere excesiva o innecesaria la aplicación de una sanción penal, también se admitirán soluciones alternativas en cualquier etapa del procedimiento, siempre y cuando se satisfagan o se garanticen los intereses de la víctima y aquellas estén sujetas a la supervisión judicial. Asimismo, las leyes penales establecerán los casos en que el juez podrá autorizar al Ministerio Público, a solicitud fundada y motivada de éste, a que se abstenga de continuar con la acción penal o la acusación, así como los supuestos y las condiciones en que los jueces con resolución motivada, podrán prescindir de aplicar sanción penal o sustituirla por una de menor gravedad, siempre que se trate de delitos no graves.
Artículo 18. Durante el proceso penal podrán imponerse al imputado sólo las medidas precautorias indispensables, con la finalidad de asegurar su comparecencia en juicio, el desarrollo de la investigación y proteger a la víctima, los testigos y la comunidad. La prisión preventiva sólo podrá imponerse cuando otras medidas cautelares menos restrictivas no sean suficientes para garantizar su propósito.
Cada tres meses la determinación de la prisión preventiva, deberá ser validada por el juez comprobando que no se han desvanecido los requisitos del auto de formal procesamiento.
La prisión preventiva no podrá exceder del tiempo que cómo máximo fije la ley al delito que motivare el proceso y en ningún caso será superior a dos años. Si cumplido este termino no se ha pronunciado sentencia el imputado será puesto en libertad de inmediato mientras se siga el juicio, sin que ello obste para imponer otras medidas cautelares.
Siempre que se trate de delincuencia organizada y de delitos en cuya comisión se utilicen medios especialmente violentos como armas de fuego, explosivos o cualquier otro con efectos similares, habrá lugar a prisión preventiva cuya duración se prolongará por el tiempo en que se haga uso del derecho de defensa y no habrá lugar a libertad provisional bajo caución.
El juez deberá valorar especialmente, además de lo señalado en el primer párrafo del presente artículo lo siguiente:
II. Si el sujeto ha sido sentenciado por otro delito o delito similar con anterioridad, y
III. Si el sujeto se ha evadido de la acción de la justicia con anterioridad.
Los gobiernos de la federación, de los estados y del Distrito Federal, sujetándose a lo que establezcan las leyes respectivas, podrán celebrar convenios de carácter general para que los sentenciados por delitos de un fuero diverso cumplan su condena en establecimientos penitenciarios dependientes de sus jurisdicciones, bajo condiciones de dignidad para los fines señalados en el párrafo anterior.
El juez podrá autorizar la compurgación de penas en lugares distintos a aquellos de la jurisdicción en que se cometió el delito en casos de delincuencia organizada vinculada al tráfico ilícito de estupefacientes y psicotrópicos, secuestro y tráfico de armas.
…
…
Artículo 20. Todo proceso penal ordinario se regirá por los siguientes principios o reglas:
II. A todo inculpado se presumirá inocente mientras no se declare su culpabilidad mediante sentencia definitiva, dictada dentro de un procedimiento establecido en la ley y en el que se tome en cuenta el principio in dubio pro reo;
III. Toda audiencia se desarrollará en presencia del juez, sin que pueda delegar en ninguna persona el desahogo y la valoración de las pruebas. La presentación de los argumentos y los elementos probatorios se desarrollará de manera pública, contradictoria y oral;
IV. Para fines del juicio no se considera prueba ningún elemento que no haya sido desahogado en la audiencia ante la presencia del juzgador. Las pruebas obtenidas por el ministerio público y la defensa deberán reproducirse de manera integra ante el juez para que tengan efecto en el juicio.
V. El juicio penal se celebrará ante un juez independiente e imparcial que no haya conocido del caso previamente y en el que se presenten las pruebas y argumentos de las partes de manera pública y contradictoria en igualdad de condiciones procesales.
VI. La carga de la prueba para demostrar la culpabilidad corresponden a la parte acusadora; independientemente las partes tendrán igualdad, ya sea para sostener la acusación o la defensa.
VII. No se permitirá la comunicación ex parte y por lo tanto ningún juzgador podrá tratar asuntos que estén sujetos en juicio con cualquiera de las partes sin que este presente la otra, respetando en todo momento el principio de contradicción.
VIII. Sólo serán objeto de consideración de la sentencia los hechos comprobados con base en las pruebas obtenidas de conformidad con la ley y libremente valoradas por el juez. Las pruebas obtenidas por una acción ilegal de la autoridad carecerán de todo valor probatorio.
IX. El juez sólo podrá condenar cuando exista convicción plena de la existencia de la culpabilidad del procesado, en todo caso de duda deberá absolverlo.
II. A guardar silencio y a que ese silencio no se utilice en su perjuicio. Queda prohibida y será sancionada por la ley penal, toda incomunicación, intimidación o tortura.
III. La confesión rendida sin la asistencia del defensor carecerá de todo valor probatorio. Cuando un inculpado acepte declarar, la autoridad que reciba su declaración estará obligada a probar que se le hicieron saber los derechos que le otorga la Constitución, así como que dicha declaración fue libre de coacción. Cuando el inculpado de manera espontánea y libre acepte ante el juez su responsabilidad en un hecho delictivo, la ley establecerá los beneficios que pueden concedérsele, siempre y cuando repare el daño ocasionado.
El inculpado podrá optar por la apertura del proceso abreviado en los supuestos y modalidades que la ley determine.
IV. a VIII. …
IX. …
La ley garantizará que el defensor de oficio desempeñe su cargo con autonomía e independencia y por ello procurará que sus emolumentos no sean menores a los que por ley corresponden al representante social.
La ley establecerá las excepciones y los requisitos para admitir en juicio la prueba preconstituida, que por su naturaleza requiera desahogarse antes de juicio. En caso de delincuencia organizada o de casos en los que se presuponga la amenaza a los testigos, la ley establecerá la manera en que las declaraciones de testigos y víctimas se hagan, y los casos en que los testigos cambien su declaración y se presuma fundadamente que ello es debido a una amenaza, el juez podrá tomar en cuenta la declaración rendida ante el Ministerio Público siempre y cuando sea verosímil y se encuentre confirmada por otros medios de prueba.
Las garantías previstas en las fracciones I y IX también serán observadas durante la averiguación previa, en los términos y con los requisitos y límites que las leyes establezcan. Lo previsto en la fracción II no estará sujeto a condición alguna. La ley determinará la duración máxima de una averiguación previa que se integre sin detenido, el cuál no podrá exceder en ningún caso de los plazos de prescripción, transcurrido ese término se procederá a su determinación.
X…
XI. A ser indemnizado por error judicial, con cargo al fondo a que se refiere la fracción IV del apartado B de este artículo.
IV. …
…
El gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas establecerán en sus respectivas competencias un fondo económico destinado al apoyo de las víctimas, la capacitación y estímulo a los defensores de oficio y a la reparación del daño. Este fondo se integrará con los recursos que se obtengan por la enajenación de los bienes decomisados en procesos penales.
V. a VI. …
Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de policía fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.
Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa que se imponga por infracción de los reglamentos gubernativos y de policía, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso.
Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio, reserva y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional y en caso de que el órgano competente determine que existen elementos suficientes para el ejercicio de la acción penal, el interesado podrá hacerlo directamente ante el juez de la materia asistido por un asesor legal quien lo auxiliará en todas las etapas del procedimiento, en los términos que establezca la ley.
En ningún caso en que la autoridad judicial autorice a un particular el ejercicio de la acción penal habrá lugar a la prisión preventiva.
…
…
Artículo 116. ...
III. Para garantizar la independencia de los poderes judiciales se establecerá un fondo único que se integrará con aportaciones federales y locales.
Los presupuestos de los Poderes judiciales federal y local se integrarán en un fondo único garantizando la independencia financiera de los mismos. A tal efecto dentro del presupuesto de egresos de la Federación se considerarán las asignaciones que cada año deberán suministrarse a dichos poderes. Los Estados y el Distrito Federal podrán hacer aportaciones adicionales a sus poderes judiciales.
Las asignaciones de los recursos del fondo a que se refiere el párrafo anterior a cada uno de los poderes judiciales se realizará con base en principios de distribución racional de conformidad con los criterios que establezca la ley que para el efecto se promulgue.
La independencia e imparcialidad de los magistrados y jueces deberá estar garantizada por la federación, a través de la creación de un Fondo de Justicia que estará integrado tanto por recursos federales como recursos locales las Constituciones y las Leyes Orgánicas de los estados.
Los poderes judiciales contarán con un Consejo de la Judicatura que estará integrado por siete miembros, de los cuales tres serán designados por el Tribunal Superior de Justicia, tres por el Poder Legislativo, de los cuales uno deberá ser elegido dentro de los abogados postulantes y uno nombrado por el Poder Ejecutivo integrado por tres representantes del Poder Judicial, quienes deberán cubrir los requisitos que las leyes locales establezcan.
Los consejeros durarán en el cargo cinco años y uno de ellos será nombrado presidente por mayoría de votos, las leyes de la materia que se expidan establecerán la prohibición de el Presidente del Tribunal lo sea también del Consejo.
…
…
IV. a VII. …
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor a los trescientos sesenta y cinco días siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo segundo. Las legislaturas de los estados establecerán en las leyes que expidan para la aplicación de la presente reforma una aplicación progresiva en cada una de sus jurisdicciones, para que en un plazo no mayor a siete años se modifique el procedimiento en los estados y el Distrito Federal.
El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados y del Distrito Federal, deberán destinar los recursos necesarios para la reforma del sistema de justicia penal, las partidas presupuestales deberán señalarse en el presupuesto inmediato siguiente a la entrada en vigor del presente decreto y en los presupuestos sucesivos, este presupuesto deberá destinarse al diseño de las reformas legales, los cambios organizacionales, la construcción y operación de la infraestructura y la capacitación necesaria para jueces, agentes del Ministerio Público, defensores públicos y particulares, policías y peritos. Dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor del presente decreto se creará una comisión ejecutiva con representantes de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además del sector académico y la sociedad civil, así como de las Conferencias de Seguridad Pública, Procuración de Justicia y de presidentes de tribunales, para impulsar la reforma de los sistemas de justicia penal de la federación, los estados y el Distrito Federal.
Esta coadyuvará y apoyará a las autoridades locales y federales, cuando así se lo soliciten. Se informará de los avances de la reforma al Congreso de la Unión.
Las garantías relativas al principio de inocencia, a la prisión preventiva, entrarán en vigor a los tres meses de la publicación de este decreto las reformas tanto a nivel federal como de las entidades federativas.
Salón de sesiones de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a 4 de octubre de 2007.
Diputados: Andrés Lozano Lozano (rúbrica),
Ruth Zavaleta Salgado, Javier González Garza (rúbrica), Armando
Barreiro Pérez (rúbrica), Miguel Ángel Arellano Pulido
(rúbrica), Silvia Oliva Fragoso, Valentina Valia Batres Guadarrama,
Juan Nicasio Guerra Ochoa, Alliet Mariana Bautista Bravo, Claudia Lilia
Cruz Santiago (rúbrica), Aleida Alavez Ruiz, Víctor Hugo
García Rodríguez, Rutilio Cruz Escandón, Efraín
Morales Sánchez, Francisco Javier Santos Arreola (rúbrica),
Raymundo Cárdenas Hernández, Victorio Rubén Montalvo
Rojas (rúbrica), Camerino Eleazar Márquez Madrid, Francisco
Sánchez Ramos (rúbrica).