ANEXO
Iniciativas
PRESENTACION DE LA INICIATIVA DE LEY DE INGRESOS Y PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION CORRESPONDIENTES AL AÑO 2000
Palabras del C. Secretario de Hacienda y Crédito Público, lic. José Angel Gurría Treviño
Señoras y señores Diputados:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 constitucional, el Ejecutivo somete a consideración de esta Soberanía la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2000. Asimismo, se entrega el documento de Criterios Generales de Política Económica, que contiene un análisis de la evolución reciente de la economía mexicana, las circunstancias internacionales que han influido en ella, así como los objetivos, las metas y las líneas de acción de la estrategia económica que se está proponiendo para el próximo año.
Hace doce meses se presentó a esta Cámara un presupuesto prudente, que buscaba fortalecer la posición del país en un contexto internacional caracterizado por la incertidumbre, derivada de los problemas en Asia, Rusia y Brasil. Además, como ustedes recordarán, a finales del año pasado se modificaron sustancialmente las perspectivas del mercado petrolero, por lo que fue necesario reducir el precio promedio del petróleo utilizado en la elaboración del presupuesto aún antes de su aprobación.
A principios del año en curso, la crisis brasileña provocó una fuerte volatilidad en los mercados financieros de nuestro país. Más recientemente, hemos sido testigos del deterioro de la situación económica en varios países de América Latina, así como de incrementos sucesivos en las tasas de interés de los Estados Unidos y Europa .
No obstante lo anterior, el mantenimiento de finanzas públicas sanas, así como la promoción por parte del gobierno de México de una política petrolera tendiente a fortalecer los precios internacionales del crudo, han contribuido a que el impacto de la volatilidad financiera internacional sobre los mercados nacionales, la actividad productiva y la inflación, haya sido moderado y de corta duración.
De esta forma, esperamos concluir 1999 con un crecimiento real del PIB de 3.4 por ciento, es decir, por arriba de la meta original. Asimismo, se estima que la inflación finalice el año ligeramente por debajo de la meta de 13 por ciento, en tanto que el déficit fiscal será, de acuerdo con lo autorizado por esta Soberanía, de 1.25 por ciento del Producto.
El crecimiento se ha reflejado en mayor empleo, mientras que el abatimiento de la inflación ha permitido un incremento gradual del poder adquisitivo de las remuneraciones.
Al cierre de octubre del año en curso, el número total de trabajadores asegurados en el Instituto Mexicano del Seguro Social se situó en un máximo histórico de 12 millones 78 mil trabajadores, lo que representó un incremento de 767 mil con respecto al cierre de 1998. Asimismo, la tasa de desempleo abierto se encuentra en su nivel más bajo desde diciembre de 1992.
En cuanto a los salarios reales, éstos han experimentado una recuperación gradual durante el último año, de 2.5 por ciento en promedio para el sector manufacturero, 2.9 por ciento para la industria maquiladora y de uno por ciento en los establecimientos comerciales al menudeo.
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El programa económico para el año 2000 busca darle continuidad al esfuerzo realizado durante el presente año. El mantenimiento de finanzas públicas sanas no sólo permitirá la obtención de resultados positivos en materia de crecimiento, empleo, inflación y cuenta corriente, sino que nos ubica en una posición sólida para evitar la recurrencia de las crisis sexenales que han caracterizado al país durante los últimos 25 años. Con ello, se podrá sostener el crecimiento y continuar mejorando el nivel de vida de la gente; cabe recordar que las crisis han implicado retrocesos de varios años en el bienestar de la población.
En este contexto, el programa económico para el próximo año se apoya en tres líneas de acción principales: i) solidez de las finanzas públicas; ii) política monetaria congruente con el objetivo de abatir la inflación; y, iii) avances en el cambio estructural con el fin de impulsar la productividad y competitividad de la planta productiva.
Las finanzas públicas constituyen un instrumento central tanto para generar un ambiente de confianza y estabilidad macroeconómica que propicie el ahorro y la inversión, como para reducir las desigualdades sociales mediante el apoyo a los sectores más desprotegidos.
Por ello, resulta fundamental fortalecer las finanzas públicas para el próximo año, lo que implica lograr un déficit público de 1 por ciento del PIB, es decir, menor al de 1999.
Ello permitirá que el ahorro generado por la economía se canalice al financiamiento de la inversión del sector privado, sin generar presiones sobre los mercados financieros y las tasas de interés.
Un déficit público más reducido coadyuvará al abatimiento de la inflación, a la obtención de una tasa de crecimiento del Producto más elevada y a la generación de más empleo, evitando presiones sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos.
Asimismo, la meta de déficit fiscal hará posible continuar reduciendo el porcentaje que representa la deuda pública dentro del PIB, mejorando así la solvencia del país.
Es necesario destacar que para el cumplimiento de esta meta se requiere un extraordinario esfuerzo en materia de disciplina fiscal. Toda vez que las fuentes de ingresos tributarios, en ausencia de cambios sustantivos en materia de impuestos, son relativamente inflexibles, los márgenes de maniobra para las finanzas públicas se tornan en extremo reducidos.
La estrategia de ingresos que se propone para el próximo año se inserta en los lineamientos aprobados anteriormente por esta misma Legislatura. Tal es el caso de la reducción de 32 a 30 por ciento de la tasa del impuesto sobre la renta que se aplica a las empresas, así como la reducción de aranceles producto de los diversos acuerdos de libre comercio que ya ha firmado nuestro país y los que entrarían en vigor durante el próximo año.
Por otra parte, se someten a consideración del Congreso varias medidas cuyos objetivos son los siguientes:
ii) Combatir la evasión y elusión fiscales a través del fortalecimiento de las facultades de la autoridad para combatir la informalidad y la eliminación de lagunas legales.
iii) Adecuar las disposiciones fiscales al entorno económico para eliminar distorsiones que se han detectado en la operación de algunos impuestos.
iv) Apoyar el fortalecimiento del federalismo fiscal al ampliar las potestades que en el marco de la coordinación fiscal tienen los gobiernos estatales. Para ello, se propone a esta Soberanía permitir a las entidades federativas la adopción voluntaria de un impuesto al consumo local, a una tasa que no exceda el dos por ciento, previa autorización de los Congresos locales. Esta modalidad tributaria tiene la ventaja de que la recaudación resultante reflejaría plenamente el vigor económico de cada entidad y permitiría una menor dependencia de la Federación en materia fiscal.
A lo anterior se suma el impacto presupuestal de la aplicación estricta de la Ley en materia de inversiones productivas de largo plazo y el efecto del gasto regularizable en servicios personales y pensiones.
Para el año próximo, a través de la aplicación más eficiente y transparente del gasto público, se plantea consolidar la estrategia de los primeros cinco años de la Administración del Presidente Zedillo, que se basa en cinco líneas de acción principales: gasto social, fortalecimiento del federalismo, desarrollo rural integral, seguridad pública y fortalecimiento de la inversión pública.
1. En lo que se refiere al gasto social, se propone un crecimiento de 5.9 por ciento en términos reales; dicho rubro representaría el 60.7 por ciento del gasto programable. Esto implica el mayor gasto social por habitante registrado en la historia reciente de nuestro país y refleja la alta prioridad que sociedad y gobierno confieren al mejoramiento del nivel de vida de la población, aún en condiciones presupuestarias restringidas. De aprobarse esta propuesta, se lograrían significativos avances en áreas estratégicas como las siguientes:
En Educación, el gasto aumentaría en 7.9 por ciento real con relación a 1999 y representaría la cuarta parte del total del gasto programable. De ser aprobada esta propuesta, durante el próximo año se observará el mayor nivel de gasto educativo tanto en términos reales y en su monto per cápita, como en su participación dentro del gasto programable y del PIB. La prioridad que se otorga a este rubro se refleja en el hecho de que del total de recursos adicionales que tendría el gasto programable en comparación con 1999, se propone asignar casi la mitad al gasto en educación. Cabe destacar que en el año 2000 la educación básica habrá llegado a 5.7 millones de alumnos más que en 1994, a través de programas como los de educación indígena, comunitaria y telesecundaria. El presupuesto para las universidades se incrementará en 5.6 por ciento en términos reales; el de la UNAM, en particular, aumentará en 6.9 por ciento real sobre lo autorizado para el año en curso.
En Salud, el incremento real de 6.4 por ciento permitirá que la cobertura de los servicios básicos alcance al 99.3 por ciento de la población, con lo cual se habrán incorporado 17.7 millones de personas a estos servicios durante la presente Administración. Al finalizar 1999 se espera que 16 entidades federativas cuenten con la certificación de cobertura universal otorgada por la Organización Mundial de la Salud y que durante el próximo año la obtengan otros 13 estados.
En Seguridad Social los recursos asignados aumentarían 4.9 por ciento real con respecto a 1999 y 87.8 por ciento real con relación al primer año de la Administración.
El presupuesto en Capacitación Laboral, por su parte, crecería 8.7 por ciento real con relación a 1999, con lo cual a lo largo de esta Administración se habrán capacitado 6.4 millones de trabajadores, es decir, 7.2 veces más que en el periodo 1989-1994. Cabe resaltar que cada vez un mayor número de mujeres participa de estos programas. En la presente Administración más de 2.6 millones de mujeres se habrán beneficiado.
En Combate a la Pobreza los recursos aumentarían 8.4 por ciento real, lo que reflejará un aumento acumulado de 19.4 por ciento en los últimos seis años, que contrasta con el incremento del gasto programable de 4.9 por ciento, en el mismo periodo. Mediante el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) se están atendiendo de manera integral las causas de la pobreza extrema además de fomentar la corresponsabilidad de las familias en la superación de sus condiciones de pobreza. Este programa ha llegado a localidades marginadas, pequeñas y dispersas; el 96.8 por ciento de comunidades atendidas son de menos de 1,500 habitantes. En 1999 se estima que en promedio se habrán apoyado 2.2 millones de familias; para el próximo año se pretende cubrir a 2.6 millones de familias, lo que significa un aumento promedio de 18 por ciento. Con ello, 3 de cada 4 familias rurales y semirurales en pobreza extrema serán beneficiarias del Programa, 4 de cada 10 niños que cursan entre tercero de primaria y tercero de secundaria en el medio rural se atenderán con becas y útiles escolares y se otorgarán cerca de 19 millones de consultas médicas. El presupuesto de Progresa para el 2000 será 25.7 por ciento superior, en términos reales, al ejercido en el año en curso.
Con el objeto de que las localidades rurales, en especial las de alta y muy alta marginación y de difícil acceso, tengan garantizado el abasto oportuno y a precios competitivos de productos básicos y no perecederos, se propone una asignación a DICONSA igual, en términos reales, a la de 1999. En los casos de LICONSA y FIDELIST, se mantendrá la cobertura de ambos programas.
2. La segunda línea consiste en el fortalecimiento del Federalismo. Para este propósito se han empleado tres mecanismos: las participaciones en la recaudación tributaria, las aportaciones presupuestales y los convenios suscritos con las entidades. A través de ellos, al final de la actual Administración se habrá invertido la proporción que representan los distintos niveles de gobierno en el gasto. Así, en el año 2000 por cada peso de gasto que erogue la Administración Pública Centralizada, los estados y municipios erogarán 1.49 pesos. En 1994 esta proporción era de sólo 90 centavos. El gasto federalizado representará alrededor del 60 por ciento de la recaudación federal participable, en contraste con el 47 por ciento hace seis años. En particular, los recursos canalizados a los municipios habrán registrado un crecimiento de 138.7 por ciento real con respecto a 1994.
3. La tercera línea corresponde a la promoción del desarrollo rural integral. La modernización productiva de las actividades rurales y las acciones para mejorar las condiciones de las familias del campo mexicano, constituyen una prioridad nacional que se refleja en la asignación presupuestal. Así, se propone incrementar los recursos destinados a este rubro en 6.7 por ciento real. Destaca el renglón de apoyos a la comercialización, que permitirá atender las cosechas en regiones que presentan excedentes de producción. Para este rubro se propone una asignación que representa un crecimiento de 50.1 por ciento en términos reales. Estos recursos, al igual que los de la Alianza para el Campo, podrán usarse también para programas de reconversión de cultivos y el desarrollo de mercados regionales.
4. La cuarta línea consiste en el fortalecimiento de la seguridad pública. Este es uno de los problemas que hoy más preocupan a la población. Por ello, se propone destinar a este rubro recursos que superan en 17.7 por ciento real, lo asignado en 1999. Esto implica un crecimiento acumulado de 209.1 por ciento durante los cuatro años de vigencia de este programa.
5. La quinta línea consiste en el fortalecimiento de la inversión pública en sectores clave de la economía, para cuyo propósito se propone un aumento del 14.4 por ciento real entre la inversión pública presupuestal y los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, lo que implicaría que la asignación correspondiente a este rubro se ubique en 4.2 por ciento del PIB, la cifra más alta durante la presente década. Para el sector energético se está proponiendo un incremento del 21.9 por ciento real, mientras que para la infraestructura carretera éste sería de 15.2 por ciento.
En paralelo a estas cinco líneas prioritarias, el Proyecto de Presupuesto incorpora los recursos necesarios para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de las Leyes de Deuda Pública y de Protección al Ahorro Bancario. El monto total del costo financiero de la deuda se estima alcance 201 mil 515 millones de pesos, equivalente a 3.85 por ciento del Producto.
En relación con el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, es importante recordar que durante los últimos años se ha realizado un esfuerzo importante con el propósito de sufragar el costo que representan los programas de apoyo tanto a deudores como a ahorradores. Para consolidar y dar continuidad a este objetivo, se plantea una estrategia que consiste en cubrir anualmente el componente real del pago de intereses sobre las obligaciones del Instituto. Lo anterior permitiría mantener el saldo de dichas obligaciones constante en términos reales y como una proporción cada vez menor del PIB.
Evitar que los pasivos se incrementen en términos reales conduce a dos resultados favorables: por una parte, la carga de la deuda se reduce paulatinamente en relación con la capacidad de pago de nuestra economía y, por la otra, se consigue una liberación gradual de recursos públicos que permitirá un mayor apoyo a programas sociales prioritarios.
Durante el próximo año, se estima que los pasivos del IPAB generen intereses reales por cerca de 59 mil 500 millones de pesos. Para cubrir este monto se propone una transferencia presupuestaria de 35 mil millones de pesos que se complementaría con el producto de la venta de activos por el propio IPAB, estimada en 20 mil millones, e ingresos por cuotas bancarias, las cuales podrían ascender a cerca de 4 mil 500 millones de pesos.
En adición a lo anterior, se propone asignar 5 mil 418 millones de pesos dentro del ramo 34 del Presupuesto de Egresos con el fin de cubrir el costo fiscal de los programas de apoyo a deudores.
Al respecto, quisiera destacar que el programa Punto Final, ha cumplido satisfactoriamente con las metas establecidas beneficiando a cerca de un millón 114 mil deudores. Así, al cerrar en septiembre pasado, la parte correspondiente al sector agropecuario observó un avance de 89 por ciento en número de deudores incorporados y de 67 por ciento en el monto de cartera; es importante señalar que 95 por ciento de los deudores agropecuarios participantes en el programa ya han finiquitado sus adeudos. En cuanto al programa empresarial, hubo un avance de 68 por ciento en el número de deudores y de 57 por ciento en el monto de la cartera; una buena parte de la cartera que participó en este programa recibió el descuento máximo de 45 por ciento, además de que uno de cada dos deudores empresariales han resuelto de manera definitiva su problema con la banca mediante la liquidación de sus créditos. En lo que se refiere al programa hipotecario, el avance es de 83 por ciento en el número de deudores y de 78 por ciento en el monto de la cartera.
Por último, en relación con el Proyecto de Presupuesto de Egresos, se fortalecen los elementos que permiten que esta Cámara, y la sociedad en general, conozcan, evalúen y vigilen el uso y destino de los recursos públicos. Además de incorporar criterios para modificar el presupuesto en caso de que los ingresos públicos difieran de su estimación original, se propone, por segundo año consecutivo, que las dependencias publiquen las reglas de operación de los programas gubernamentales que otorgan subsidios a la población. También, se incluyen disposiciones cuyo objetivo es elevar la calidad y pertinencia del gasto y de los programas públicos, al igual que una propuesta que transparenta la totalidad de las remuneraciones a mandos medios y superiores. Es importante reiterar que en 1998 y 1999 no se han utilizado los recursos autorizados al Programa de Erogaciones Contingentes que establece la fracción IV del artículo 74 de nuestra Carta Magna y conocida como "Partida Secreta". Para el próximo año se propone no asignar recursos a este rubro, por lo que no se ejercerá dicha partida presupuestal por tercer año consecutivo.
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La estrategia fiscal para el próximo año se verá complementada con una política monetaria que permita continuar reduciendo la inflación y cuyos detalles ya han sido dados a conocer por el Banco de México.
De igual modo, se proseguirá con la política de cambio estructural para elevar de manera permanente la competitividad y eficiencia de nuestro aparato productivo. Durante el año 2000 se procederá a la conclusión de los procesos de desincorporación de entidades públicas que a la fecha están pendientes. Asimismo, se continuará avanzando hacia el fortalecimiento del marco jurídico del sistema financiero procurando con ello, entre otros objetivos, revertir la contracción del crédito a empresas y familias. En este contexto, son de vital importancia los trabajos que realiza el Legislativo tanto para enriquecer y complementar la iniciativa que sometiera el Ejecutivo para una Ley Federal de Garantías, como para la elaboración de una Ley de Concursos Mercantiles que substituya a la actual Ley de Quiebras y de Suspensión de Pagos.
Es importante destacar que el mayor beneficio de estas leyes lo habrán de recibir las pequeñas y medianas empresas que son las que enfrentan mayores dificultades para acceder al crédito.
* * *
Con base en estos elementos, para el año 2000 se plantea alcanzar un crecimiento del PIB de 4.5 por ciento en términos reales; una inflación de 10 por ciento y un déficit público de 1 por ciento del PIB.
El déficit de la cuenta corriente, estimado en 3.1 por ciento del PIB, es congruente con los flujos de inversión extranjera directa, inversiones financieras y créditos a los sectores público y privado, que se prevé entrarían al país el próximo año. Asimismo, se estima un precio promedio del barril de petróleo de 15.5 dólares.
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Uno de los principales objetivos de la estrategia de la Administración del Presidente Zedillo ha sido el establecimiento de bases económicas sólidas que le permitan enfrentar, con los mínimos costos posibles, los choques externos e internos, así como asegurar una transición ordenada al próximo gobierno.
En consecuencia, se han ido atendiendo los factores que se convirtieron en fuente de vulnerabilidad para nuestra economía y que propiciaron las crisis sexenales del último cuarto de siglo. Destacan, entre otros:
* El Gobierno Federal ha fortalecido su capacidad para cumplir con sus obligaciones financieras, de tal forma que la deuda pública como proporción del PIB se ha mantenido en niveles moderados, con un perfil de amortizaciones cómodo. Es importante señalar, además, que el Programa de Fortalecimiento Financiero 1999-2000 permitirá enfrentar las contingencias que pudieran presentarse, aumentando con ello la confianza en la evolución de la economía mexicana.
* El régimen cambiario de libre flotación ha desincentivado la especulación y ha permitido absorber en forma ordenada los choques externos.
* La reforma al sistema financiero ha propiciado el fortalecimiento gradual de este sector.
* El ahorro interno se ha incrementado.
* México es hoy uno de los países exportadores más grandes del mundo y el 90 por ciento de nuestras ventas al exterior están conformadas por manufacturas.
* El déficit de la cuenta corriente se ha mantenido dentro de límites sanamente financiables, en gran medida con inversión extranjera directa. Por otra parte, la balanza comercial, el principal componente de la cuenta corriente, mostró un déficit acumulado en el periodo enero - septiembre de este año, que resulta 44 por ciento por abajo del registrado en el mismo periodo del año pasado.
* Las reservas internacionales del Banco de México se encuentran en niveles máximos históricos, lo que junto con el Programa de Fortalecimiento Financiero 1999-2000 al que me he referido, consolida la posición del país ante cambios inesperados en el contexto internacional.
Con el esfuerzo de todos los sectores ha sido posible construir una economía más fuerte, con un déficit público sanamente financiable, con un calendario de amortizaciones de la deuda pública más holgado, con disponibilidad de recursos suficientes para hacer frente a eventuales contingencias. Mantener el paso, no relajar el esfuerzo permitirá iniciar el próximo gobierno con perspectivas alentadoras.
Señoras y señores legisladores:
El análisis, la reflexión y el debate sobre el programa económico que el Ejecutivo está sometiendo a su consideración contribuirán a enriquecer su contenido. Estamos seguros de que al abordar este esfuerzo prevalecerá el interés superior de la Nación.
Las iniciativas que propone el Ejecutivo conforman un programa realista, que atiende las condiciones coyunturales sin perder de vista los objetivos de largo plazo y las responsabilidades fundamentales del Estado. La política económica que estamos proponiendo nos permitirá transitar por un año crucial para el desarrollo del país con una economía fortalecida.
Muchas gracias.
CRITERIOS GENERALES DE POLITICA ECONOMICA PARA LA INICIATIVA DE LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION CORRESPONDIENTES AL AÑO 2000
Con el propósito de facilitar el examen de la Iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el año entrante, se presentan al Honorable Congreso de la Unión los Criterios Generales de Política Económica para el año 2000.
I. Introducción
En este documento se plantean los objetivos
en materia económica para el año 2000, en congruencia con
la estrategia de desarrollo nacional: sentar las bases para consolidar
el crecimiento sostenido de la producción, el empleo y las remuneraciones
reales, continuar con la reducción sostenible de la tasa de crecimiento
de los precios, fortalecer la economía ante cambios abruptos en
las condiciones externas, y propiciar una transición ordenada hacia
la siguiente Administración. Para avanzar en la consecución
de estos objetivos, en el documento se detallan las acciones que el gobierno
federal propone adoptar en materia de política económica,
así como las metas macroeconómicas cuantitativas para el
año 2000.
II. Objetivos de la política económica y evolución de la economía en 1999
1. Antecedentes
Durante la presente Administración, el objetivo fundamental de la política económica ha sido la promoción de un crecimiento económico sustancial y sostenido, que se traduzca en un aumento permanente de los niveles de bienestar de la población. El crecimiento económico conduce a la creación de más y mejores fuentes de trabajo y, al permitir el sano financiamiento de un mayor gasto social, contribuye a revertir la situación de atraso y desigualdad que todavía aqueja a un número importante de mexicanos. Con esta finalidad, la estrategia económica ha comprendido la prudencia fiscal y monetaria, el fortalecimiento del sistema financiero y la promoción del cambio estructural. Dichos elementos han permitido que, una vez superada la crisis de 1994-1995, la producción y el empleo hayan registrado un continuo crecimiento.
A finales de 1997 comenzó a registrarse un deterioro en el entorno externo, el cual incidió negativamente sobre el comportamiento de los principales indicadores económicos. Los problemas en el sureste de Asia y su extensión a otros países, condujeron a una crisis financiera en el ámbito internacional, la cual se recrudeció en el segundo semestre de 1998 a raíz del colapso del rublo ruso, de los frecuentes ataques especulativos contra la moneda brasileña, y de la caída de los mercados accionarios en la mayoría de los países industrializados. La inestabilidad financiera mundial se tradujo en una importante disminución en el flujo de recursos destinado a las economías emergentes, entre las que se encuentra México; en el deterioro de las perspectivas de crecimiento económico mundial, y en una drástica reducción de las cotizaciones internacionales de las materias primas.
Esta crisis internacional afectó a nuestro país, sobre todo en 1998, en dos aspectos principales:
* por el otro, la reducción en los precios del petróleo disminuyó los ingresos del sector público en un monto superior al uno por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) respecto de lo previsto.
Al analizar los resultados obtenidos por México en materia económica durante ese año, resulta evidente la pertinencia de una reacción oportuna de la política económica ante un contexto internacional rápidamente cambiante.
2. Evolución de la economía en 1999
2.1 Contexto internacional y política económica
Si bien durante 1999 se han revertido parcialmente los choques externos registrados en 1998, la economía mexicana continuó enfrentando un entorno internacional incierto. En particular, se presentaron diversos episodios de volatilidad financiera, tales como:
* los ataques especulativos en contra de las monedas argentina y colombiana, así como el deterioro de la situación económica en otros países de América Latina, como Ecuador y Venezuela; y,
* los incrementos en las tasas de interés de la Reserva Federal y la incertidumbre en torno a la política monetaria en ese país.
En este contexto, durante 1999 la actividad
económica en México ha mostrado una tendencia positiva, con
un crecimiento anual del PIB y una tasa de inflación que, inclusive,
pudiesen mejorar las metas originalmente planteadas. Al obtener resultados
alentadores en materia de crecimiento económico, también
se han creado espacios para incrementar los recursos canalizados al gasto
social. De esta manera, la estrategia económica ha permitido continuar
con el esfuerzo por elevar los niveles de bienestar social de la población
y atender, en particular, a los grupos sociales con mayores carencias.
2.2 Evolución de las principales variables macroeconómicas durante 1999
1. Se estima que el PIB registre un crecimiento real anual de 3.4 por ciento, cifra que resulta superior a la meta de 3.0 por ciento planteada para el año. El dinamismo de la actividad productiva se fundamenta tanto en un mayor nivel de gasto interno, en particular del sector privado, como en el desempeño favorable de las exportaciones de bienes y servicios.
2. El crecimiento del producto se ha reflejado en la continua creación de fuentes de empleo y en una reducción en la tasa de desempleo:
* la Tasa de Desempleo Abierto se redujo a 2.61 por ciento en promedio en los primeros nueve meses de 1999, la tasa promedio más baja para un periodo similar desde que se empezó a calcular este indicador hace 14 años.
4. La mayor estabilidad de precios registrada durante 1999 ha propiciado un ligero incremento en el poder adquisitivo de los trabajadores. En particular:
* las remuneraciones reales en establecimientos comerciales al menudeo aumentaron 0.9 por ciento anual, en promedio, en el periodo enero-agosto del presente año.
3. Fortalecimiento de la economía
Durante los últimos años, la política económica ha tenido como uno de sus principales objetivos fortalecer las bases de nuestra economía, ante la posibilidad de que se registren cambios repentinos en el entorno externo o interno.
En virtud de ello, es importante destacar algunas de las actuales características de nuestra economía, que permiten aseverar que ésta es menos vulnerable ante cambios inesperados en las condiciones internacionales:
b) A la luz de un manejo responsable de las finanzas y de la deuda públicas, se ha logrado mantener a esta última como proporción del PIB en niveles moderados, lo que aminora la carga de la deuda sobre las generaciones futuras, al tiempo que se han eliminado concentraciones en su perfil de vencimientos.
c) En junio de 1999 se formalizó el Programa de Fortalecimiento Financiero 1999-2000, con el cual se asegura el refinanciamiento de la mayor parte de los vencimientos de deuda pública externa en el periodo 1999-2001, y se cuenta con recursos para hacer frente a posibles eventualidades. El programa incluye recursos por 16 mil 900 millones de dólares en forma de líneas de crédito y al comercio exterior, de los cuales 4 mil 200 millones fueron negociados con el Fondo Monetario Internacional al amparo de un Acuerdo de Derecho de Giro, 5 mil 200 millones provienen del programa de préstamos con el Banco Mundial, 3 mil 500 corresponden al financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo, y 4 mil millones son líneas de crédito al comercio internacional del Banco de Exportaciones e Importaciones de los Estados Unidos. Además de estos recursos, el Gobierno Mexicano cuenta con 6 mil 800 millones de dólares en líneas contingentes bajo el Acuerdo Financiero de América del Norte. Es importante mencionar que el uso de los recursos de este programa, se apegará en todo momento a los límites de endeudamiento aprobados por el H. Congreso.
d) El régimen cambiario de libre flotación disuade la especulación en contra de la paridad, y hace menos probable la acumulación de desequilibrios en la balanza de pagos. Este régimen ha constituido un elemento fundamental para reducir el costo de choques del exterior sobre la actividad productiva.
e) El sistema financiero ha incrementado gradualmente su solvencia, en virtud de los programas de apoyo a ahorradores y deudores aplicados por el gobierno federal, así como del continuo mejoramiento de la supervisión y regulación bancaria. En este contexto, destacan las reformas aprobadas por el H. Congreso a finales de 1998, con las cuales se creó el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB), así como las nuevas reglas de capitalización y calificación de cartera emitidas en septiembre del presente año.
f) La proporción del ahorro interno en el ahorro total ha mostrado un incremento significativo respecto a los niveles previos a la crisis de 1994-1995, por lo que la inversión productiva y el crecimiento económico han reducido su dependencia del ahorro externo.
g) El déficit en cuenta corriente como proporción del producto se mantiene en niveles moderados y congruentes con la disponibilidad de recursos financieros de largo plazo. En efecto, se espera que en 1999 la inversión extranjera directa haya financiado más del 80 por ciento de dicho déficit.
h) Las reservas internacionales del Banco de México se encuentran en la actualidad en uno de sus niveles más altos en la historia.
III. La política económica en el año 2000
1. Objetivos de política económica en el año 2000
La política económica tiene como propósito fundamental incrementar de manera permanente el nivel de bienestar de nuestra sociedad. Para alcanzar este fin, es imprescindible promover el crecimiento económico sostenido con estabilidad de precios, que propicie la creación de empleos, que permita atender las necesidades de alimentación, salud y educación de la población, y que genere los recursos necesarios para combatir las condiciones de marginación que aún aquejan a diversos sectores y regiones de nuestro país.
Para México, el crecimiento económico y la generación de más y mejores empleos son prioridades fundamentales. Hacer frente a este reto es una tarea de elemental justicia y entraña un gran desafío económico.
En este contexto, durante el año 2000 la política económica tendrá los siguientes objetivos:
2) Perseverar en el esfuerzo de reducción sostenible de la inflación.
3) Canalizar mayores recursos al gasto social.
4) Continuar dotando a la economía de la fortaleza fiscal y financiera necesarias para evitar una crisis como las que México ha sufrido en los últimos cuatro cambios de Administración.
Si bien recientemente se ha registrado una mejoría en las condiciones del entorno externo que enfrenta nuestra economía, como consecuencia de perspectivas de crecimiento mundial más favorables y de la recuperación del precio del petróleo, aún persisten elementos de incertidumbre. Entre éstos, destaca por sus posibles efectos sobre nuestra economía, la posibilidad de una desaceleración abrupta de la actividad productiva en los Estados Unidos.
Estos elementos imponen restricciones sobre la formulación de la política económica. Ante todo, ésta continuará diseñándose con el objetivo de fortalecer las bases de la economía, al tiempo que estará atenta para reaccionar con oportunidad y firmeza si así se requiriese.
En particular, en el año 2000 la estrategia económica continuará sustentándose en las siguientes líneas de acción:
2. Avances en el cambio estructural. La estabilidad económica es una condición necesaria para un crecimiento sano, pero no es una condición suficiente. Un crecimiento económico sustentable, generador de empleos productivos bien remunerados, requiere apoyarse en un aparato productivo eficiente y competitivo. Por ello, durante el año 2000 se avanzará en el proceso de cambio estructural, de mejoramiento del marco regulatorio y de fortalecimiento de nuestras instituciones.
3. Política monetaria. El Banco de México ha anunciado su compromiso de mantener una política monetaria consecuente con el objetivo de reducir la inflación.
3.1 Política fiscal
El estricto compromiso del gobierno federal por preservar la fortaleza de las finanzas públicas ha constituido un elemento fundamental para reducir el impacto de los choques externos y, de esa manera, propiciar las condiciones de estabilidad necesarias para promover un crecimiento sostenido de la actividad productiva y del empleo. Este compromiso cobra particular relevancia en vista del cambio de Administración.
En virtud de lo anterior, se torna imperativo fortalecer las finanzas públicas en el año 2000, fijando un déficit objetivo en las finanzas gubernamentales menor al de 1999. Este esfuerzo reitera el compromiso ineludible del gobierno por propiciar una transición de Administración ordenada, al contribuir a que el déficit de la cuenta corriente se mantenga en niveles congruentes con la disponibilidad de recursos de largo plazo para su financiamiento. Al mismo tiempo, se evitan presiones sobre los mercados financieros y las tasas de interés y, en general, se promueve un aumento en el monto de recursos disponibles para financiar el crecimiento de la actividad productiva.
Al respecto, es pertinente destacar los siguientes elementos relacionados con el manejo de las finanzas públicas durante el próximo año:
2. El balance fiscal previsto para el próximo año propiciará una ligera reducción de la razón deuda pública a PIB con relación a la de 1999.
3. El déficit público objetivo implica un superávit primario de 2.86 por ciento del producto, nivel superior en 0.36 puntos del PIB al estimado en 1999.1
4. Se estima que el déficit operacional se ubique en 0.19 por ciento del PIB el año entrante. Por ello, la presión real de las finanzas públicas sobre la demanda agregada, las cuentas externas y los mercados financieros domésticos, será muy reducida.2
5. Con base en la situación
actual en los mercados petroleros, se ha establecido un supuesto de precio
del crudo mexicano de exportación de 15.5 dólares por barril
para el año entrante. Es importante resaltar que este nivel es congruente
con las cotizaciones recientes en el mercado de futuros del petróleo.
La política de gasto público ha sido un instrumento estratégico para cumplir con los objetivos de crecimiento con estabilidad. En el 2000, su nivel es compatible con las metas fiscales y económicas que se plantean; su asignación entre los diferentes rubros, dependencias, entidades y funciones públicas guarda una estrecha relación con los propósitos de desarrollo con equidad; y, su manejo se realizará en apego a criterios de estricta disciplina fiscal y de transparencia. Los objetivos de la política de gasto son:
1) Fortalecer el gasto social y el combate a la pobreza
La política social para el año 2000 se orientará a consolidar los programas que incrementan y mejoran la cobertura de los servicios sociales básicos, con énfasis en educación, salud y la infraestructura social básica a nivel local. Para ello, el gasto social aumentará a una tasa real de 5.9 por ciento con respecto a 1999; destaca la propuesta para aumentar en 8.4 por ciento real el gasto de los programas orientados al abatimiento de las condiciones de marginación que persisten en diversas regiones. Al término de la presente Administración, los recursos destinados al gasto social habrán acumulado un crecimiento 4.6 veces mayor que el del gasto programable, alcanzando la mayor proporción dentro de este rubro, así como un máximo histórico en términos per cápita. Por su parte, el gasto destinado a los programas para mejorar las condiciones de vida de la población en situación de pobreza extrema, se habrán incrementado en casi 20 por ciento en términos reales, entre 1994 y el 2000.
2) Avanzar de manera sustancial en la seguridad pública
En el 2000, se redoblarán los esfuerzos por consolidar los programas dirigidos a abatir las condiciones de inseguridad pública que vulneran tanto la convivencia social, como el patrimonio de los individuos; ésta es una tarea que involucra a la sociedad y a los tres órdenes de gobierno. Para estos propósitos, se propone destinar, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, recursos federales que representan un incremento de 17.7 por ciento en términos reales con respecto a 1999, y un crecimiento real de 209.1 por ciento durante los cuatro años de vigencia del Programa Nacional de Seguridad Pública.
3) Fomento a la inversión y al crecimiento económico
Con el propósito de alcanzar las metas de crecimiento económico en el 2000, el presupuesto propone recursos para ampliar y modernizar la infraestructura productiva en renglones estratégicos para el país. La inversión pública se concentrará en el sector energético, hidrocarburos y electricidad, en obras de infraestructura carretera, así como en proyectos de agua urbanos y agropecuarios. La inversión total impulsada por el sector público, presupuestaria y financiada, aumentará en 14.4 por ciento real en el 2000 con relación al año anterior. Con ello, la inversión física impulsada por el sector público respecto al PIB será la más alta de la última década.
4) Impulsar el desarrollo rural integral
Durante el próximo año, se otorgará un impulso importante a la estrategia de desarrollo rural, con lo cual se consolidará el enfoque integral de los programas destinados a incrementar las actividades productivas del campo, así como de los orientados a abatir las condiciones de marginación que afectan a la población en el medio rural. El Proyecto de Presupuesto propone recursos para impulsar el desarrollo rural integral que representan un incremento de 6.7 por ciento en términos reales con respecto a 1999.
5) Consolidar los avances en el Federalismo
El Federalismo representa una de las
mejores estrategias para avanzar de forma decidida en el fortalecimiento
de la democracia como régimen de convivencia social, y en el bienestar
de la población como característica de su desarrollo. Los
recursos federalizados que serán canalizados a los estados y municipios,
a través de aportaciones, participaciones federales y convenios
de descentralización, aumentarán en 5.9 por ciento real con
relación a 1999. En particular, el gasto programable federalizado
aumentará en términos reales en 8.4 por ciento, en tanto
que el que dispondrá el Ejecutivo Federal lo hará en tan
sólo 1.3 por ciento real, ambas cifras con respecto a 1999.
3.1.2 Transferencias presupuestarias al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario
El gobierno federal ha realizado en los últimos años un esfuerzo importante por sufragar el costo fiscal de los programas de apoyo a ahorradores y deudores. Con este propósito, se ha planteado una estrategia que gira en torno a servir anualmente el componente real del pago de intereses sobre las obligaciones del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, lo cual permite cumplir con dos objetivos:
2. Aminorar en el tiempo las presiones provenientes del costo fiscal de los programas de apoyo a ahorradores, de manera que no constituyan una presión excesiva sobre las finanzas públicas.
Con relación al año 2000, se estima que el pago de los intereses reales del IPAB ascenderá a 59 mil 471 millones de pesos. Esta cifra resulta de multiplicar:
* las obligaciones del Instituto con Nacional Financiera y Banco de México las cuales, de acuerdo al artículo octavo transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, serán quebrantadas por esas instituciones; 3
* la participación de pérdidas, siendo que éstas serán sufragadas por las instituciones bancarias;
* los pasivos asociados a los programas de apoyo a deudores. Como se comentará más adelante, el servicio de estos programas se incluye en una partida adicional de gasto; y,
* un supuesto de tasa de interés real de 7.0 por ciento, y una sobretasa de financiamiento al IPAB estimada en 1.2 por ciento.
En adición a los recursos que
serían canalizados al IPAB para hacer frente a sus obligaciones,
el gobierno federal propone asignar 5 mil 418 millones de pesos dentro
del ramo 34 del Presupuesto de Egresos de la Federación, con el
fin de sufragar el costo fiscal de los programas de apoyo a deudores correspondiente
al año 2000. Este monto permitirá cubrir los beneficios otorgados
a la población a través de los diversos esquemas de apoyo,
contribuyendo así a aminorar los problemas de sobrendeudamiento
de un número importante de empresas y familias.
3.1.3 Política de ingresos
En esta Administración se ha avanzado en el proceso de modernización del sistema fiscal, eliminando distorsiones que afectaban el desarrollo de las actividades productivas, así como simplificando los procedimientos de cumplimiento tributario y fortaleciendo la seguridad jurídica del contribuyente.
Asimismo, se han dado pasos significativos para iniciar la recuperación de la recaudación tributaria, que se había venido debilitando con la incorporación al sistema fiscal de tratamientos de excepción y estímulos de poca efectividad, pero de alto costo.
Destacan en este esfuerzo la modificación a la tasa del impuesto al valor agregado y las medidas orientadas a reducir el alcance de los regímenes preferenciales y de los estímulos fiscales que beneficiaban a un pequeño segmento de contribuyentes.
Las modificaciones fiscales que se proponen al H. Congreso para el año 2000, se orientan a fortalecer la seguridad jurídica del contribuyente y a mejorar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. Se encaminan también a mantener la pertinencia de las disposiciones fiscales para lograr su adecuada aplicación y a combatir las prácticas de elusión y evasión fiscales. Finalmente, se busca fortalecer el Federalismo fiscal, otorgando mayores potestades a las entidades federativas.
1) Medidas para simplificar el sistema fiscal y fortalecer la seguridad jurídica de/ contribuyente
En materia de seguridad jurídica, se propone una serie de adecuaciones para dotar de certeza, tanto a la autoridad fiscal, como al propio contribuyente, respecto de la interpretación de las disposiciones fiscales y de las contribuciones que se deben pagar; ello se traducirá en un mejor cumplimiento.
En materia de simplificación, se propone adecuar algunas obligaciones formales para hacer más sencillos los trámites y reducir los costos de cumplimiento para los contribuyentes.
2) Medidas para combatir la evasión y elusión fiscales
Con el fin de reducir la evasión fiscal y mejorar la recaudación, se plantean medidas orientadas a fortalecer las facultades de la autoridad para combatir la informalidad, y a cerrar lagunas que dan lugar a la evasión.
3) Medidas para adecuar las disposiciones fiscales al entorno económico
En este ámbito, se presentan algunas modificaciones con el propósito de adecuar diversas disposiciones del sistema tributario a las prácticas comerciales, y para eliminar distorsiones que se han detectado en la operación de algunos impuestos.
4) Medidas para fortalecer el Federalismo fiscal
En lo relativo al Federalismo fiscal, en atención a la solicitud que han venido haciendo las entidades federativas por contar con mayores recursos, se propone dar mayor flexibilidad al Sistema de Coordinación Fiscal, abriendo la posibilidad a los estados y al Distrito Federal de aplicar un impuesto al consumo local. La recaudación resultante, de aprobarse por los Congresos locales respectivos, reflejaría plenamente el vigor económico de cada entidad federativa.
Esta propuesta es resultado de la convicción
de que el fortalecimiento de las haciendas estatales en un contexto de
restricción de las finanzas públicas federales, y en el ámbito
de una nueva realidad política en el país, debe darse por
la vía de lograr una mayor autonomía financiera de las entidades
federativas y no por el de ampliar la dependencia de éstas hacia
la Federación.
3.1.4 Situación de las finanzas públicas 1999-2000
Con base en las consideraciones anteriores, en el siguiente cuadro se presentan los resultados esperados de las finanzas gubernamentales en el año 2000.
3.2 Política de cambio estructural
Durante el año 2000, la política de cambio estructural se centrará en dos objetivos principales:
En particular, en el año 2000 se planea concluir los procesos de desincorporación actualmente en marcha. Entre ellos destaca la colocación bursátil de las acciones de los Grupos Aeroportuarios del Sureste y del Pacífico, así como la enajenación del 15 por ciento de las acciones del Grupo Aeroportuario Centro-Norte. Asimismo, se concluirá la desincorporación de los ferrocarriles. Cabe mencionar que, en atención a las recomendaciones del H. Congreso, se constituyó la empresa Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec, que tendrá a su cargo la operación de la vía Coatzacoalcos-Salina Cruz.
2) Fortalecer el marco jurídico del sistema financiero, con base en una estrategia dirigida a contribuir a que el crédito fluya hacia las actividades productivas y de consumo con mayor oportunidad y menores márgenes, para así apoyar el crecimiento de la economía.
En este sentido, debe mencionarse que
para impulsar de manera definitiva el crédito, se debe contar con
un marco jurídico apropiado que tome en cuenta la modernización
del aparato productivo y, a la vez, ofrezca certidumbre en la solución
de conflictos entre particulares. En este contexto, el pasado 7 de abril
el Ejecutivo Federal sometió a la consideración de la Cámara
de Diputados del H. Congreso, el proyecto de Ley Federal de Garantías
de Crédito, mientras que actualmente está trabajando, junto
con el Poder Legislativo, en un proyecto que contemple la creación
de la Ley de Concursos Mercantiles, la cual sustituiría a la Ley
de Quiebras y Suspensión de Pagos. La legislación concursal
establece un procedimiento colectivo que permite la satisfacción
ordenada de los derechos de los distintos agentes económicos que
participan en los procesos productivos, a la vez que procura maximizar
el valor social de las empresas.
El Banco de México ha comunicado
al Ejecutivo federal que el objetivo primordial de la política monetaria
en el año 2000 será coadyuvar a la consecución de
una tasa de inflación que no exceda 10 por ciento. Para lograr este
fin, el Banco ha determinado que preservará la política monetaria
congruente con la reducción de la inflación, y permanecerá
alerta para responder oportunamente a eventos inesperados que pudiesen
incidir negativamente sobre las expectativas inflacionarias y el crecimiento
del nivel de precios.
4. Metas macroeconómicas para el año 2000
Considerando la estrategia y lineamientos de política económica descritos en este documento, las metas macroeconómicas para el año 2000 son las siguientes:
2. El Banco de México y el Ejecutivo federal han acordado como meta que la inflación para el año 2000 no exceda de 10 por ciento.
3. En virtud del objetivo fiscal propuesto, así como del comportamiento esperado del gasto privado, se estima un déficit de la cuenta corriente de aproximadamente 3.1 por ciento del PIB en el año 2000. Este nivel es congruente con el monto de recursos externos de largo plazo que se prevé ingresarán a nuestra economía durante el año entrante.
IV. Consideraciones finales
El crecimiento económico sostenido y la generación de empleos mejor remunerados requieren de la aplicación de una política económica responsable, que brinde certidumbre a los agentes económicos y promueva la competitividad del aparato productivo.
En los últimos cinco años, la disciplina en materia fiscal y monetaria, así como las diversas reformas estructurales, han permitido avanzar significativamente hacia la estabilidad, elevar la eficiencia de la economía y, en un ambiente internacional particularmente difícil, alcanzar tasas significativas de crecimiento económico. Gracias a ello, en el año 2000 el país podrá enfrentar el cambio de Administración y las eventuales modificaciones en el entorno externo en una posición mucho más sólida que antaño. Así, merced a la responsabilidad y al esfuerzo de todos los mexicanos, estamos en condiciones de romper el ciclo de crisis sexenales y de consolidar una etapa de desarrollo sostenido.
Las acciones en materia económica delineadas en este documento constituyen la base de una política económica congruente, que nos permita promover la inversión, elevar la productividad y generar los empleos bien remunerados que tenemos que crear en los próximos años.
La disciplina fiscal es fundamental para promover el crecimiento económico. El mantenimiento de finanzas públicas sanas y de niveles de deuda moderados, permitirá consolidar la estabilidad de la economía y mejorar el clima para la inversión y el ahorro durante el próximo año.
La política de gasto es fundamental para promover el desarrollo social. En los últimos años, se han alcanzado mejoras sustanciales para asignar y ejercer el gasto público, de manera más transparente y eficiente. Para el año 2000, la política de gasto estará destinada a fortalecer las erogaciones sociales y el combate a la pobreza, mejorar la seguridad pública, impulsar el desarrollo rural y consolidar el Federalismo.
Por su parte, las modificaciones fiscales que se proponen buscan estimular el cumplimiento de las obligaciones con el fisco, fortalecer la seguridad jurídica y mantener la pertinencia de las disposiciones fiscales.
En suma, los Criterios Generales de Política Económica que se someten a la consideración del H. Congreso, contienen un conjunto de medidas que buscan afianzar los avances alcanzados en los últimos años, consolidar las condiciones para el crecimiento económico sostenido, y sentar las bases de estabilidad y certidumbre para una transición económica ordenada hacia la próxima Administración Federal.
NOTAS
(1) El balance primario es igual a la diferencia entre los ingresos del sector público y sus gastos totales distintos del costo financiero de la deuda pública.
(2) El balance operacional se calcula sustrayendo del balance público el componente inflacionario del pago de intereses internos. Por ello, este indicador es el concepto relevante para evaluar el efecto real de las finanzas públicas sobre la demanda de bienes y servicios en la economía y para medir el cambio de la deuda pública en términos reales.
(3) Las obligaciones del IPAB con el Banco de México, de acuerdo al artículo octavo transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, se irán extinguiendo sin cargo a dicho Instituto, en la medida en que los resultados del Banco así lo permitan, sin afectar el capital y reservas del propio Banco, de acuerdo con la Ley que lo rige.
(4) De conformidad con
el artículo décimo transitorio de la Ley de Protección
al Ahorro Bancario, con el fin de servir sus obligaciones el IPAB dispondrá
de las tres cuartas partes de las cuotas que por la prestación del
sistema de protección al ahorro paguen las instituciones bancarias.