El que suscribe, en su carácter de diputado federal perteneciente a la LVII Legislatura de la H. Cámara de Diputados e integrante de la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional, con fundamento en la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del Constituyente la presente Iniciativa de Decreto que reforma el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el propósito de adecuar a la realidad institucional las tareas que en materia de planeación desarrolla el Estado mexicano, a efecto de otorgarles un carácter más democrático, participativo, incluyente y de un alto sentido de corresponsablidad entre los Poderes de la Unión y de estos a su vez hacia con la sociedad en la consecución de los objetivos trazados, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
El establecimiento de un marco jurídico que propicie la estructuración y el ordenamiento de los factores que inciden en la economía haciéndolos congruentes con las expectativas de desarrollo que demanda la sociedad en su conjunto, constituye uno de los puntos torales que todo Estado que se ostente de Republicano no puede soslayar. A efecto de lograr este objetivo ha de generar instrumentos precisos que le permitan alcanzar, con la participación de la ciudadanía en forma Individual u organizada, acuerdos globales que enmarquen las directrices básicas del modelo de desarrollo al que se aspira. En este sentido la planeación se concibe como él vínculo por excelencia mediante el cual la ciudadanía está en aptitud de aportar su percepción con relación a su entorno inmediato y a todos los factores que le son inherentes al mismo, llámense económicos, sociales, culturales o políticos; construyendo una visión integral del país que se quiere, lo cual se puede traducir en un proyecto de nación.
Sin llegar a constituir una particularidad fundamental en la vida política del país, la planeación del desarrollo se constituye en un término relativamente nuevo que adquiere carta de naturalización en el México contemporáneo y que está aparejado al modelo de conducción gubernamental que gestó los conflictos políticos que caracterizaron la tercera década del siglo en la nación. Adquirió la categoría de norma secundaría del acontecer nacional y surge en el glosario de la vida pública como un concepto acuñado, o mejor dicho forjado en medio de las disputas políticas. La crisis económica del 29 y los efectos que ésta produjo sobre la economía nacional por un lado, además de la urgencia de contar con un instrumento que le permitieran al régimen alcanzar la consecución de los ideales emanados del movimiento armado de 1910, constituyeron los motivos fundamentales para que se promulgara la primera Ley de planeación en julio de 1930, no tanto en su connotación de elemento racionalizador de las opciones disponibles, sino como un concepto cargado de una valoración política en el que la premisa fundamental era la transformación que el sistema político e institucional reclamaba.
Este primer momento de la planeación en México se distingue en efecto como un proceso inducido en que la referencia a valores básicos de la convivencia humana como la libertad, la democracia y la igualdad son soslayadas en aras de alentar los cambios requeridos en la estructura económica y en el sistema institucional. Por otro lado, resulta oportuno apuntar que la ley antes citada fue uno de los primeros intentos de planeación realizados en el mundo y su promulgación se ubica en la interfase de dos momentos de la historia económica mundial, que precede al "New Deal", programa que vendría a romper con las clásicas propuestas del laisser faire en Norteamérica, dos años después que en la extinta Unión Soviética, único país que en aquel tiempo conducía su economía en forma planificada. Es obvio, que dicha ley no nació vinculada a la técnica, ni tampoco fue concebida como un recurso para ordenar estrictamente objetivos y medios, sino como el instrumento a través del cual se hacían explícitos los juicios de valor que debían orientar la acción pública. A manera de referencia de esta circunstancia baste citar que en 1935 el Presidente Cárdenas, a fin de coordinar las políticas nacionales de planeación, crea la primera oficina responsable de la ejecución del Plan Sexenal, Instancia que dependía de la Secretaría de Gobernación.
Desde ese primer momento la planeación aflora como un proceso que precisa de definiciones conceptuales, metodológicas y con una infraestructura informativa adecuada, prueba de ello es que los documentos generados fueron básicamente cualitativos y resultaron altamente propositivos. Un segundo momento o etapa en la azarosa vida de la planeación en México que no difiere en lo sustancial de la que le antecede, se desarrolla a partir de la década de los cuarenta donde una vez superados los avatares políticos, fue posible dar cabida a una previsión más técnica, en su acepción formal, no obstante que se profundiza en el examen de las perspectivas de la evaluación socioeconómica y surge el interés de la definición de objetivos de largo plazo, la planeación sigue siendo restringida, toda vez que se circunscribe a la acción estatal, que es programada y ejercida fundamentalmente a través del gasto público y del sector estatal.
Gradualmente durante las siguientes tres décadas, la planeación "integral" como se encargaba de definirla el Estado en los diversos planes y programas de desarrollo, se fue adaptando a los desafíos del desarrollo, pero también jugó un rol determinante para complementar la acción política de los diversos gobiernos. En este periodo se discuten con frecuencia los enfoques de tipo global y aumenta la preocupación por el diagnóstico, se profundiza en el contenido, sus alcances, las modalidades que se le imprimen y las técnicas que se empleen, como ejemplo se pasa de la planeación global y sectorial, a la regional o por cuencas hidrológicas; pero a la par que se manifiesta la necesidad de racionalizar la creciente complejidad de las funciones y responsabilidades otorgadas al sector público, también cobra un lugar preponderante la satisfacción de las demandas de carácter social.
Sin embargo, es justo ponderar que factores limitativos recurrentemente propiciaron que la planeación no trascendiera la fase de la formulación de los planes, en la mayor parte de los casos las deficiencias se produjeron más por la falta de instrumentación de los programas, que por deficiencias en su concepción. A lo más que se llegó durante dicho periodo fue a utilizar la planeación como instrumento destinado a mejorar los mecanismos de intervención directa del Estado y por incidir en dos puntos centrales: la mejor asignación de los recursos para el desarrollo y la permanente adecuación del aparato estatal a las nuevas circunstancias nacionales.
Es hasta los años setenta, en el ocaso del llamado "periodo de crecimiento con estabilidad, cuando se hace evidente el deterioro del modelo de desarrollo auspiciado, resultando imprescindible efectuar un esfuerzo institucional para hacer de la planeación un ejercicio constante y sistemático, que integrara y articulara en forma operativa la gestión pública y la acción colectiva. En este contexto, cambiaron radicalmente los supuestos a partir de los cuales se estructuró el desarrollo, haciéndose necesaria más que nunca una planeación precisa y flexible, congruente con las tareas de conducción del desarrollo, pero sobre todo cobrando vigencia el precepto de la concurrencia de la sociedad en su realización, al lado de la voluntad política del Estado para llevarla a cabo. A partir de entonces además de un proceso técnico para la toma de decisiones, cobró relevancia como un proceso eminentemente político, sustantivo de la vida nacional, cuya finalidad era coadyuvar a transformar la realidad económica y social del país.
En un escenario caracterizado por el resquebrajamiento de los patrones de interacción política, la compactación de la capacidad de adhesión simbólica al régimen, la disfuncionalidad de los instrumentos para precisar acuerdos de alcance global al calce de los enconos y las disputas partidistas, el país se encuentra inmerso en un proceso de transición, atorado entre los resabios de un modelo de conducción monolítico, el cual aún se aferra a seguir vigente. Sin lugar a duda, cada día y con una cotidianeidad que pretende ser ignorada por algunos, la sociedad nacional se rebela contra las consabidas manifestaciones del modelo de conducción nacional; es evidente que desde hace unos años la precariedad de los canales institucionales de interlocución con la sociedad, más puntualmente desde el momento que las pautas de desarrollo se contrajeron y se requirió un tratamiento nada ornamental de los asuntos de interés global. Paulatinamente el régimen no pudo, ni a la fecha ha podido dar respuesta a una sociedad que evolucionó por decisión propia hacia nuevas formas de convivencia e interrelación social, dando paso a un Estado menos denso socialmente, esto es, más plural en términos de participación y conducción ciudadana, que vuelve ciertamente mucho más compleja la compactación política de los intereses en disputa, en gran medida a causa de que los canales institucionales de intermediación con que contaba el gobierno y que a final de cuentas le brindaban primacía electoral, se atrofiaron tornando disfuncional su operación.
Suman una lista bastante extensa los denominadores que caracterizan la evolución del Estado en años recientes, pero sin lugar a duda para el posicionamiento que nos permitimos construir del tema de la planeación en México, son dos los que sintetizan con una nitidez única este proceso: el primero, producto de la narrativa de Aguilar Camín, quien literalmente se compadecía de aquellos que aún alentaban la "promesa de una euforia colectiva, por una utopía posible, un mundo mexicano sin las deformidades brutales y lacerantes de siempre". Una segunda, no tenía que ver con el México de nuestros días, sino del perfil que habrá de configurarse en este siglo, donde la dinámica social no perdonara el andar incierto y vacilante, en el que el Estado mexicano tiene que ver mucho, toda vez que la inconsistencia programática que ha mostrado, al supeditar su actuar por lo general a la coyuntura del momento, ha acabado convirtiéndose en un obstáculo que impide el establecimiento de condiciones propicias para un desarrollo sustentable.
El Estado ha desestimado, como atinadamente apuntó ya hace unos años el politólogo Luis Salazar, o mejor dicho minimizado la renovación de los instrumentos esenciales de una democracia moderna, relacionada con elaboración de proyectos políticos abiertos a la crítica y sustentados en valores e ideales y en el establecimiento de nuevas relaciones con el tejido social, asumiendo creativamente la iniciativa de las organizaciones sociales, estableciendo un puente productivo entre las demandas sectoriales y las políticas generales, entre otros muchos aspectos.
Sin lugar a dudas, es el Estado mexicano el que necesita una redefinición programática sustancial acorde a un nuevo modelo de gestión gubernamental; tema que está destinado a convertirse en el tema central de la agenda política. Se trata evidentemente de construir un Estado para el siglo XXI, capaz de compatibilizar las tendencias mundiales de cambio con las especificidades del desarrollo nacional, no olvidemos que 4 de cada 10 mexicanos subyacen en la pobreza. No obstante haber sido testigos ya de una primera generación de reformas que priorizó la dimensión financiera de la crisis del Estado, cuyo ajuste estructural se orientaba al desmantelamiento del aparato estatal, este proceso no resolvió los problemas fundamentales de la sociedad mexicana, sólo dejó en claro que el instrumento fundamental para que se dé el desarrollo económico, político y social de cualquier país es el Estado, aunque deba funcionar de manera diferente, además de múltiples dilemas para los sujetos sociales, políticos e intelectuales que aspiran a desarrollar políticas públicas socialmente responsables.
La creciente interacción de las regiones geoeconómicas y las naciones nos muestran que no podemos permanecer al margen de los acontecimientos foráneos. El Estado, se encuentra sujeto a un proceso de transformación, en el que además de procurar la salvaguarda de los derechos sociales, su modificación sustancial tiende a abocarse en lo que concierne a la forma de su intervención en los planos económico y político; para esto, es preciso fortalecer las formas democráticas de relacionarse entre el Estado y la sociedad, aumentando el grado de responsabilización de parte del sistema, con lo cual la ciudadanía está posibilitada de controlar las actividades públicas, pudiendo volverlas más eficientes y de mejor calidad. Estas innovadoras formas de "cabildeo social" en torno a las políticas públicas tienden a la democratización del poder público. A diferencia de la primera generación de reformas que las construyeron un pequeño grupo de técnicos y burócratas incrustados en el aparato estatal, esta segunda generación requerirá de consensos democráticos que sustenten el proceso de reforma del Estado, mismos que se reflejarán en aspectos sustantivos que hoy se encuentra en entredicho: su capacidad de gestión, el grado de gobernabilidad democrática y la legitimidad social.
Uno de los aspectos que jugará un papel central en este proceso de reforma estructural, será la participación de los ciudadanos en la consecución de las políticas públicas mediante la profundización de los mecanismos democráticos que les permita participar en la toma de decisiones; esto además de procurar acrecentar la eficacia, la eficiencia y efectividad de la administración pública, desembocará en nuevas condiciones que posibiliten una relación más democrática entre el Estado y la sociedad mediante el control social que los ciudadanos puedan ejercer sobre las políticas gubernamentales y el escrutinio que realicen de la administración pública; en el que, el proceso descentralizador también tendrá un rol significativo, pues tiende a aumentar la fiscalización que la sociedad ejerce sobre las mismas políticas públicas.
Este es un proceso que reinventará la noción de gobierno al modificar la relación misma entre el Estado y la sociedad, toda vez que pasa por la redefinición de las relaciones de ambos actores, con la construcción de una esfera común que los involucra en la gestión de las políticas públicas, transparentando el papel de la administración pública, ampliando los espacios de control social, renovando el papel de la democracia representativa, en suma actuando positivamente en favor de un desarrollo sustentado.
En este sentido, parte de un proceso irreversible es la consolidación de los espacios de actuación civil o de la sociedad que permitan la configuración o el ejercicio pleno de la ciudadanía entendida ésta como el conjunto de derechos y deberes cívicos, políticos y sociales: hoy la vida política no reduce su espacio a las Instituciones, los partidos y las elecciones; hay otro espacio, el de la denominada sociedad civil que dada en la generalidad de los casos y la complejidad de las políticas públicas, posibilita una gestión de proximidad de los ámbitos locales en la toma de decisiones; ante ello, la exigencia de una democracia ciudadana es una forma de participación en que se interviene en la construcción de las especificidades del territorio. Al efecto es oportuno apuntar que a diferencia de lo preceptuado en el articulado de la Ley de planeación, la participación social no se agota en la consulta, es información, debate, negociación, forma de acción colectiva que plantea demandas y propuestas, pero también asume responsabilidades para criticar y ofrecer alternativas que nada tienen que ver con el sentido actual, de disfuncionalidad institucional y programática de la participación que genera esquemas dosificados y conductistas, que tiende a generar objetivos institucionales diferentes definidos desde los estancos del sector público y a crear sujetos participantes adecuados con la instancia o proceso de participación de que se trate, lo que acaba propiciando que exista mayor precisión sobre los requerimientos de la participación, que es concebida como un derecho más.
Al igual que el Estado, los mecanismos concebidos por éste para configurar el desarrollo, requieren de una puntual revisión que priorice los nuevos desafíos que impone el escenario mexicano, marcado entre otros aspectos por la exigencia de políticas públicas consistentes, que involucren a todas las esferas de la vida nacional en un verdadero proceso de planeación; pero a la vez que disponga de instrumentos que permitan al país insertarse en la redefinición del entorno internacional caracterizado no sólo por la creciente globalización de los flujos financieros, informáticos y de comunicación, sino también con el significado e implicaciones que traen las transformaciones tecnológicas y sociales que con más recurrrencia tienden a adoptar estándares medios en su consecución. Por ello, la forma de articular al mercado, la sociedad y al propio Estado tiene un rol preponderante en la construcción, la concreción y la viabilidad de un verdadero proyecto de nación, donde tengan cabida sin distingos además de los sectores excluidos históricamente de las perspectivas del desarrollo, las formas de pensamiento discrepantes, que no obstante sus divergencias en el mayor de los casos de índole programática, son esenciales para la consecución de acuerdos de alcance global. A diferencia de hace unas décadas, donde la premisa del desarrollo se circunscribía a una razón histórica de reivindicación social, hoy en día además de relacionarse con este tópico, se ha convertido en una disyuntiva para alcanzar la gobernabilidad y la viabilidad de la nación.
A diferencia de otros países por sólo citar los del espectro latinoamericano, como son Costa Rica, Panamá, Bolivia o Colombia, donde la planeación o la planificación como suelen llamarla ellos, quienes cuentan con el estatuto de política de Estado, el régimen mexicano no ha acertado en hacer de la planeación, centro articulador de la vida nacional, relegándola a la categoría secundaria de "instrumento" expresamente configurado para mediar en un acto disímbolo que nada tiene que ver con la consecución de un verdadero desarrollo corresponsable. Ésta forma abstracta de planeación que apuntaló el Estado mexicano, careció en esencia de la cosmovisión social que se sustentara en una genuina participación del individuo, sin más limitativas que las derivadas de su compromiso con sus semejantes. No obstante que en teoría, la planeación es el medio para alcanzar el desarrollo, que implica más que la creación y el mantenimiento de las condiciones bajo las cuales el ser humano puede vivir con dignidad y seguridad, realizando su potencial al máximo posible, sin embargo la desarticulación de este proceso respecto a la distribución del gasto público, la erosionada efectividad del marco regulatorio y la precaria definición de una metodología explícita, no han permitido que estas dos etapas que forman parte de un proceso estratégico hayan fraguado, en el sentido deseado, aquel que tiene que ver con la cotidianeidad, con la participación expresa del ciudadano en los asuntos que le preocupan y su entorno, llámese territorial, productivo o de desarrollo humano.
La incertidumbre en el actuar público, del cual da cuenta una rauda de desatinos gubernamentales constituye una razón histórica, para precisar en la legislación nacional un nuevo marco ya no rector, sino conducente y concurrente de la planeación y el desarrollo, que a partir de un perfil más participativo, abierto, plural, sustentado en principios de aceptación generalizada, definan criterios cualitativos que impliquen una relación diferente entre gobernantes y gobernados; que precise de instrumentos metodológicos para articular la voluntad de la ciudadanía, con las premisas de soportar técnicamente las propuestas de desarrollo y darles sustentabilidad; pero fundamentalmente que ponga énfasis en una visión integral del desarrollo que tiene que ver más allá del mercado, el Estado y la sociedad, que requiere de atemperar sobre estos criterios el territorio, el medio ambiente y al propio individuo; que fije criterios claros de representatividad e inclusión social al calce de los acuerdos cupulares; que evidencie espacios de intersección de las políticas publicas generales y sectoriales, con los diversos ámbitos de competencia y los diversos actores del desarrollo nacional. La planeación debe ser concebida como tal, como un proceso vivo, incluyente, participativo, democrático capaz de transformar la indiferencia ciudadana en compromiso y transformar el conflicto en posibilidad de cooperación que implica comunicación, discusión y análisis critico en la toma de decisiones, no olvidemos que el objetivo de la acción planificadora es conocer para actuar mejor, es decir para dirigir el futuro.
La sociedad ha comenzado a evidenciar procesos autogestivos, que no obstante lo rústico de sus manifestaciones, están orientándose a canalizar la energía social existente de manera productiva de tal forma que incida positivamente en los niveles de desarrollo económico y bienestar social. Este esfuerzo requiere por parte del Estado, la concreción de normas que expliciten lo que viene ocurriendo en la cotidianeidad, la nueva realidad institucional del país que nada tiene que ver con un ejercicio restringido de la planeación: de participación activa y corresponsable en el ejercido del gobierno; en la descentralización y el fortalecimiento de las formas de gobierno local; en la construcción de auténticos mecanismos de participación de los diversos agentes del desarrollo, en el establecimiento de un marco de relaciones de interdependencia y corresponsabilidad entre los diversos niveles de gobierno y la ciudadanía organizada.
El concepto de desarrollo como tal constituye un paradigma radicalmente diferente al sustentado durante décadas, bajo esta premisa no puede hablarse de un verdadero proceso de planeación sin la concurrencia de los ciudadanos; la participación de los ciudadanos o "participación ciudadana" es esencial, pues nadie conoce mejor las necesidades que quienes se encuentran más cerca de ellas. Como tal, la participación de los ciudadanos debe entenderse como la capacidad que tienen de incidir en el diseño y la priorización de las estrategias de desarrollo, de participar en las instancias de decisión que les posibilite vigilar la transparencia y la rendición de cuentas, así como la evaluación de los logros. La participación constituye a su vez un factor clave para alcanzar un desarrollo sostenible y éste para ser alcanzado requiere una verdadera participación fundamentalmente en la toma de decisiones en el ámbito local, toda vez que es en este nivel donde el común de los ciudadanos desarrolla su vida diaria. Por esta razón, la participación debe ser considerada como un objetivo por si mismo y no como un mero medio para lograr otros objetivos posteriores, ya que una sociedad participativa es la principal garante de una democracia eficaz y legítima. los procesos de participación social se refieren a los diversos mecanismos e instancias que posee la sociedad para incidir en las estructuras estatales y en las políticas públicas. Estas formas de mediación entre el Estado y la sociedad, propias de una democracia participativa en que los ciudadanos y las comunidades están posibilitadas de incidir en el diseño de las políticas públicas sin requerir necesariamente de la representación partidista, gremial o clientelista.
Las formas de democracia participativa constituyen procesos que tienden a involucrar a la sociedad en la coadministración de las políticas públicas, dada la creciente fragmentación y especialización del Estado debido a tareas que desbordan los programas partidistas como criterio suficiente para la administración de las múltiples, plurales y complejas actividades del Estado que sobrepasan las formas tradicionales de democracia representativa. Si bien, en el plano teórico la participación social deviene del supuesto de ampliar los canales de toma de decisión de programas y proyectos, la concertación de planes de desarrollo local y la concurrencia de los diferentes sectores en la conformación de políticas públicas y de la injerencia en la orientación sobre la asignación y manejo de recursos, también tienden de manera particular a potenciar el peso específico de las comunidades en la configuración de su desarrollo. Al calce de los objetivos explícitos de la participación que en el plano económico tiende a revelar las preferencias ciudadanas para direccionar el gasto público, controlar la calidad de la inversión y la eficiencia de su uso; en el rubro administrativo procuran la moralización de la administración pública vía control y la supervisión social, es en el área política donde tiene su principal objetivo toda vez que al tender a superar las relaciones patrimonialistas y el comportamiento burocrático de la administración pública profundiza en la democratización del sistema político.
La participación social en los asuntos económicos, administrativos y políticos deviene al menos en el plano ideal, necesariamente en la consolidación de una nueva cultura política, en la cual se suscribe un compromiso directo de los ciudadanos y sus comunidades con la administración del Estado y las políticas de interés colectivo; en este sentido, la participación social es una estrategia de reinstitucionalización y relegitimación del sistema político, de socialización del Estado al procurar la apertura de la administración pública a la participación directa de los ciudadanos; de estatización de la sociedad, al trasladar funciones antes de exclusiva potestad del Estado hacia la sociedad y de regulación social para ambos componentes (Estado y sociedad). Por lo que puede establecerse que la participación social acaba constituyéndose como una prolongación de los aparatos públicos en la sociedad, en el mejor de los sentidos, la construcción o reestructuración de un espacio público entre la sociedad y el Estado, que supone el fortalecimiento del interlocutor social. A pesar de la escasa cultura organizacional, al menos aquella que no tiene que ver con una actitud gremialista, rentista y mendicante entre el Estado y los asuntos públicos, el fortalecimiento también atañe al tránsito de las comunidades en sujetos políticos, que en el caso de la participación social en asuntos ligados con la descentralización, plantea también un supuesto de apropiación territorial de la democracia; de fortalecimiento de la capacidad propositiva de la sociedad y de integralidad que tiene que ver más que con un ejercicio validador de proyectos específicos, con un ejercicio de planeación de políticas sectoriales y de las diversas entidades territoriales.
La participación social entendida como el espacio que articula la vida social, concretiza las bases para la limitación del poder público por parte de la ciudadanía y los medios efectivos para ejercer el control de las instituciones políticas, es generadora de una vida asociativa que estimula la participación e incrementa la eficiencia política adiestrando a los ciudadanos acerca de sus obligaciones y derechos. Su función crucial es el desarrollo de atributos democráticos, impulsados en la doctrina del Partido Acción Nacional tales como son la tolerancia, la moderación, la voluntad de compromiso y el respeto a las posiciones divergentes. Por ello, la existencia de instancias y mecanismos de participación dan integralidad al proceso de gestión pública en sus diversas etapas: formulación, ejecución y evaluación.
El proceso de planeación, en su sentido amplio, tiene que ver con la concurrencia de otros procesos como el desarrollo corresponsable en el ejercicio del gobierno, que tiene parte de su sustento en la coordinación sistemática de los diferentes órdenes de gobierno con la sociedad civil, en una nueva actitud que procure la transparencia en todas las instancias de poder, tanto en las etapas de toma de decisión como en su implementación, pero que también permita articular procesos de monitoreo, evaluación y análisis de todas las instancias en un mismo momento, a fin de que puedan generarse evaluaciones confiables del comportamiento e impacto real de las políticas públicas. Por otra parte, acorde al mayor peso específico que juegan los gobiernos estatales y municipales dada la transferencia de responsabilidad que viene haciendo el gobierno federal, a pesar de lo cual sigue siendo el interlocutor fundamental para las políticas públicas nacionales, representa un reto para los primeros el poder proponer soluciones a los problemas y medidas para concretizar las posibilidades de acción en lo que se refiere a la construcción de programas coherentes, participativos y altamente equitativos.
La descentralización y el desarrollo de las formas de gobierno local, han cobrado una importancia creciente en la construcción de consensos que permitan fijar los objetivos del desarrollo desde una perspectiva global; por igual los procesos de desarrollo local están orientados a procurar el cambio social y la minimización de las manifestaciones de la pobreza con la intervención de los actores sociales; a pesar de lo cual por ser procesos recientes, no están exentos de anomalías cometidas por las instancias locales que suelen ser justificadas en nombre del nuevo federalismo. No obstante esto, representan un significativo potencial para el desarrollo en el ámbito local, especialmente en términos de sostenibilidad. A pesar de la debilidad importante que manifiestan la planeación en el ámbito regional y local, debe impulsarse estos procesos auspiciando la participación creciente de los diferentes actores del desarrollo local, toda vez que al no verse involucrados pierden su voluntad para cooperar, con lo que estos potenciales participantes se convierten en detractores mecánicos o pasivos, observadores que obstaculizan seriamente las capacidades de los gobiernos para conducir el desarrollo. Por ello, es esencial que esta nueva etapa de la planeación parta de las instancias locales, específicamente las municipales, quienes mediante la planeación deben procurar no sólo una adecuada relación entre sus planes y las políticas de desarrollo nacionales y regionales, sino sustentar ésta en las necesidades y prioridades de la comunidad. Lo anterior, toda vez que es el municipio donde se puede medir con mayor concritud la eficiencia, la efectividad y la equidad de las políticas públicas en términos del mejoramiento de la calidad de vida de la población, del fortalecimiento de los canales democráticos y la consolidación de los procesos productivos.
Lo anterior significa que los gobiernos locales cuenten con verdaderas unidades de planeación, con capacidad de asumir el reto de llevar a cabo procesos continuos de planificación local a largo plazo, que necesariamente implican negociación y construcción de consensos con los diferentes actores locales para definir objetivos y estrategias mutuamente aceptables, promover procesos de participación para evaluar las necesidades y formular, ejecutar y evaluar planes de desarrollo local. Esté proceso se viene dando cada vez más en algunos municipios mexicanos donde a partir del establecimiento de Consejos Municipales de Desarrollo, el Ayuntamiento local y la sociedad civil negocian y definen conjuntamente las líneas de acción en materia de inversiones y políticas sociales. Aquí es importante precisar que estas instancias no tienden a socavar la legitimidad de los gobiernos electos democráticamente por la voluntad popular, sino de desarrollar instancias permanentes de decisión ciudadana que tienden a fortalecer la transparencia y la responsabilidad de los gobiernos locales, auspiciando procesos que impliquen la participación social y sobre todo articular adecuadamente los objetivos políticos con los técnicos. Ésta es una forma novedosa de evitar que los gobiernos planifiquen a corto plazo, basándose en decisiones politicopartidistas, donde se privilegia por encima de los verdaderos intereses de la comunidad, los privilegios de los grupos políticos que tradicionalmente se insertan en los órganos municipales.
La descentralización, aporta otras ventajas comparativas a nivel local que tienen que ver más en la formulación de procesos integrales y sistemáticos de programación, ejecución y evaluación de las estrategias acordadas de manera democrática, que posibilitan la retroalimentación de los procesos de planeación. La generación de procesos de cogestión, mutuo aprendizaje y profesionalización de la actividad pública permite abordar dos temas hasta hoy minimizados: por una parte, generar auténticos procesos por parte de la sociedad de discernimiento que permitan evaluar los resultados obtenidos en relación a lo hecho, lo planeado y los ajustes realizados sobre la marcha para la obtención de óptimos resultados; y en segundo término, superar los círculos viciosos de ineficiencia, toda vez que no se miden los impactos en términos de desarrollo y en relación al costo beneficio; de ineficacia, con resultados pobres y muy limitados; e inefectividad donde las expectativas acaban cubriéndose en forma muy limitada.
Para alcanzar estos procesos, se requiere una mayor claridad en la división de poderes entre los diversos niveles de gobierno y una autonomía creciente en la toma de decisiones y en la capacidad de obtención de recursos a nivel local; una revisión puntual a la legislación existente que permita un cambio radical en los supuestos en que se fundamentan las relaciones entre las autoridades federales y locales, toda vez que las existentes todavía son resabio de prácticas centralistas cuando los municipios eran simplemente los brazos políticos y administrativos de un gobierno central autoritario, cuya lógica era circunscribir, supervisar y controlar todas las actividades. Hoy la exigencia es que los gobiernos locales sean producto de procesos democráticos y participativos, cuya legitimidad se deriva de la creciente aceptación de la voluntad ciudadana, lo cual les da sentido de pertenencia y sostenibilidad.
A futuro, el proceso de descentralización y las formas de gobierno local jugarán un papel fundamental en la sostenibilidad del desarrollo, entendida en el plano individual como la promoción de actividades generadoras de ingresos para las familias; en tanto que en el plano colectivo, se entiende como la forma de potenciar en común las expectativas de desarrollo. El ocaso del Estado-beneficiario ha traído consigo además del referente de disfuncionalidades que evidencia, otros aspectos como son una contracción de su dimensión, en la transferencia de grandes áreas al sector privado y los procesos de consolidación de la sociedad civil que se tornan en una condición esencial del desarrollo, toda vez que supone la liberalización de capacidades creativas de las sociedades locales para eficientar la administración de los recursos.
A su vez, acompasa al proceso de desmembramiento del modelo de conducción gubernamental, otra manifestación que deja al descubierto lo inocuo del modelo antes citado, al revelar no sólo dos Méxicos en el plano económico y social, sino en el plano político, el uso electoral que se le adjudicó a los instrumentos del desarrollo y que trajo consigo que la sociedad no avizorara más allá de sus necesidades mínimas, relegándose a interactuar coyunturalmente en canales emergentes de carácter reivindicatorio, donde el manejo compensatorio-asistencialista de los asuntos sólo animó círculos viciosos de pobreza diferida, contrarios a un desarrollo sostenible.
El proceso de planeación como tal no debe orientarse sólo a la búsqueda de logros sostenibles, sino debe procurar la consecución de los principios de democracia y salvaguarda de los derechos humanos que debieran constituir en el plano ético su razón de ser. Además, de procurar consensos básicos sobre lo que se debe hacer, es hora de prestar atención también respecto a lo "que no se debe hacer" como principio fundamental del quehacer público, en este aspecto la planeación participativa cobra una relevancia mayor toda vez que en su versión teórica más pura supone el enfrentamiento, la concertación y la negociación entre tres racionalidades: la social, la institucional y la política, ya que la planeación participativa suele introducir el componente social a consideración de la racionalidad técnico-burocrática y político partidista. Como primera etapa de la gestión pública la planificación se orienta a identificar, ordenar y armonizar de manera participativa y concertada el cumulo de estrategias disponibles para alcanzar determinadas metas. Máxime cuando la planificación surge de "abajo hacia arriba" involucrando al actor ciudadano en una verdadera configuración del desarrollo nacional.
Como instrumento metodológico y operativo que permite la articulación entre el Estado, la sociedad civil y el proceso de desarrollo, la planeación es un proceso social, político e institucional de gestión, movilización, reflexión, concertación y proyección del desarrollo sostenible; es una fase además cognoscitiva y de maduración de la sociedad y el gobierno que deviene o redunda en una transformación que implica la generación, cualificación y efectivización de la demanda social, que acorde a los órdenes de competencia de la administración es vinculada entre sí.
Es tal la modificación en los paradigmas del desarrollo y la democracia que se precisa una profunda readecuación del marco rector de la planeación en México, no puede seguirse guiando por la formulación de planes gubernamentales, debe involucrar una serie de nuevos instrumentos que permitan el actuar social en las tareas de conducción gubernamental, crear canales de razonamiento social donde el ímpetu ciudadano y la inconformidad existente en la sociedad encuentren los canales de participación y decisión ciudadana en la confección de las tareas que les atañen en los aspectos sociales, productivos y territoriales.
Es claro que la concepción prevaleciente sobre la planeación es fundamentalmente burocrática, se acota a la confección de un plan rector apegado a normas previas formales y no formales que se circunscribe en su ejecución a procedimientos verticales y sectoriales, en los que no tiene cabida el planteamiento integral o territorial, mucho menos el ciudadano no mediatizado en cúpulas afines al régimen, lo que redunda en una dispersión de acciones, una falta de definición o desencuentro entre las diversas instancias institucionales y por supuesto una ausencia de articulación entre las esencias y los medios para instrumentar las acciones gubernamentales. Por si no fuera suficiente la pérdida de eficacia y eficiencia de las propuestas convencionales de desarrollo suscritas en el plan nacional, hemos sido testigos pasivos de la falta de precisiones jurídicas que permitan participar a la sociedad, así como de una crisis de identidad que atañe al sector público, quien ha visto que conceptos tales como "revolución" y nacionalismo" en su carácter de valores teleológicos han sido sustituidos por otros, "estabilidad de los indicadores macroeconómicos" e integración a los fenómenos globales, pasando a un segundo término las premisas de un desarrollo que tienen que ver con lo cotidiano y lo local.
En un acto de congruencia legislativa, debemos retomar una añeja preocupación ya manifestada en el seno de la LVI Legislatura del Congreso de la Unión a manera de iniciativa de reforma a los artículos 5º, 21, 29 y 31 de la Ley de planeación para que el Congreso de la Unión fuera el responsable de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, que como otras muchas no alcanzaron la anuencia de las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales, así como de Programación y Presupuesto y Cuenta Pública. Por ello, se propone una reforma constitucional del marco normativo de la planeación en México, acorde a las condiciones prevalecientes en el país y quitándole definitivamente el carácter de procedimiento coyuntural que tiende a restituir la gobernabilidad como ha ocurrido con anterioridad; y que no sea una nueva crisis la que impulse a tomar medidas correctivas, sino que sea la mesura, la inteligencia y la responsabilidad, la que permita que la previsión gubernamental y el consenso ciudadano en el diseño de las políticas públicas se dé en un marco de corresponsabilidad entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y la sociedad en su conjunto.
Ciudadanos diputados:
México vive una etapa de profundos cambios económicos, políticos y sociales, más sin embargo los instrumentos de que dispone para precisar la conducción del desarrollo nacional adolecen de inconsistencias que se evidencian en el ejercicio programático de la función gubernamental, que hoy reclaman actuar con responsabilidad para crear un nuevo conjunto de reglas que efectivamente hagan operar a la planeación, como el vehículo orientador del desarrollo nacional.
En virtud de los argumentos vertidos, se propone el siguiente:
Decreto que reforma el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
ARTICULO UNICO.- Se reforma el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 26. El Estado y la sociedad civil, basados en auténticos procesos de federalización, favorecerán la descentralización de la vida nacional; organizarán, instrumentarán y operarán un proceso integral de planeación para el desarrollo democrático de carácter incluyente, participativo y corresponsable, construido sobre la base de consensos democráticos desarrollados a partir de los municipios, de tal manera que se garantice una mayor equidad en la distribución de los recursos públicos y desconcentre las políticas públicas.
Los procesos de planeación democrática para el desarrollo procurarán una mayor equidad en los ámbitos político, económico, social y cultural de la nación, que tiendan a elevar sustancialmente los niveles de bienestar en la calidad de vida de la población. Serán consensados entre los diferentes actores de la sociedad, que sin exclusiones o más limitantes que las que establece la ley, participarán en la construcción de un proyecto capaz de articular las estrategias de desarrollo local y nacional con la dinámica global de la economía, preservando en todo momento la soberanía del país.
La participación de la sociedad será indispensable para que sus aspiraciones y demandas sean incorporadas al Plan Nacional de Desarrollo y sus programas, los cuales tendrán carácter de obligatoriedad para la administración pública federal.
La ley facultará al Poder Ejecutivo para la instrumentación de los procesos de planeación, mismos que se desarrollarán conforme al ámbito de disposiciones que prevén los ordenamientos conducentes. El Poder Legislativo dictaminará, aprobará y evaluará el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que la propia ley de la materia contemple.
La aplicación del Plan Nacional de Desarrollo será competencia de los diversos niveles de gobierno, propiciando la participación de la sociedad organizada.
Artículos Transitorios
Artículo primero. Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo segundo. Una vez publicado, los Poderes Ejecutivo y Legislativo deberán proceder a efectuar una revisión de las disposiciones legales que se encuentren vigentes en materia de planeación del desarrollo a efecto de formular, de ser procedente, las iniciativas de reformas que resulten necesarias.
Palacio Legislativo, a 28 de abril del 2000.
Diputados: Nicolás Jiménez Carrillo,
Felipe Jarero Escobedo, Juan Miguel Alcántara Soria, Jorge López
Vergara, María Elena Cruz Muñoz, Felipe Vicencio Alvarez,
Antonino Galavis Olais, M. Soledad Baltazar Segura.
DE LA SECCION INSTRUCTORA
A su undécima reunión de trabajo, el martes 6 de junio, a las 12 horas, en las oficinas de la Sección Instructora, ubicadas en el edificio D, primer nivel.
Orden del Día
1. Lista de asistencia.
2. Revisión de los expedientes turnados por la
Sección.
3. Asuntos generales.
Atentamente
Dip. Juan Marcos Gutiérrez González
Presidente
DE LA COMISION DE SEGURIDAD SOCIAL
A su reunión ordinaria, el miércoles 7 de junio, a las 9 horas, en el salón E del restaurante Los Cristales.
Orden del Día
1. Asistencia y verificación de quórum.
2. Reunión de parlamentarios para analizar los
sistemas estatales de pensiones.
3. Formato para comparecencia de los directores del IMSS
e ISSSTE y del presidente de la CONSAR.
4. Asuntos generales.
Atentamente
Dip. Gonzalo Rojas Arreola
Presidente
DEL COMITE DE BIBLIOTECA E INFORMATICA
A los eventos culturales a realizarse durante el mes de junio.
Jazz en Concierto con la Orquesta de Cámara y Coro de la Secretaría de Marina, el miércoles 28 de junio, a las 18 horas, en la Biblioteca del H. Congreso de la Unión, en la calle de Tacuba, número 29, Centro Histórico.
Concierto Coral con la Sección Coral de la Secretaría de Marina, el miércoles 28 de junio, a las 18 horas, en la Biblioteca del H. Congreso de la Unión, en la calle de Tacuba, número 29, Centro Histórico.
DE LA COMISION DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS
En coordinación con el Instituto de Investigaciones Legislativas de la UNAM, invita a diputados federales, senadores, diputados locales, secretarios técnicos, asesores y personal de los Congresos locales, al Seminario de Derecho Constitucional Parlamentario del nuevo Milenio (Segunda Generación), que se llevará a cabo del 7 de junio al 3 de agosto de 2000, en sesiones vespertinas de las 16 a las 21 horas, en las instalaciones de la H. Cámara de Diputados.
Programa
DEL COMITE DE RELACIONES INTERNACIONALES
A la conferencia que dictará el Excelentísimo Embajador de la República Federal de Alemania, dr. Wolf Ruthart Born, sobre el tema La Unión Europea, Alemania y el TLC con México, el miércoles 14 de junio, a las 18 horas, en la Biblioteca del Congreso de la Unión, ubicada en Tacuba número 29, colonia Centro.
Atentamente
Dip. Julio Faesler Carlisle
Presidente
DE LA COMISION DE DESARROLLO REGIONAL Y APOYO A LA PRODUCCION
Al seminario Presente y Futuro del Desarrollo Regional en México, el 28 de junio, a partir de las 9:45 horas, en el auditorio Sur, con la participación de la Asociación Mexicana de Ciencias para el Desarrollo Regional, AC (Amecider), a través de sus principales investigadores.
Programa
9:30 horas: Registro de participantes.
10 horas: Conferencia magistral.
Dr. Julio F. Goicoechea Moreno, Amecider, UAM-I.
"Concentración y Pobreza: las Alternativas del
Desarrollo Regional".
11 horas: Sesión de preguntas y debate.
Moderador: Dip. Pedro Magaña Guerrero,
11:45 horas: Ceremonia de Clausura.
Atentamente
Dip. Rosa Linda Banda Gómez
Presidente de la Codrap