Sobre el Programa Nacional de Rescate a Deudores Hipotecarios, Microempresarios y Agropecuarios, a cargo del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.
De reformas al Reglamento del Gobierno Interior y a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del C. dip. Salvador Sánchez Vázquez, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
De Decreto que crea el Fideicomiso para la compra de deuda agropecuaria y reactivación del sector, a cargo del grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.
De Ley que modifica el Código Fiscal de la Federación y las Leyes: del Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado, Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos, Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos y Federal de Derechos, a cargo del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
De la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, con Proyecto de Decreto, relativo a la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, correspondiente al Ejercicio Fiscal de 1996. (Dispensa la segunda lectura, discusión y votacion).
Pronunciamiento a favor de mayor presupuesto a Productores Agropecuarios, a cargo del Dip. Pedro Magaña Guerrero, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. (Deliberativo)
Comentarios sobre la extorsión que sufren los mexicanos que envían dinero de los Estados Unidos de América, a territorio nacional, a cargo del dip. Saúl Solano Castro, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. (Deliberativo)
Posición del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, sobre Coordinación Fiscal.
La Comisión de Atención y Apoyo a Discapacitados convoca a su Tercera Reunión Ordinaria de Trabajo, que se verificará el jueves 11 de diciembre de 1997 a las 9 horas, en el Salón D del restaurante Los Cristales, con el siguiente
Orden del Día
Atentamente
Héctor Larios C.
Presidente
México, DF, a 5 de Diciembre de 1997
Ciudadanos Secretarios de la Cámara de Diputados de la LVII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión
Los suscritos, diputados de la LVII Legislatura del H. Congreso
de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción
Nacional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción
II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
así como por los artículos 55, fracción II, 56 y 62
del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de la H. Cámara
de Diputados la presente iniciativa de adiciones y reformas a los artículos
102 apartado B y 105 fracción II de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 2,
3,6 ,7, 8, 10, 11, 15, 17, 18,19, 46 y 75 de la Ley de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, bajo la siguiente exposición de motivos.
Exposición de Motivos
A partir de que fueron creados los organismos públicos no jurisdiccionales de protección a los derechos humanos, diversos sectores sociales han esgrimido serias críticas en torno a la naturaleza jurídica de los mismos y sobre el carácter de sus funciones. En lo general, dichos cuestionamientos se han centrado en la consideración fundamental de que estos organismos no surgieron con la fuerza e independencia necesaria para llevar a cabo adecuadamente sus labores. Han transcurrido ya siete años desde que el primero de estos organismos -la Comisión Nacional de Derechos Humanos- fue establecido, y a lo largo de este tiempo, algunas de las inquietudes indicadas han demostrado ser absolutamente atendibles.
Entre las observaciones críticas que más se han reiterado está la concerniente a los mecanismos para el nombramiento de su titular, lo que ha motivado una reflexión profunda en torno a la autonomía real con la que cuentan este organismo defensor de derechos humanos. Hasta ahora el Presidente de la denominada Comisión Nacional de Derechos Humanos es designado por el titular del poder ejecutivo federal, con la intervención del Senado de la República. Aun cuando esta situación se ha justificado atendiendo a la tradición presidencialista del Estado mexicano, la realidad ha mostrado que este mecanismo sugiere formas de dependencia con el jefe del Ejecutivo Federal, que si bien pudieran no darse, por lo menos ponen en duda la absoluta y total independencia de las decisiones del ombudsman, lo cual es inadmisible en un Estado moderno de derecho.
Algunas de las propuestas presentadas como solución a este problema, han planteado la necesidad de que el nombramiento del titular de los organismos protectores de derechos humanos se realice desde el Congreso, para acercar más la figura del ombudsman a sus similares europeos y latinoamericanos, y afianzar con ello una posición de mayor independencia respecto del Ejecutivo. No obstante, sobre este punto, vale considerar que una modificación tal implica, desde luego, introducir un control sobre el nombramiento del titular del ombudsman, pero no resuelve la situación de dependencia orgánica que la institución tienen con respecto al Ejecutivo. Por supuesto el análisis de este tópico conduce a la necesidad de plantear una amplia discusión que concierne no sólo a los mecanismos de designación del titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, sino al carácter mismo de la institución, a la constitución y función de su Consejo, al ejercicio de su presupuesto y de sus facultades, entre otras múltiples cuestiones referidas al funcionamiento propio del ombudsman.
La iniciativa que se presenta, propone modificar el apartado B del artículo 102 constitucional así como reformar y adicionar la Ley reglamentaria de este artículo. Enseguida se presentan los argumentos que la sustentan:
A) Sobre la independencia del ombudsman
En su origen, la figura del ombudsman nació como un organismo intermedio, entre el Estado y la sociedad civil, cuyo valor radica en su capacidad de denuncia, y en la fuerza moral de sus recomendaciones, lo cual le otorga un carácter de observador privilegiado de las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos; por esta razón, la presente incitativa de reforma y adiciones al marco jurídico del ombudsman, propone la transformación de esa institución en un organismo autónomo, que por ministerio de ley goce de esa calidad -tanto orgánica como técnicamente- para nombrar a su titular, y para ejercer sus funciones y su presupuesto de manera totalmente independiente de los poderes de la Unión, lo que lo aproximaría más a la ciudadanía y reforzaría su lugar como observador independiente de los actos administrativos del Estado.
La propuesta de esta incitativa requiere de una modificación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque el artículo 102 apartado B, pues tal como esta redactada actualmente ya faculta al Congreso para establecer estos organismos sin determinar la naturaleza jurídica de los mismos, pero no indica que tendrán el carácter de autónomos .
La iniciativa así mismo considera el reformar a la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y establece que su Artículo Segundo sea nuevamente redactado para determinar en él el carácter de la Comisión como organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con facultades para nombrar a su propio titular, para organizarse internamente, y para ejercer libremente su presupuesto y sus funciones. En consecuencia, la propuesta implica también la reforma del artículo 75 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, para establecer que los recursos de este organismo sean directamente aprobados por la Cámara de Diputados mediante los procedimientos que esta determine.
B) Sobre el nombramiento del titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y sobre su perfil profesional
Hasta ahora, el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos es nombrado por el titular del Poder Ejecutivo Federal. No obstante, como consecuencia de la consideración hecha en el párrafo anterior, el nombramiento del titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos deviene un tema fundamental para asegurar la independencia de la institución. Desde luego se trata de una cuestión que no implica reformas constitucionales porque su regulación impacta solamente a la Ley. El mecanismo propuesto es que el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos sea nombrado por el Consejo de la propia institución y que este nombramiento sea ratificado por una mayoría calificada de la Cámara de Diputados.
Este mecanismo evita la politización en la designación del ombudsman, y traslada la responsabilidad a un órgano colegiado que, según se expone más adelante, se pretende conformar con una amplia representación de la sociedad civil, lo que es acorde a la pretensión de ciudadanizar al ombudsman, particularmente dada su función de protector de derechos humanos. Desde luego, la iniciativa ha puesto énfasis particular en la determinación de los requisitos que debe reunir quien aspire a la titularidad de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, así como a la necesidad de un procedimiento de consulta ciudadana en el que el Consejo debe escuchar las propuestas de los candidatos que cumplan con los requisitos de ley y, en conciencia, decidir de entre éstos, a quien someter a la aprobación camaral.
En lo referente al tema de los requisitos para ser Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, es necesario señalar que, con el objetivo de poner énfasis en el compromiso que el ombudsman debe tener en la defensa de los Derechos Humanos, y para evitar que la Comisión Nacional sea concebida como una etapa en la carrera profesional de su titular dentro de la administración pública, y que, con este motivo se resguarden vínculos extra institucionales con instancias aienas e intereses extraños a las funciones de la institución, en la presente iniciativa se propone que el Presidente de la misma quede inhabilitado para desempeñar cualquier cargo dentro de la administración pública, federal o estatal, durante el año posterior al ejercicio de su función como ombudsman, y establece la asignación de una pensión o dieta honoraria durante ese período para el ex funcionario, que deberá fijar la Cámara de Diputados.
c) Sobre el nombramiento del Consejo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos
En esta misma dirección, y para que la reforma tenga el sentido que se busca, el Consejo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos debe afianzarse como un órgano colegiado, de control interno del ombudsman, cuya autoridad provenga de su carácter autónomo y ciudadano, y de la calidad moral de sus miembros. De ahí que se proponga igualmente la reforma de los artículos 17, 18 y 19 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos que regulan el nombramiento de los miembros del Consejo, su sustitución y las facultades de las que goza dicho órgano. En lo que se refiere al nombramiento, se propone que éste se realice en el seno mismo del Consejo, mediante un procedimiento de consulta abierto a toda la ciudadanía, en el que puedan ser oídos todos los grupos sociales que legítimamente persigan la posibilidad de incidir en el quehacer de la Comisión Nacional; el contenido propuesto para la reforma del artículo 17, hace descansar la decisión en el propio Consejo y le exige que ésta se dé a conocer de manera pública en un documento razonado que funde y motive su determinación; en lo que se refiere a la duración de los miembros del Conseio en su encargo, no se introducen cambios, y sólo en el caso de la sustitución de éstos, se remite al procedimiento de nombramiento antes expuesto. Finalmente se adiciona el artículo 19 con la finalidad de facultar al Conseio para nombrar, sustituir y revocar el nombramiento del titular del Organismo Nacional. En el artículo transitorio tercero de esta incitativa, se prevé que por única vez, el nombramiento del primer conseio sea realizado ex oficio por mayoría calificada de la Cámara de Diputados.
D) Sobre las facultades de los organismos públicos protectores de derechos humanos
Desde su origen, las instituciones que asumen funciones de ombudsman, fueron concebidas como órganos destinados a evitar que, en los laberintos de las cada vez más complejas burocracias modernas, se vulneraran los derechos de los ciudadanos. Actualmente, en nuestro país, los organismos protectores de derechos humanos tienen restricciones competenciales por lo que se refiere a los actos administrativos de ciertas instancias, cual es el caso del Poder Judicial de la Federación, de las Juntas de Conciliación y Arbitraje y de las instancias electorales; sin embargo, las razones de fondo que sustentan dichas restricciones competenciales no se adecuan a las características estructurales de este tipo de instituciones. En efecto, la justificación para que los ombudsman no tengan competencia sobre asuntos jurisdiccionales de fondo, radica en que, de tenerla, se crearía un conflicto a la división de poderes, lo cual claramente alteraría la coherencia del Estado de Derecho; sin embargo, no existe el mismo obstáculo por lo que se refiere a los actos estrictamente administrativos que realizan esos órganos, pues tales actos no tienen un contenido de fondo capaz de afectar la función jurisdiccional de esas instituciones.
Por ese motivo, en la iniciativa que se presenta a la consideración de la Cámara de Diputados, se propone reformar los párrafos primero y segundo del apartado B del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objeto de eliminar la excepción por lo que hace a los actos del Poder Judicial de la Federación, para que se permita que la Comisión Nacional de Derechos Humanos tenga también competencia para conocer respecto de los actos u omisiones de carácter administrativo de dicho Poder, que violen derechos humanos. Asimismo, se suprime el segundo párrafo del apartado B, con el objeto de que la Comisión Nacional tenga competencia para conocer de los actos u omisiones de naturaleza administrativa, proveniente de los tribunales electorales y de las Juntas de Conciliación y Arbitraje.
E) Sobre el apoyo que daría la Cámara de Diputados a la Comisión Nacional de Derechos Humanos
Al proponerse adicionar un párrafo al artículo 46 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en el que se establece que si la autoridad o servidor público que ha recibido una recomendación de parte del ombusman, considerare que no la acepta, podrá ser llamado por el pleno de la H. Cámara de Diputados para que ante los representantes populares justifique su no aceptación. Con esta adición se pretende apoyar al organismo protector de los Derechos Humanos para que sus recomendaciones tengan más fuerza moral, de tal manera que la autoridad o servidor público comprenda que no le será fácil eludir su responsabilidad por haber violado derechos humanos.
F) Sobre la competencia de los organismos públicos de derechos humanos para ejercitar acciones de inconstitucionalidad
El acceso a la jurisdicción del control de constitucionalidad es una posibilidad que debe ampliarse al máximo en las sociedades democráticas. Dado que en nuestro país todavía existen candados importantes por lo que se refiere a las personas que tendrán ius standi para ejercitar la acción de constitucionalidad, es pertinente que sea justamente la institución encargada de la protección no jurisdiccional de derechos humanos quien tenga la facultad para ejercer dichas acciones. Ello se desprende del carácter particular que tienen esas instituciones, pues de facto funcionan como puentes entre el ciudadano común y los órganos del Estado; además, como realizan acciones de seguimiento permanente de los actos de la administración, tienen mayor capacidad de anticiparse a los problemas y contradicciones que puedan surgir de la actividad legislativa.
Los términos en que se intenta regular las condiciones en que los organismos públicos de derechos humanos podrán eiercitar acción de inconstitucionalidad conciernen a que sólo estarán facultados para hacerlo sobre materias que específicamente se refieran a normas generales violatorias de derechos humanos. La razón de ello, es que, el contenido normativo que regula las acciones de inconstitucionalidad limita el eiercicio de dicha acción de todos aquéllos que tienen personalidad legal para hacerlo; en el caso de la presente iniciativa, se atendió al criterio de especializacion que los organismos públicos de derechos humanos tienen, y a la necesidad de evitar que acumularan facultades legales que no les competen directamente, con la intención de no generar inflación respecto de las facultades de estos organismos, que se traducirían en desvíos de atención hacia materias ajenas a su competencia.
De acuerdo con este razonamiento, son agregados al artículo 105, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los incisos G y H, que respectivamente otorgan ius standi al organismo nacional por lo que respecta a leyes de carácter federal y análoga facultad a los organismos de derechos humanos en el ámbito de sus competencias respectivas.
Señoras y señores diputados:
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en el artículo
71, fracción II, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 55 fracción
II, 56 y 62, del Reglamento para el Gobierno Interior del congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos, ponemos a consideración de la H.
Cámara de Diputados, a efecto de que se turne de inmediato para
dictamen a la comisión correspondiente la siguiente:
INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN, EL ARTICULO 102 APARTADO B, PRIMERO Y SEGUNDO PRRAFOS, EL ARTICULO 105, FRACCION II, DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ASI COMO LOS ARTICULOS 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11, 15, 17, 18, 19 Y 75 DE LA LEY DE LA COMISION NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS
Artículo 1.- Se reforma el párrafo primero del apartado B del artículo 102 y se reforma y adiciona el segundo párrafo del mismo artículo; asimismo, se adicionan los incisos G y H a la fracción II del artículo 105.
Artículo 102.-
A).- ...
...
...
...
B) El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que otorga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de queias en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público de la Federación, que violen estos derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Estos organismos no tendrán competencia respecto a asuntos de carácter jurisdiccional que determinen las leyes.
El organismo que establezca el Congreso de la Unión gozará de autonomía y patrimonio propio y conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los estados.
Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I..
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán eiercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
...
...
...
...
...
...
g) El titular del organismo protector de derechos humanos que establezca el Congreso de la Unión, respecto de leyes federales que contravengan las garantías individuales concedidas por esta Constitución y por los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos celebrados por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, y
h) Los titulares de los organismos protectores de Derechos Humanos que establezcan las legislaturas de los estados, respecto de leyes locales que contravengan las garantías individuales concedidas por esta Constitución y por los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos celebrados por el Presidente de la República, con aprobación del Senado.
Artículo 2.- Se reforman y adicionan los artículos 2,3,6,7,8,10,11,15, 17, 18, 19, 46 y 75 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, para quedar como sigue:
Artículo 2.- La Comisión Nacional de Derechos Humanos es un organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con facultades para nombrar a su propio titular, para organizarse internamente, y para eiercer libremente su presupuesto y sus funciones. La Comisión Nacional tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos previstos por el orden jurídico mexicano.
Artículo 3.- La Comisión Nacional de Derechos Humanos tendrá competencia en todo el territorio nacional, para conocer de quejas relacionadas con violaciones a los derechos humanos cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter federal.
...
...
...
...
Artículo 6.- La Comisión Nacional tendrá las siguientes atribuciones:
I...
II. Conocer e investigar, a petición de parte o de oficio, presuntas violaciones de Derechos Humanos en los siguientes casos: a) Por actos u omisiones de autoridades administrativas y judiciales de carácter federal, en materia administrativa;
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
XV. Ejercer acción de inconstitucionalidad, en los términos de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y ll del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
XVI. Las demás que le otorguen la presente ley y otros
ordenamientos legales.
...
Artículo 7. La Comisión no podrá conocer de los asuntos relativos a:
I. Derogada.
II. Resoluciones de carácter jurisdiccional.
Se entiende por resoluciones de carácter jurisdiccional
a) Las sentencias o laudos definitivos que concluyan la instancia;
b) Las sentencias interlocutorias que se emitan durante el proceso;
c) Los autos o acuerdos dictados por el juez o por el personal
del juzgado o tribunal para cuya expedición se haya realizado una
valoración y determinación jurídica o legal;
d) En materia administrativa, los análogos a los señalados por los anteriores.
III.Derogada.
IV. ...
Artículo 8.- En los términos de esta ley, sólo podrán admitirse o conocerse quejas o inconformidades contra actos u omisiones de autoridades judiciales, cuando dichos actos u omisiones tengan carácter administrativo. La Comisión Nacional por ningún motivo podrá examinar cuestiones jurisdiccionales de fondo.
...
Artículo 10.- El Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos será nombrado por el Consejo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y ratificado por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados. Con la finalidad de realizar el nombramiento, el Consejo deberá convocar a una consulta nacional para la presentación de candidatos a la Presidencia de la Comisión Nacional, en los términos que establezca el Reglamento Interno de la institución.
Cuando por cualquier causa el titular de la Comisión Nacional no pudiere seguir desempeñando el cargo en forma definitiva, lo sustituirá interinamente el Primer Visitador General, hasta en tanto el Consejo nombre un sustituto, en los términos del párrafo anterior. El nombramiento del titular definitivo no podrá exceder de un plazo máximo de un mes, a partir de que entre en sesiones ordinarias la Cámara de Diputados.
Artículo 11.- El Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos durará en sus funciones cuatro años, y podrá ser designado exclusivamente para un segundo período.
El titular de la Comisión Nacional, una vez concluido su
encargo, quedará inhabilitado para desempeñar cargos públicos
durante un año. La Cámara de Diputados determinará
el monto que el ex titular recibirá como pensión o dieta
honoraria durante ese periodo.
...
Artículo 15.- El Presidente de la Comisión Nacional
tendrá las siguientes facultades y obligaciones:
...
...
...
...
V. Informar anualmente sobre las actividades de la Comisión
a la Cámara de Diputados.
...
...
...
...
X. Ejercer la acción de inconstitucionalidad en nombre
de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Xl. Las demás que le señalen la presente Ley y otros
ordenamientos.
Artículo 17.-(...)
Será causal de destitución de los conseieros el hecho de que injustificadamente se ausenten o no se presenten a las sesiones ordinarias y extraordinarias, por más de tres ocasiones seguidas. En su caso, la destitución la hará el Presidente del Consejo, y para el nombramiento de un Consejero sustituto se procederá en los términos que establece el artículo 18 de este ordenamiento.
Artículo 18.- La sustitución anual del miembro de mayor antiguedad del Consejo será hecha a propuesta de los miembros restantes de este órgano, en los términos del Reglamento Interior de la Comisión Nacional, con la ratificación de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados.
Artículo 19.- El Consejo de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades:
I. Nombrar en los términos que establece esta Ley, al Presidente
de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
II. Nombrar anualmente al Conseiero sustituto, en los términos
que establece esta Ley.
III. Establecer los lineamientos generales de actuación de la
Comisión Nacional.
IV. Aprobar el Reglamento Interno de la Comisión Nacional.
V. Aprobar las normas de carácter interno relacionadas con la
Comisión Nacional.
VI. Opinar sobre el proyecto de informe anual que el Presidente de
la Comisión Nacional presente a la Cámara de Diputados.
VII. Solicitar al Presidente de la Comisión Nacional información
adicional sobre los asuntos que se encuentren en trámite o haya
resuelto la Comisión Nacional; y
VIII. Conocer el informe del Presidente de la Comisión Nacional
respecto al ejercicio presupuestal.
...
Artículo 46.-
...
La autoridad o servidor público que informe que no acepta la
recomendación podrá ser llamado por la Cámara de Diputados,
para que ante el pleno de la misma, explique las razones de su negativa.
Artículo 75.- El presupuesto anual de gastos de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos será directamente autorizado por la
instancia que determine la Cámara de Diputados; esta misma Cámara,
a través de los procedimientos que acuerde, recibirá del
organismo la cuenta de erogaciones que corresponda.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor al día
siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones legales y reglamentarias
que se opongan al presente ordenamiento.
TERCERO.- El nombramiento del Primer Consejo de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, estará a cargo de la Cámara
de Diputados mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros.
CUARTO.- El actual presidente y los miembros del Conseio de
la Comisión Nacional de Derechos Humanos permanecerán en
sus cargos hasta en tanto no sea nombrado el Consejo al que se refiere
el artículo transitorio tercero de este decreto.
QUINTO.- El Reglamento Interior de la Comisión Nacional
de Derechos Humanos será expedido por su Consejo dentro de los seis
primeros meses posteriores al momento de haber entrado en funciones.
SEXTO.- Los actuales funcionarios de la Comisión Nacional
de Derechos Humanos permanecerán en sus cargos hasta que se haga
la designación correspondiente, conforme a lo dispuesto por esta
Ley.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro a los cinco días del mes de diciembre de 1997.
Dip. Juan Miguel Alcántara Soria,
dip. Jorge López Vergara, dip. Ramón María Nava González,
dip. Abelardo Perales Meléndez, dip. Francisco Javier Reynoso Nuño,
dip. Ma. Soledad Baltazar Segura, dip. Juan Carlos Gutiérrez Fragoso,
dip. Ma. Gloria Ocampo Aranda, dip. Rafael Alberto Castilla Peniche.
OFICIO DE LA H. CAMARA DE SENADORES CON EL QUE
SE REMITE LA INICIATIVA PARA DEROGAR LA FRACCION IX DEL ARTICULO 117, DE
LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, Y EL TERCER PARRAFO
DE LA FRACCION III DEL ARTICULO 28 DE LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE
PRODUCCION Y SERVICIOS Y PARA REFORMAR EL PRIMER PARRAFO DEL ARTICULO 11
DE LA LEY DE COORDINACION FISCAL
CC. Secretarios de la Honorable Cámara de Diputados
PRESENTE
Nos permitimos hacer de su conocimiento que en sesión celebrada en esta fecha, el Senador José Luis Medina Aguiar, del Grupo Parlamentario del PRI, presentó Iniciativa de REFORMAS AL ARTICULO 117 CONSTITUCIONAL, A LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCION Y SERVICIOS Y A LA LEY DE COORDINACION FISCAL.
Por ser ésta una iniciativa que se refiere a materia de impuestos, y corresponde discutirla primero a la Cámara de Diputados, la Presidencia dispuso que para los efectos del artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 72 inciso h del propio ordenamiento y los artículos 71 inciso b de la Ley Orgánica del Congreso General y 21 fracción III de su Reglamento, se turnara a esa Colegisladora.
Reiteramos a usted las seguridades de nuestra atenta y distinguida consideración.
México, D.F., a 9 de diciembre de 1997.
Sen. José Antonio Valdivia, Secretario (rúbrica),
sen. Samuel Aguilar Solís, Secretario (rúbrica)
CC. Secretarios de la Honorable Cámara de Senadores
PRESENTE
Quien suscribe, Senador de la LVII Legislatura del Congreso de
la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario
Institucional, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II
del artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 55 del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, pongo a consideración
del H. Congreso de la Unión la siguiente INICIATIVA DE DECRETO QUE
DEROGA LA FRACCION IX DEL ARTICULO 117 DE LA CONSTITUCION GENERAL DE LA
REPUBLICA, EL TERCER PARRAFO DE LA FRACCION III DEL ARTICULO 28 DE LA LEY
DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCION Y SERVICIOS, Y LA REFORMA DEL PRIMER
PARRAFO DEL ARTICULO 11 DE LA LEY DE COORDINACION FISCAL, con objeto de
que sea turnada a la Colegisladora con fundamento en lo dispuesto en el
inciso H, del artículo 71 de la Constitución General de la
República, el inciso b del artículo 71 de la Ley Orgánica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la fracción
III del artículo 21 y el artículo 62 del Reglamento para
el Gobierno Interior del Congreso General, a fin de que se despache en
el inmediato periodo de sesiones. La presente iniciativa se presenta con
arreglo a la siguiente:
EXPOSICION DE MOTIVOS
En los regímenes federales la distribución de la potestad tributaria implica dualidad en razón de la concurrencia entre la Federación, como órgano central y depositario de la voluntad de los Estados que la conforman, y las mismas entidades federativas, que dependiendo de la relación de autonomías, ejercen plenamente la potestad tributaria.
La concurrencia de dichas potestades está delimitada por la mayor o menor autonomía que las leyes fundamentales otorgan a los órganos del sistema federal, de tal forma que en los regímenes federales pueden existir concurrencias plenas o relativas dependiendo del modelo tributario que la Constitución regule.
De esta manera existen Constituciones que adoptan el modelo tributario fincado en el principio de "un tributo para un solo territorio"; este modelo implica que en un territorio federal el único órgano facultado para establecer tributos, sería en nuestro caso, la federación.
En el segundo modelo tributario, que rescata los principios fundamentales del federalismo, coexisten la federación y autonomías estatales plenas, se caracteriza porque en este modelo tanto la federación como los Estados cuentan con potestad ilimitada para establecer tributos a los habitantes de su territorio.
Cada uno de estos modelos cuenta con sus ventajas y desventajas desde el punto de vista económico y político. Así las cosas, el primer modelo es criticado porque restringe la soberanía de los Estados toda vez que se encuentran limitados en términos económicos con las repercusiones políticas que ello conlleva; sin embargo, su ventaja se refleja en la uniformidad tributaria y la relativa justicia que ello significa para los contribuyentes. Por su parte el segundo sistema, si bien fortalece la autonomía y autosuficiencia económica de los Estados al permitirles establecer tributos, deviene antieconómico porque por lo general provoca la causación impositiva múltiple.
El Federalismo mexicano a la luz del texto Constitucional que lo regula, establece una posición intermedia respecto de los dos sistemas analizados, toda vez que en los términos de la fracción VII y XXX del artículo 73, los artículos 117 y 118 de la Constitución, la Federación cuenta con facultades ilimitadas para ejercer la potestad tributaria, además de prescribir prohibiciones expresas a los Estados autónomos; sin embargo, los estados, de no existir prohibición expresa o reserva a la federación, tienen la facultad de crear cualquier tipo de tributo que su autonomía les indique, de acuerdo a lo establecido en el artículo 124. Lo anterior implica y refleja que ni existe un solo tributo para el territorio mexicano, ni tampoco facultades ilimitadas a los Estados.
Convenciones nacionales fiscales: 1925, 1932 y 1943.
El desorden económico imperante en el período posrevolucionario obligó a las autoridades hacendarias federales y más tarde a las locales, a buscar fórmulas que dieran orden a los procesos tributarios, evitando la doble o triple tributación y que conjugara elementos de distribución de la captación entre los distintos órdenes de gobierno.
De esta forma las autoridades Federales convocaron a los funcionarios hacendarios de los estados a convenir la coordinación de las facultades tributarias, de tal forma que se evitara en lo posible la coexistencia de dos o más impuestos a la misma actividad o hecho generador.
Esto fue el principio de lo que hoy se conoce como Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
En 1925 se celebra la primera Convención Nacional Fiscal de la cual derivaron conclusiones y propósitos de únificación fiscal en materia del impuesto territorial, de tal forma que sólo uno de los entes facultados pudiese gravarlo, lo mismo que una serie de recomendaciones sobre las tasas de impuestos existentes en los Estados.
La segunda Convención Nacional Fiscal tuvo lugar en 1932, de la cual derivaron conclusiones que ratificaron que los Estados tendrían soberanía tributaria exclusiva en actos no mercantiles y se otorgó exclusividad a la Federación en comercio exterior, impuesto sobre la renta y recursos naturales.
La tercera Convención Nacional Fiscal tuvo verificativo en 1943, de la cual emano la regulación de la concurrencia impositiva de la Federación y los Estados, de éstos con sus municipios, así como el establecimiento de la exclusividad tributaria de las dos potestades en impuestos perfectamente identificados.
De las Convenciones Fiscales antes identificadas se infiere que las autoridades hacendarias y el legislador permanente preocupados por la doble causación y el desorden en la administración de los impuestos, pretendían coordinar con los Estados la potestad tributaria y la administración y fiscalización de los impuestos, así como el origen de lo que más tarde se reflejaría en reformas constitucionales que establecieron áreas o actividades reservadas a la federación y por otra parte las prohibiciones expresas a los Estados.
Reforma constitucional en materia de distribución de competencia impositiva: 1942
La distribución de competencias en materia de creación de impuestos corresponde de manera simultánea a la Federación y a los Estados, con las restricciones que la misma Constitución establece. El régimen que actualmente se prevé en la Constitución tiene su origen en las Convenciones Nacionales Fiscales ya mencionadas, derivando en las reformas a la misma Constitución en 1942. De estas reformas se cristaliza la distribución de competencias en materia tributaria conforme a lo siguiente:
Facultad amplísima de la Federación.
De conformidad con la fracción IV del artículo 31 Constitucional, todos los habitantes del país están obligados a contribuir para los gastos públicos, tanto de la Federación como de los Estados y Municipios en que residan, de manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. De este precepto se sigue que la Federación y los Estados puedan establecer tributos, no así los municipios por carecer de facultad legislativa.
La federación puede establecer impuestos a cualquier actividad, actos, sujetos y objetos, sin más restricción que hacerlo mediante leyes que establezcan un impuesto que sea proporcional y equitativo. Lo anterior con fundamento en el art. 73, fracc. VII de la Constitución, cuyo alcance ha sido definido y precisado por la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, misma que ha establecido que la federación cuenta con facultades ilimitadas para gravar o establecer impuestos que cubran su presupuesto.
En los términos antes precisados debe inferirse que la federación puede crear cualquier impuesto sin importar que los Estados también lo hayan establecido, y sin restricción constitucional de acuerdo a la interpretación que de la fracc. VII del artíciulo 73 ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Facultades exclusivas de la Federación.
Las facultades exclusivas se derivan de la reforma de 1942, mediante
la cual se reserva a la Federación la facultad de gravar las fuentes
que se enumeran en la fracc. XXIX del art. 73 constitucional; estas fuentes
son:
Cabe comentar que de estos últimos impuestos especiales se derivarían, posteriormente, las participaciones a los Estados, en los términos y condiciones que establecen las leyes de Coordinación Fiscal y la del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, esto en 1981, situación que conviene apuntar por las implicaciones que tendrá para la Reforma Constitucional planteada aquí.
La reforma de 1942 que estableció y delimitó el sistema federal de distribución de competencia en materia tributaria (distinta del sistema ordinario de competencias establecido en el art. 124 en la misma Constitución), fue motivado por las siguientes consideraciones de su Exposición de Motivos:
"... La circunstancia de que los textos constitucionales no delimitan campos impositivos federales, estatales y municipales determina que tanto el Congreso de la Unión, como las legislaturas de los Estados, puedan establecer contribuciones sobre las mismas fuentes. Cuando ello ocurre se da lugar a la doble o múltiple tributación interior, consecuencia de la concurrencia o coincidencia en el ejercicio de las facultades impositivas de federación y Estados (... ) debe reconocerse que la concurrencia impositiva está permitida en la Constitución e implicada en la fracción IV del Artículo 31 de su texto, pero de ello no puede derivarse la conclusión de que el Constituyente hubiera querido que cada fuente fuera gravada con impuestos federales, estatales y municipales. La conclusión correcta no puede ser otra que la que el Constituyente no juzgó necesario o conveniente separar las fuentes tributarias exclusivas de Federación, Estados o Municipios."
Restricciones o prohibiciones absolutas y relativas a los Estados
El Sistema Federal de Competencia en materia Tributaria se cierra con las prohibiciones absolutas y relativas a los Estados, establecidas en el Artículo 117 de la Carta Magna. Si bien es cierto que los tratadistas y teóricos constitucionales han aseverado que el Artículo 117 establece prohibiciones absolutas, de la lectura de su fracción IX se infiere que ésta es una prohibición relativa como se analizará más adelante.
Las prohibiciones, con excepción de la fracción IX, se refieren a los impuestos al comercio exterior e interestatales, tanto de cosas como de personas, y de manera especial a los alcabalatorios.
Por la materia del presente trabajo, lo relevante de este Artículo es la fracción IX, la cual establece una prohibición relativa en virtud de que de su análisis se concluye que los Estados no tienen prohibido gravar la producción, el acopio o venta de tabaco en rama, siempre y cuando se sujeten a los límites en cuanto a tasas o cuotas que disponga el Congreso de la Unión. Esto es, pueden legalmente gravar la producción y venta del tabaco en rama, con la condicionante expresamente establecida.
Antecedentes legislativos relativos a la facultad de gravar la producción, acopio y venta de tabaco en rama y de tabaco labrado
El miércoles 31 de julio de 1940 se recibió en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la iniciativa de ley enviada por el Presidente de la República, Gral. Lázaro Cárdenas, para reformar la fracción X del artículo 73 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos. Esta modificación consistiría en otorgarle al Congreso de la Unión las siguientes facultades:
a) Legislar en materia de tabaco (en rama y elaborado),
b) Decretar impuestos sobre producción y venta de tabacos labrados,
c) Fijar el porcentaje que en el rendimiento de dichos impuestos haya
de corresponder a los Estados, y
d) Determinar la cuota de los impuestos locales sobre producción,
acopio o venta de tabaco en rama.
Las razones que el Ejecutivo Federal argumentó para impulsar la reforma constitucional eran:
a) Que la aplicación de la Ley del Impuesto sobre Tabaco Labrado, que tendía a uniformar el régimen tributario del tabaco, había dado muy buenos resultados, tanto para las haciendas locales como para la federal.
b) Que la Ley mencionada pugnaba por que la industria tabaquera no fuera afectada por impuestos locales, sólo por federales. La renuncia de los Estados a gravar, se daba gracias al convenio que suscribían con la federación, mediante el cual ésta quedaba obligada a otorgarles participaciones que estaban determinadas por la Ley secundaria.
c) Que de las treinta y dos entidades que integraban la Unión, veintiseis se habían sometido voluntariamente a los mandamientos de esa ley, viendo acrecentados notablemente sus recursos por ese renglón.
d) Que la existencia de un sistema uniforme de tributación en la República, había permitido el desenvolvimiento de la industria tabaquera, evitando los trastornos que provoca la doble tributación.
e) Que para homogeneizar el régimen legislativo que incidía en la industria tabaquera, era necesaria la modificación del artículo 73 en su fracción X, para que el Congreso quedara facultado para tal fin.
f) Que para que las haciendas locales no resintieran la renuncia a su derecho de gravar tales impuestos, el Ejecutivo Federal presentaría una iniciativa para modificar la Ley del Impuesto Sobre Tabaco Labrado, a fin de aumentar las participaciones que el gobierno federal otorga a los Estados.
Cabe destacar que la Iniciativa del Ejecutivo se refería al artículo 73 exclusivamente y en relación a la homogeneización de gravámenes. Sin embargo, la primera Comisión de Puntos Constitucionales, a quien se turnó la iniciativa, la encontró muy oportuna pero limitada, ya que el desorden del Sistema Tributario Mexicano era muy grave y afectaba a otras industrias, no sólo a la tabaquera. La Constitución no dejaba claros los ámbitos de gravación de los distintos órdenes de gobierno, por lo que se daba el caso de la doble tributación, cuestión claramente antieconómica.
Debe recordarse que la Iniciativa del Presidente Cárdenas se daba en el contexto de la Segunda Convención Fiscal mencionada anteriormente. Así entonces, la Comisión utilizó los argumentos particulares del caso del tabaco que planteaba el Ejecutivo Federal, para establecer, justamente, que existían condiciones semejantes en otras fuentes tributarias.
La Comisión entonces propuso ampliar los alcances de la propuesta presidencial a otra serie de impuestos. De manera importante, la Comisión decidió agrupar todos los impuestos de índole Federal en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional.
Es siempre importante destacar, para propósitos de la Reforma propuesta en este estudio, que la Iniciativa del Presidente Cárdenas se relacionaba con toda la cadena productiva del tabaco y que, casualmente, fue retomada para la creación de la fracción XXIX del artículo 73 de tantas y diversas implicaciones.
Por diversas razones que se mencionarán más adelante, en lo específico del tabaco, la Comisión decidió separar lo vinculado al tabaco en rama, de aquello vinculado al tabaco labrado.
Se infiere que la distinción tenía como propósito darle un sentido de orden a la tributación sobre tabaco, ya que el tabaco labrado -definido como se verá más adelante- se sustentaría en ser un impuesto al consumo.
Para el tabaco en rama, la Comisión propuso la adición de la fracción IX del artículo 117 de la Constitución -que es el texto vigente- considerándolo como una "prevención complementaria" respecto de las modificaciones sugeridas al artículo 73. Es decir, la discusión y el debate giró en torno al 73, y sólo como efecto secundario se modificó el 117.
En este mismo sentido, cabe mencionar que la llamada "prevención complementaria" sólo se aplicó al tabaco, y no a los demás productos que se incluyeron en la fracción XXIX del artículo 73.
Es interesante observar que el dictamen quedó aprobado por el pleno de la Cámara de Diputados el miércoles 28 de agosto de 1940; sin embargo, la disposición fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de octubre de 1942.
Para precisar lo que debe entenderse por los términos tabaco labrado y tabaco en rama, el legislador ha precisado en la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, cuando en su Artículo 3o, fracción Xl, dispone lo siguiente:
"Artículo 3o.- Para los efectos de esta Ley, se entiende por:
Xl. Tabacos Labrados, los cigarros, puros y los tabacos cernidos, picados, de hebra, de mascar, así como el rapé."
De la transcripción legal del precepto en cita, se concluye que por tabaco labrado debe entenderse la actividad de industrialización o, por lo menos, manufacturado de este producto, con lo que escapa de esta definición la producción y venta de primera mano por parte de los productores de la solanácea, actividad esta última que fue deliberadamente objeto de regulación aparte por el Constituyente Permanente con motivo de las reformas constitucionales de 1942.
Acorde con lo precisado anteriormente, en la fracción IX del Artículo 117 constitucional se prevé un supuesto jurídico distinto al previsto en la fracción XXIX del Art. 73 de la misma Constitución. Aquél alude a la producción y venta de primera mano, es decir, a la siembra, cosecha y venta por primera vez del producto.
Así, la interpretación es que el tabaco puede ser objeto de gravamen por parte de los Estados bajo la condicionante de que se sujeten a las bases (tasa, supuesto de causación y sujetos pasivos) que para tal caso disponga el Congreso de la Unión. Sin embargo, diversas disposiciones han sido introducidas posteriormente lo que da pie a una reinterpretación del planteamiento original, especialmente por sus consecuencias posteriores.
Como se mencionó, la disposición entró en vigor en 1942. Sin embargo, posteriormente, al formalizarse jurídicamente el mecanismo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1981, se establece una interpretación de la reglamentación de los artículos 73, fracc. XXIX, núm. 5o., inc. (b) sobre contribuciones del tabaco labrado y de la propia fracción IX del artículo 117.
Esta reglamentación vendría a darse en la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, en su Capítulo VII, art. 28, que establece que los Estados que se adhieran al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán de la recaudación atribuible a sus respectivos territorios, conforme a las bases definidas en el mismo artículo, que en lo relacionado a tabaco - llama la atención que a tabaco en general - los estados recibirán el 2% a las entidades productoras, el 13% a las entidades consumidoras y el 5% a los municipios de las entidades consumidoras.
Sin embargo, establece también en relación directa con la fracción IX del artículo 117 Constitucional, lo siguiente:
"Los Estados que no se adhieran al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrán gravar la producción, acopio o venta de tabaco en rama con impuestos locales o municipales que en conjunto no excederán de un peso cincuenta y cinco centavos por kilo, que sólo podrán decretar las entidades en que aquél se cultive".
Esta ley, que entró en vigor el 10. de enero de 1981 y que se mantiene en los artículos referidos sin modificaciorles, viene a dar sentido reglamentario a los ordenamientos senalados de los artículos 73 y 117 vinculados respectivamente a tabacos labrados y tabaco en rama.
La Ley de Coordinación Fiscal viene a cerrar el círculo, al establecer en su artículo 11 la penalización por faltas a lo establecido en la propia Constitución o a lo establecido en el artículo 28 de la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, al decir:
"Cuando alguna Entidad que se hubiera adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal viole lo previsto por los artículos 73 fracción XXIX, 117 fracciones IV a VII y IX o 118 fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o falte al cumplimiento del o de los convenios celebrados con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ésta, oyendo a la Entidad afectada y teniendo en cuenta el dictamen técnico que formule la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, podrá disminuir las participaciones de la Entidad en una cantidad equivalente al monto estimado de la recaudación que la misma obtenga o del estímulo fiscal que otorgue, en contravención en dichas disposiciones."
En síntesis, nuestro marco jurídico en lo relacionado al tabaco distingue claramente dos partes de la cadena productiva: la primera, del producto denominado tabaco en rama, cuya norma se encuentra en la fracción IX del artículo 117 Constitucional y en aquellas normas que lo reglamentan, como son el artículo 28, segundo párrafo, de la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios y el artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal.
La segunda, del producto denominado tabaco labrado, cuya norma se encuentra en el artículo 73 Constitucional, fracc. XXIX, núm. 5o., inc. (b) y diversos ordenamientos de la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios y la Ley de Coordinación Fiscal.
Breve descripción histórica de la producción del tabaco en México.
La producción del tabaco en nuestro país es muy antigua, Ya en términos estadísticos, se puede apreciar su crecimiento cuantitativo y su importancia para ciertas regiones.
En el siglo pasado, la producción de tabaco se enfrentaba a problemas de falta de capital y de transporte; además de las ineficientes técnicas de cultivo y beneficio que también frenaban su avance. Un hecho importante fue la disolución del Estanco del Tabaco, llevada a cabo en 1856, que estimuló la producción en las zonas de Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatán, Oaxaca y Nayarit principalmente, y de manera complementaria en Morelos, Michoacán, Guerrero, Colima, Sinaloa y Chiapas. En el inicio del período porfirista, entre 1877 y 1892, el tabaco fue uno de los productos que registraron bajas moderadas de producción, la cual permaneció estable alrededor de las 7 000 toneladas.
La producción nacional del tabaco se orientaba a la satisfacción de los mercados regionales; así, las zonas productoras estaban dispersas por toda la República Mexicana. En 1896 el tabaco se cultivaba en 22 de los 27 estados del país. Los estados de mayor producción eran Veracruz (5 697175 kgs.), el entonces Territorio de Tepic (4 632 427), Oaxaca (1 328 778) y Jalisco (1 225 623); siendo la producción total de ese año 12 884 003 kgs., Veracruz y el Territorio de Tepic participaron con el 80% de la producción nacional.
En el siglo XX, la producción del tabaco cobra un nuevo y mayor dinamismo. En 1927, se inicia una etapa de producción masiva del cultivo del tabaco en Nayarit, comenzando a destacarse cada vez más en la producción nacional; aquí se tiene el mayor éxito en adoptar los tabacos rubios a suelos mexicanos. En 1932 se realizó la primera prueba con semilla Burley en el ejido El Nuevo, hoy Villa Hidalgo, Nayarit; plantándose ocho hectáreas.
En esos mismos años se dieron avances tecnológicos significativos: se desarrolló la producción nacional Orientada al cultivo; se adoptaron técnicas de secado artificial; se comenzaron a construir hornos en Nayarit a fin de producir el tabaco que antes se importaba. En 1929 empezó a funcionar la primera planta de homos, localizada en el ejido de Pimientillo, Nayarit; propiedad de la Cía. Tabaquera Nacional. Ese mismo año trabajaron también las plantas El Buen Tono y Villa Hidalgo, de la empresa Tabacos Nayaritas, S.A., las dos en el municipio de Santiago Ixcuintla.
Hacia finales de los cuarentas, el tabaco se seguía produciendo en casi toda la República, especialmente en los estados de Nayarit (10 106 tons.), Veracruz (2 763) y Jalisco (1 299), donde en el cuatrienio 1936-1940, se concentró el 74% de la producción total; resaltando que sólo el estado de Nayarit produjo el 52% nacional. Otros estados eran, por orden de importancia: Chiapas, Oaxaca, Nuevo León, Puebla, Guerrero, Michoacán, Sonora, Yucatán, Hidalgo, Tabasco y San Luis Potosí.
En 1940 ocho regiones productoras cubrían casi el 90% del total nacional: Nayarit-Jalisco (16 053 ton.); Veracruz-Puebla (1 913); Central de Veracruz (1 259); Sur de Jalisco (506); Simojovel (477); Los Tuxtlas (359); Guerrero- Oaxaca (321 ); Hidalgo-Veracruz (319).
Entre 1940 y 1960 aumentó considerablemente la superficie cosechada a nivel nacional, al pasar de 21 068 has. hasta un máximo de 53 759 has., para disminuir posteriormente hasta 43 085 has. en 1970.
Producción nacional y regional del tabaco en rama en México: 1970-1995
Del ciclo agrícola 1972-1973 hasta 1985-1986, la superficie cosechada de tabaco a nivel nacional se mantuvo por encima o cerca de las 40 000 hectáreas, siendo la zona de Nayarit-Jalisco la que concentró la mayor parte de la superficie cosechada y de la producción nacional de tabaco: 80% y 81% respectivamente, le siguieron Veracruz, Oaxaca y Chiapas.
Entre los tabacos que se producen en Nayarit, el Burley ha ocupado generalmente del 50 al 55% de la superficie cosechada. El resto de la producción tabacalera en Nayarit es de Virginia, cuya superficie promedio de 1972-1973 a 1979-1980 fue de 15 600 hectáreas, y de 1979-1980 a 1985-1986 correspondió a 15 700 hectáreas. Esta zona representa el 80% de la producción nacional de tabaco, y el resto lo representan las zonas de Veracruz, Oaxaca y Chiapas.
Si hablamos en términos de producción de tabaco por estado, tenemos que del ciclo 1972-1973 hasta 1985-1986, la zona Nayarit-Jalisco produjo el 82.10% nacional, resaltando el ciclo 1983-1984 que fue del 90.04% de la producción total; Veracruz produjo el 12.08% nacional; Oaxaca el 3.30% y Chiapas produjo el 2.52%.
La producción del tabaco en Nayarit fue en 1988 de 53 029 toneladas; en 1989 de 45 749; en 1990 de 31 230 y en 1991 de 25 510.20 toneladas.
En el año de 1991 la superficie cosechada en el país fue de 14 709.02 hectáreas, de las cuales el 85.7% corresponden al estado de Nayarit con 12 602.311 hectáreas. La producción obtenida de esta superficie a nivel nacional fue de 30 500.8 toneladas; participando el estado de Nayarit con el 91.1% de la producción total.
En el ciclo 1994-1995 la producción nacional de tabaco fue de 39 905.17 toneladas; participando Nayarit con 38 345.17 toneladas, representando así el 96.10% de la producción nacional; Chiapas produce 753.20 toneladas que representan el 1.89% nacional; Veracruz produce 150.80 toneladas, representando el 0.37% y Sonora produce 656.00 toneladas que representan el 1.64% de la producción nacional.
Actualmente la producción del tabaco en México se rige por una situación de precios liberados. A nivel del tabaco en rama no existe ningún gravamen, ni federal ni estatal. Toda la carga fiscal se da en lo denominado tabaco labrado, donde predominan cuatro empresas, dos que tienen como objetivo primario la fabricación de cigarrillos para el mercado nacional, que son: Compañia Cigarrera "La Moderna", que captó el 42.29% de la producción nacional; TADESA (CIGATAM), que captó el 41.22% de la producción nacional y dos compañias cuyo propósito es captar tabaco en rama para exportación, que son: TPN (Tabacos del Pacífico Norte), que captó 9.46% de la producción nacional y EXARMEX (Exportación de Artículos Mexicanos S.A. de C. V.), que captó 7.03% de la producción nacional.
Es necesario mencionar, aunque sea someramente, que el tabaco ha pasado por diferentes e importantes transformaciones institucionales. Especialmente destaca la creación, por decreto presidencial del 4 de noviembre de 1972, de la empresa Tabacos Mexicanos, S.A. de C.V. (Tabamex). Esta empresa paraestatal tuvo una participación decidida en el mercado tabaquero nacional e internacional. Diversos problemas afectaron su trabajo. El 9 de octubre de 1990 fué publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto que establecía su disolución y liquidación.
Finalmente, cabe destacar el impacto en empleo que genera el tabaco. Si bien las cifras necesitan ser consideradas cuidadosamente, en cuanto a tabaco en rama podemos hablar de los productores y los trabajadores eventuales o jornaleros que trabajan en el cultivo y cosecha del tabaco en rama.
En el presente ciclo (1994-1995) existen en México alrededor de 9 500 productores de tabaco, de los cuales 8 137 cultivan tabaco en el Estado de Nayarit, lo que nos representa un 85.6% de los productores en activo. En términos de jornales de trabajo esto signiflca 4 528 540 jornales. Para el presente ciclo agrícola 1995-1996 se estima que cultivaran tabaco 8 911 productores.
Elementos comparativos a nivel internacional
La producción mundial del tabaco en 1989 fue de 7,209 millones de kilogramos; más de la mitad se produjo en Asia. La siguiente región productora es América; por su producción destacan Estados Unidos en Norteamérica y Brasil en América Latina; Europa es la tercera región productora; en proporción mucho menos significativa y como siguiente zona productora está el continente africano donde la producción, apenas alcanza a sumar 301.800 toneladas, que equivalen al 4.4% de la producción mundial. Finalmente, Oceanía cubre solamente el 0.2% del total producido. Por su parte, México ha logrado ocupar un lugar destacado en la producción mundial del tabaco tipo Burley, ya que es la mayor de América Latina.
Los principales países productores actualmente son China, Estados Unidos, India y Brasil. En conjunto estos países producen alrededor del 60% de la producción mundial. Cabe señalar que la producción de México ha fluctuado en los últimos años en alrededor del 1% mundial. Es importante señalar que el tabaco mexicano es especialmente apreciado por su calidad, lo que permite mezclas atractivas en los mercados más importantes.
Adicionalmente, cabe mencionar que la demanda de tabaco ha cambiado estructuralmente y crecido cuantitativamente. En ciertos países, especialmente los más industrializados del Grupo de los Siete, aparentemente la demanda ha disminuido. Sin embargo, la caída del Muro de Berlín significó también la apertura de ese gigantesco mercado al tabaco de occidente, por lo que la demanda de éste ha aumentado a nivel mundial y se espera que continúe aumentando.
Históricamente, la estructura del comercio exterior tabaquero de México ha cambiado sustancialmente. Durante el porfiriato, México era exportador, representando el tabaco alrededor del 2% del total de las exportaciones, y aún cuando en ocasiones descendió al 0.2%, el tabaco se mantuvo entre el octavo y décimo lugar de los principales productos exportados.
Los principales destinos de los tabacos labrados mexicanos se encontraban en Alemania, Inglaterra y Francia donde las marcas de los puros mexicanos eran reconocidas. Los principales mercados para las exportaciones de tabacos fuertes en rama para puros se concentraban en Europa; Alemania era el principal cliente y el más seguro, le seguían Bélgica, Estados Unidos e Inglaterra.
El monto de la exportación mexicana, poco signiflcativo dentro del volumen total del comercio internacional del tabaco, aumentó de 150 toneladas en 1878 a más de 700 en 1891; de allí en adelante osciló entre 1 000 y 1 500 toneladas con años excepcionales en que ascendió a 2 000 y 3 000 toneladas.
Las importaciones totales durante este período también crecieron, en ello destaca el tabaco Virginia, cuyas importaciones aumentaron de 679 toneladas en 1888-1889 a 1 207 toneladas en 1895-1896, aunque volvieron a descender en 1905-1906, a 625 toneladas. La participación de las importaciones en el total consumido por la industria, comenzó a descender desde principios del siglo XX, sobre todo en tabacos rubios, dado el aumento de su cultivo en Nayarit.
A partir de la Revolución Mexicana y hasta 1925 el comercio exterior de tabaco se contrajo, principalmente las exportaciones, que de 1 063 toneladas en 1910-1911 descendieron a 194 en 1925. En el período de 1925 a 1941 las exportaciones presentaron una tendencia descendente; después de alcanzar el máximo en 1928 con 262 toneladas, se cae a menos de una tonelada en 1941.
En 1961 México continúa siendo importador neto. Al año siguiente las importaciones se elevan a un máximo de 3 699 toneladas para empezar a descender a partir de 1966 hasta eliminarse completamente, salvo en ocasiones excepcionales.
La mayor parte del tabaco exportado, más de 93% en la década de los anos setenta, es tabaco en rama, y de este más del 80% es tabaco rubio, porcentaje que se ha elevado a más del 90% en los años ochenta. El único tabaco rubio que exporta nuestro país es el Burley (que se produce en Nayarit); México ocupa un lugar importante entre los exportadores de este tabaco.
En 1979 México fue el sexto exportador de Burley en el mundo; y en 1986 llegó a establecerse en el noveno lugar. Los destinos principales del tabaco rubio mexicano son Japón, Estados Unidos, Portugal, Dinamarca, la República Federal de Alemania, Suiza y Suecia.
México llegó a exportar alrededor del 30% de su producción de tabaco -entre 15 y 25 mil toneladas- y su principal tabaco de exportación ha sido el Burley que ha representado cerca del 90% del tabaco exportado en los últimos once años. Actualmente, se estima que un 17% de la producción nacional se exporta.
ARGUMENTOS DE LA INICIATIVA
Diversas son las razones que justifican la derogación de la fracción IX del artículo 117 constitucional y normas que lo reglamentan, como son el artículo 28, segundo párrafo, de la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios y el artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal.
Elementos de orden jurídico
Debe destacarse desde el principio de esta argumentación, que no se cuestiona el sentido de lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX en lo relacionado a tabacos labrados, por ser esta una contribución vinculada al consumo y por tanto de carácter nacional y general. Es derecho aceptado mundialmente que este tipo de gravamen debe considerarse nacional.
Sin embargo, también a nivel de derecho comúnmente aceptado, este no es el caso de la materia prima que permite llegar al producto gravado en el punto de consumo. La interpretación generalmente aceptada es que, bajo ciertas condiciones, las materias primas no caen dentro del sentido de los productos de consumo final, y por tanto son potencialmente sujetos de gravamen por los distintos órdenes de gobierno, si bien bajo el principio de concurrencia o coincidencia acordadas.
En conclusión, nos encontramos con una situación en la cual razonamientos distintos se utilizaron para justificar lo que ahora se entiende como una prohibición explícita, si bien relativa, a la facultad de los Estados para gravar el tabaco en rama.
En su planteamiento original, el Presidente Cárdenas busca la homogeneización de una situación donde existía un desorden en los gravámenes en materia de tabaco, incluyendo toda la cadena productiva. De su planteamiento, surge una visión que da lugar, como lo señala el propio dictamen de la Comisión respectiva en ese tiempo, para establecer una interpretación concreta de las facultades que el Congreso de la Unión otorgaría a la Federación explícitamente en materia de gravámenes sobre productos específicos.
Esa misma Comisión señala en su dictamen que incluye solamente el tabaco labrado entre esas atribuciones explícitas de la Federación, como fue eventualmente incluido en el artículo 73, fracción XXIX, núm. 5o. inc. (b). Establece, sin embargo, la "prevención complementaria" que se incluiría en el artículo 117, fracción IX. Como ha sido cuestionado, esta fracción rompe con el espíritu del artículo, al ser una prohibición relativa, cuando el artículo, por razones aceptadas en derecho general, establece aquellas prohibiciones absolutas a los Estados.
Sin embargo, hacia 1981, con la introducción del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, sustentado entre otros pero de manera sustancial en el propio artículo 73, y al introducirse las leyes reglamentarias de Coordinación Fiscal y la del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, se desvirtúa el sentido que pudiera tener la fracción IX del artículo 117, al utilizarse como un condicionamiento para la adhesión o no de cualquier Estado productor de tabaco en rama al propio Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Resulta evidente que el sentido de una prohibición explícita relativa como la de la fracción IX del artículo 117 debe ser considerada incluso discriminatoria, ya que se dirige exclusivamente a los Estados que son productores de tabaco en rama, atentando contra los principios federalistas más elementales que señalan la aplicación general de los preceptos establecidos constitucionalmente a nivel federal. El sentido discriminatorio es todavía más evidente, al ser el único caso de un producto agrícola o materia prirna que tiene una prohibición explícita a nivel constitucional.
Este mismo argumento se refuerza al contraponerse con el artículo definitorio de nuestro esquema federalista, el 124 constitucional, puesto que vincula una prohibición explícita, que debiera entenderse absoluta por su ubicación en el artículo 117, a la acción eventual del Congreso de la Unión.
En síntesis, la fracción IX del artículo 117 adolece de los siguientes cuestionamientos jurídicos:
- Establece una prohibición explícita relativa, rompiendo con el espíritu del artículo 117 y contraponerse con el espíritu del artículo 124.
- Es discriminatoria, y por lo mismo atenta contra los principios más elementales del federalismo, tanto en razón de dirigirse solamente a los Estados productores de tabaco en rama, como por el hecho de ser único el caso de una referencia de esta naturaleza a un producto agrícola o materia prima en toda la Constitucion.
- Frente a la propia creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se desvirtúan los razonamientos que dieron pie a su introducción originalmente en el texto constitucional, al transformarse, de una "prevención complementaria" a lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX, en su planteamiento inicial, en una prohibición condicionante de la participación o no de los Estados productores de tabaco en rama en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
- Queda también establecido que la derogación de la fracción IX del artículo 117 no afecta en nada lo relacionado a la facultad de la Federación para gravar exclusivamente lo relacionado con el tabaco labrado, de acuerdo a lo definido en el artículo 73, fracción XXIX, núm. 5o., inc. b.
Elementos de orden productivo y de distribucion regional.
De igual manera, tal como quedó establecido en el apartado 2 de este estudio, los argumentos de hecho que dan pie al carácter discriminatorio de la fracción IX del artículo 117, se ejemplifican por el cambio en las condiciones de la producción del tabaco en México, ya que en el tiempo en que fue enviada la iniciativa del Presidente Cárdenas, existían más de catorce Estados productores de tabaco en rama. Actualmente, solamente el Estado de Nayarit produce más del 96% del tabaco en rama del país. Por lo mismo, la fracción IX del artículo 117, tendría que interpretarse como una prohibición explícita relativa prácticamente dirigida al Estado de Nayarit.
Posibles implicaciones
Las implicaciones de la derogación de la fracción IX del artículo 117, y de los artículos relativos de la Ley de Coordinación Fiscal y de la del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, sólo significa hacer avanzar el federalismo un paso más.
Las condiciones que establece el propio Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en la práctica, permiten suponer que no existirían las condiciones de doble tributación que dieron pie a la Iniciativa original y al sentido del dictamen de la Comisión en 1940-1942 y que a su vez quiere evitar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Por las características de la situación actual en cuanto a producción de tabaco en rama, prácticamente implicaría solamente un proceso de negociación, este caso siendo el Estado de Nayarit. Sin embargo, cabe argumentar en términos generales, dado el gran potencial que existe de que varios Estados, especialmente Veracruz, Chiapas y Sonora, puedan aumentar sustancialmente su producción.
Evidentemente, cualquier posibilidad de gravar la producción, el acopio o la venta de tabaco en rama deberá ser negociada con la federación, en razón de su facultad en materia de tabaco labrado. Esto es así, ya que lo que se buscaría es establecer una posible distribución de los recursos captados visualizando el conjunto de la cadena productiva. Puesto que actualmente sólo se grava al tabaco labrado, es de esperarse una posible posición de parte de los Estados productores de tabaco en rama para negociar parte de los recursos captados federalmente en el tabaco labrado y trasladar, en forma de impuesto local, quizás en el punto de acopio, parte de la carga fiscal de las empresas productoras o exportadoras.
Esto tendría lógica, ya que no se pretendería gravar en los puntos de producción o venta de tabaco en rama, puesto que ello implicaría dañar la ya maltrecha economía familiar de los productores. Sin embargo, en el punto de acopio, se podría lograr una redistribución acordada entre federación y estados, ya que no se afectaría lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX y se lograría reorientar parte de la base flscal que genera el tabaco de la federación a los estados.
Una situación así, acordada y en los mejores términos de una negociación con un sentido federalista, permitiría, probablemente, solucionar parte importante de los problemas flnancieros de los estados productores, dando un sentido de justicia al hecho de que, actualmente, siendo estados con producción de alto valor agregado, no pueden gozar de las ventajas fiscales inherentes, acentuándose el carácter discriminatorio de este precepto constitucional.
Se reitera, este analisis beneflcia a Nayarit, caso mas evidente, pero incluye beneficios actuales y futuros para Veracruz, Chiapas y Sonora, Estados que actualmente producen pero que tienen un gran potencial y, también para Jalisco, Oaxaca y Sinaloa que podrían retomar su producción en el futuro.
Síntesis de argumentos
En síntesis, para efectos de sustentar las reformas propuestas, se puede decir:
- La fracción IX del artículo 117 Constitucional establece una prohibición explícita relativa discriminatoria tanto en materia de observancia entre las entidades federativas, como entre productos.
- En la situación actual, tanto el precepto Constitucional como los dos ordenamientos relativos desvirtúan los razonamientos que dieron pie a su introducción originalmente en el texto constitucional, al transformarse, de una "prevención complementaria" a lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX, en una prohibición condicionante de la participación en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal de los Estados productores.
- El hecho de que exista un Estado prácticamente productor único acentúa el carácter discriminatorio, pero también facilita el propósito de evitar la doble tributación y/o el desorden fiscal. En su momento, esta propuesta puede beneficiar al menos a seis entidades más.
- Por lógica presentada, no se llegaría a una situación de gravar a productores, sino una redistribución de la carga fiscal actual sobre la cadena productiva del tabaco, que actualmente sólo beneficia a la federación.
En virtud de las razones anteriores, y con fundamento en las disposiciones de la Constitución General de la República y del Reglamento para el gobierno Interior del Congreso General, invocadas al proemio de esta iniciativa me permito presentar el siguiente:
PROYECTO DE DECRETO QUE DEROGA LA FRACCION IX DEL ARTICULO 117 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS; EL TERCER PARRAFO DE LA FRACCION III DEL ARTICULO 28 DE LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCION Y SERVICIOS; Y REFORMA EL PRIMER PARRAFO DEL ARTICULO 11 DE LA LEY DE COORDINACIN FISCAL.
ARTICULO PRIMERO.- Se deroga la fracción IX del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
"Artículo 117.- Los Estados no pueden, en ningún caso:
................................................
................................................
IX.- Derogada."
ARTICULO SEGUNDO.- Se deroga el tercer párrafo de la fracción III del artículo 28 de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, para quedar como sigue:
"Artículo 28.
Los Estados que se adhieran .....................................
.................................................................
.................................................................
La Secretaría de Hacienda .......................................
.................................................................
.................................................................
Artículo Tercero.- Se reforma el primer párrafo del artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:
"Artículo 11. Cuando alguna Entidad que se hubiera adherido
al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal viole lo previsto por
los artículos 73 fracción XXIX, 117 fracciones IV a VII o
118 fracción I, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos o falte al cumplimiento del o de los convenios
celebrados con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
ésta, oyendo a la Entidad afectada y teniendo en cuenta el dictamen
técnico que formule la Comisión Permanente de Funcionarios
Fiscales, podrá disminuir las participaciones de la Entidad en una
cantidad equivalente al monto estimado de la recaudación que la
misma obtenga o del estímulo fiscal que otorgue, en contravención
en dichas disposiciones."
TRANSITORIO
UNICO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Reitero a ustedes ciudadanos Secretarios, las seguridades de mi
atenta y distinguida consideración.
México, DF, a 9 de diciembre de 1997.
Sufragio Efectivo. No Reelección.
Senador de la República José Medina Aguiar.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de diciembre de 1997.
Dip. Ricardo García Sáinz
Presidente de la Comisión de Programación, Presupuesto
y Cuenta Pública
PRESENTE
Por este conducto, y por instrucciones de la Comisión de Turismo, me permito hacer de su conocimiento la Resolución que el Pleno de esta Comisión ha emitido con respecto al Presupuesto Programático para la Sccretaría de Turismo, ejercicio 1998.
Lo anterior, en el animo de coadyuvar al análisis sectorial inherente a nuestra función legislativa y en uso de las atribuciones que los ordenamientos respectivos nos confieren.
Sin otro particular por el momento y esperando que la Resolución mencionada sea de utilidad para la Comisión que Usted preside, quedo de Usted.
Atentamente
Dip. Fernando González Treviño
Presidente de la Comisión de Turismo
México, DF, a 4 de diciembre de 1997
Resolución Sobre Entidad 21
Presupuesto Programático para la Secretaría de Turismo
1998
CONSIDERANDO
I. Que la actividad turística constituye una extraordinaria palanca estratégica de crecimiento nacional, dada su importancia como tercera fuente captadora de divisas que aporta el 5 por ciento del PIB; por su potencialidad en la generación de empleo -por encima de las industrias maquiladora, textil y petroquímica-; así como por su impulso al desarrollo regional.
II. Que el turismo, como actividad compleja y totalizadora, es eje fundamental para la preservación del patrimonio cultural y natural del país e importante medio para la difusión y promoción de los valores y tradiciones de México.
III. Que los efectos del turismo se hacen patentes también en lo social, al fortalecer los lazos de identidad y solidaridad nacionales:
Esta Comisión de Turismo de la LVII Legislatura, como órgano especializado, se dio a la tarea de analizar la situación actual del Sector Turismo y su vinculación con el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1998.
Al efecto, en ejercicio de sus facultades, celebró diversas reuniones de trabajo con representantes de organismos públicos y privados involucrados con la materia en cuestión. Al respecto, la Comisión estimó conveniente:
A) Optimizar la labor de las Representaciones de la Sectur en el extranjero.
B) Reforzar sustantivamente los programas y actividades permanentes de capacitación, educación y cultura turística.
C) Transparentar y evaluar más puntualmente el gasto destinado a promoción y publicidad. D) Definir elementos permanentes de evaluación de los proyectos respaldados por Fonatur, con el objeto de reorientar gradualmente recursos a regiones no atendidas y favorecer la descentralización de sus funciones.
E) Ampliar el rubro y asignación específica de Fondos Mixtos.
F) Instrumentar políticas efectivas de verificación en la prestación de servicios turisticos.
G) Desarrollar instrumentos de concertación y apoyo al Turismo Social.
H) Promover el autofinanciamiento del cuerpo de Angeles Verdes.
I) Evaluar la factibilidad de solicitar mayor presupuesto para el sector en el ejercicio 1999.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en el artículo
74, fracción IV de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; los artículos 54 y 48 de la Ley Orgánica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y, los artículos
88 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Turismo en reunión
plenaria, legalmente convocada y constituida el 3 de diciembre de 1997:
Resuelve
El presupuesto presentado para el ejercicio 1998, de la Secretaría de Turismo, correspondiente al 0.17 por ciento del Presupuesto total de la Federación, no debe disminuir, pues ello perjudicaría sensiblemente a la actividad turística nacional.
Resolución sobre entidad 21. Presupuesto Programático para la Secretaria de Turismo 1998
Dip. Augusto R. Carrión Alvarez (rúbrica), dip. Luis Cortés Carrillo (rúbrica), dip.José Carlos Cota Osuna (rúbrica), dip. Blanca Rosa García Galván (rúbrica), dip. Addly C. Joaquín Codwell (rúbrica), dip. Luz del Carmen López Rivera (rúbrica), dip. Héctor Mayer Soto (rúbrica), dip. José Marco A. Olvera Acevedo , dip. Juan Manuel Parás González (rúbrica), dip. Orlando Alberto Paredes Lara (rúbrica), dip. Salvador Rizo Ayala (rúbrica), dip. Juan Oscar Trinidad Palacios(rúbrica), dip. Villegas Arreola Alfredo (rúbrica).
Dip. Fernando González Corona , Presidente (rúbrica), dip. María Gloria B. Ocampo Aranda, Secretaria (rúbrica), dip. Elba M. Capuchino Herrera, Secretaria (rúbrica), dip. Salvio Herrera Lozano, Secretario (rúbrica), dip. Juan Bueno Torio (rúbrica), dip. Rafael A. Castilla Peniche (rúbrica), dip. Mario G. Haro Rodríguez (rúbrica), dip.Espiridión Sánchez López (rúbrica), dip. Víctor A. Vázquez Cuevas (rúbrica), dip. Aurora Bazán López (rúbrica).
Dip. Susana Esquivel Farias (rúbrica),
dip. Víctor A Galván Gascón (rúbrica), Dip.
Martha Irene Luna Calvo (rúbrica), dip. María L. Nuñez
Ramos (rúbrica), dip Silvia Oliva Fragoso (rúbrica), dip.
Esperanza Villalobos Pérez (rúbrica).
Dictámenes
Honorable Asamblea:
De conformidad con lo preceptuado en los artículos 43 y 48 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 135 y 136 de su Reglamento, le fue turnado a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de esta Cámara de Diputados para su estudio, el Dictamen de la Minuta de Decreto de Reformas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, elaborado por las Comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos Tercera de la Cámara de Senadores.
La colegisladora, en su función de Cámara revisora,
con base en el dictamen referido, desechó en su totalidad el Proyecto
de Decreto en cuestión y lo regresó a esta Cámara
de origen, con fundamento en el artículo 72, inciso d, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
ANTECEDENTES
Esta legisladora elaboró y aprobó un dictamen conteniendo una propuesta para reformar al artículo lo., adicionar una fracción IX al artículo 9, y dos fracciones, las XVII y XVIII al artículo 15 y un tercer párrafo al artículo 42 recorriendo el tercer párrafo actual al cuarto párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, propuesta que presentaron las fracciones del Partido Acción Nacional, del Partido de la Revolución Democrática y del Partido del Trabajo. El citado dictamen fue turnado a la colegisladora en cumplimiento de lo dispuesto por el inciso h del artículo 72 y la fracción VII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La minuta conteniendo tal propuesta legislativa fue estudiada en el Senado por sus Comisiones de Hacienda y Crédito Público y la de Estudios Legislativos Tercera, quienes con base en lo dispuesto en los artículos 72 inciso d de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 85 y 90 de la Ley Orgánica del Congreso General; 65, 87, 88, 90 y 93 del Reglamento para el propio Congreso, propusieron y fue aprobado el 8 del presente mes, el siguiente dictamen:
"PRIMERO: No procede aprobar la minuta de Decreto que la Honorable Cámara de Diputados remitió al Senado de la República modificando el artículo 1o.; adicionando una fracción IX al artículo 9 y las fracciones XVII y XVIII al artículo 15, así como un tercer párrafo al artículo 42 que recorre el actual hacia el cuarto párrafo, y que agrega un artículo transitorio de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
SEGUNDO: Regrésese a la Cámara de origen el proyecto de Decreto en cuestión, para los efectos del artículo 72 inciso d, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".
Como es del conocimiento de esta soberanía, las reformas que fueron aprobadas por esta Cámara el pasado 4 de diciembre proponen la reducción de la tasa general del impuesto al Impuesto al Valor Agregado al 12 por ciento. Asimismo establecieron que no se pagara el impuesto por la venta del gas para uso doméstico, ni por la prestación de servicios telefónicos para uso doméstico por la renta mensual y el servicio de energía eléctrica por el consumo mensual de 250 Kw/h. De igual manera estableció la aplicación de la tasa cero para el servicio de agua para uso doméstico.
Entre las razones que tuvo la colegisladora para emitir tal dictamen se hacen las siguientes consideraciones:
La propuesta fue analizada en dos enfoques determinantes: "primero, de la significación que puede tener respecto de las finanzas públicas y segundo, de los aspectos que podría provocar en la economía y su incidencia en las capas sociales de la población".
Agrega la colegisladora que las "propuestas de modificación a la Ley del IVA no pueden verse de manera aislada, sino en el contexto de una propuesta más amplia de reforma integral. Lo anterior, en consideración a las implicaciones que conlleva y que más adelante se explican, y en función de su importancia como fuente primordial del financiamiento del gasto público".
Expone el Senado que: "...la recaudación por concepto del IVA representa el 16.4 por ciento de los ingresos no petroleros y 29.6 por ciento de los tributarios, siendo la tercera fuente en importancia en los ingresos del Gobierno Federal, después de los derivados del petróleo y del Impuesto Sobre la Renta (ISR). Por ello, cualquier modificación a la legislación señalada, debe ser profunda y cuidadosamente evaluada, a la vista de la importancia que tiene en la capacidad del Gobierno Federal, Entidades Federativas y municipios. Para atender sus obligaciones de prestación de servicios, construcción de infraestructura pública, combate a la pobreza entre otros".
Indica que: "...es fundamental que en una primera instancia, la propuesta de modificaciones a la ley del IVA, se analice a la luz de los impactos que modificaciones similares en la tasa del IVA l1an tenido en el pasado sobre los ingresos públicos de la Federación, Estados y municipios".
Después de evaluar los efectos de la reducción general de la tasa en l99l, cuyo impacto fue severo, un 0.72 por ciento del PIB, a pesar del efecto compensatorlo de otras medidas como el aumento de la tasa en frontera, cobro de intereses en créditos al consumo, el impacto significó 34 mil millones de pesos de 1998, por ello nos señala la colegisladora que fue necesario aumentar adicionalmente las tarifas de los bienes y servicios públicos, en particular las gasolinas.
Concluye el Senado que: "es de advertirse que el contenido de la minuta a dictaminar parte de información insuficiente o parcial sobre los efectos en la economía que aquí se exponen. En este dictamen, habiendo hecho las consideraciones adecuadas y las precisiones de datos sobre los alcances e impactos de la propuesta, juzga inconveniente la aprobación de la minuta, misma que se remite a la Honorable Cámara de Diputados, a fin de que reconsidere nuevamente su proyecto original".
Esta Comisión considera improcedentes los argumentos formulados por la colegisladora, por las razones que aparecen en la Exposición de Motivos presentada por los Grupos Parlamentarios de los Partidos Acción Nacional, Partido de la Revolución Democrática, Partido del Trabajo y Partido Verde Ecologista Mexicano, relativa a las modificaciones y adiciones a diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
En mérito de lo anterior, la Comisión de Hacienda
y Crédito Público de esta Cámara de Diputados, con
fundamento en los artículos 72, inciso d y 73, fracción VII,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
43 y 48 de la Ley Orgánica del Congreso General; 62, 63, 87, 135
y 136 del Reglamento Interior del propio Congreso, somete a su consideración
el siguiente:
DICTAMEN
PRIMERO.- Se aprueba y ratifica, en consecuencia, el Decreto que contiene la modificación del artículo 1o.; la adición de una fracción IX al artículo 9 y las fracciones XVII y XVIII al artículo 15, así como a un tercer párrafo al artículo 42 recorriendo el actual hacia el cuarto párrafo, con un artículo transitorio, todos ellos de la Ley del Impuesto al Valor Agregado aprobado por esta Honorable Cámara de Diputados, con fecha 4 de diciembre del año en curso, cuyo Decreto fue rechazado por la Honorable Cámara de Senadores, según Minuta remitida a esta Cámara con fecha 8 de los corrientes.
SEGUNDO.- En consecuencia, envíese nuevamente a la Cámara de Senadores el proyecto de Decreto en cuestión para los efectos del artículo 72, inciso d, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
9 de diciembre de 1997
Diputados: Angel Aceves Saucedo (rúbrica),
Fortunato Alvarez Enríquez, Alfonso Ramírez Cuéllar
(rúbrica), Dionisio A. Meade y García de León (rúbrica),
Verónica Velasco Rodríguez (rúbrica), Alberto González
Domene (rúbrica), Fauzi Hamdan Amad (rúbrica), Ramón
M. Nava González (rúbrica), Felipe de Jesús Rangel
Vargas (rúbrica), Rogelio Sada Zambrano, Humberto Treviño
Landois, Maximiano Barbosa Llamas (rúbrica), Píoquinto Damián
Huato, Angel de la Rosa Blancas (rúbrica), Carlos A. Heredia Zubieta
(rúbrica), María de los Dolores Padierna Luna (rúbrica),
José Luis Sánchez Campos (rúbrica), Guillermo Barnes
García (rúbrica), Marcos A. Bucio Mújica (rúbrica),
Augusto R. Carrión Alvarez, Celso Fuentes Ramírez (rúbrica),
Fidel Herrera Beltrán (rúbrica), Francisco Javier Loyo Ramos
(rúbrica), Raúl Martínez Almazán (rúbrica),
Enrique Martínez y Martínez (rúbrica), Ernesto A.
Millán Escalante (rúbrica), Francisco Javier Morales Aceves,
Gonzalo Morgado Huesca (rúbrica), Alfredo Phillips Olmedo (rúbrica),
Alejandro González Yáñez (rúbrica).
DE LA COMISION DE PROGRAMACION, PRESUPUESTO Y CUENTA PUBLICA, CON PROYECTO DE DECRETO, RELATIVO A LA REVISION DE LA CUENTA DE LA HACIENDA PUBLICA FEDERAL, CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO FISCAL DE 1996
Honorable Asamblea:
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a la Cámara de Diputados, de manera exclusiva, la facultad y responsabilidad de revisar la cuenta pública del año anterior. La Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 48 y 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, recibió para su estudio, análisis, revisión y dictamen la Cuenta de la Hacienda Pública Federal correspondiente al año fiscal de 1996.
Los documentos y medios magnéticos que la conforman fueron elaborados por el Ejecutivo Federal en observancia de lo que ordenan los artículos 74 fracción IV, párrafo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 43 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. Los documentos fueron entregados por el Ejecutivo en tiempo a la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión. Y esta los hizo llegar a la Cámara de Diputados a través de la Comisión de Vigilancia; la cual, a su vez, en uso de sus atribuciones legales, los remitió a la Contaduría Mayor de Hacienda.
Para profundizar el análisis de la Cuenta Pública, la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública convocó a ocho sesiones de trabajo. Por el lado del Ejecutivo asistieron subsecretarios, oficiales mayores, directores generales y otros servidores públicos de las dependencias y entidades del sector público. Cabe resaltar que por primera vez participaron en estas reuniones las secretarías de Gobernación, Defensa y Marina, y la Procuraduría General de la República. Por parte del legislativo participaron en las reuniones los diputados miembros de la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública de todas las fracciones parlamentarias que integran esta soberanía, y un número significativo de diputados de otras comisiones legislativas ordinarias. En las sesiones de trabajo los legisladores expusieron puntos de vista y criterios, solicitaron y recibieron información complementaria, e intercambiaron opiniones relativas al cumplimiento de objetivos y metas contenidos en los principales programas autorizados y los resultados presupuestarios y financieros del ejercicio fiscal de 1996.
La Contaduría Mayor de Hacienda elaboró y entregó en tiempo a la Comisión de Vigilancia el Informe Previo sobre la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996, documento que fue turnado a esta dictaminadora, conforme a derecho, por la Comisión de Vigilancia. Para la revisión de la Cuenta Pública se utilizaron además otras fuentes de información como el Informe Presidencial, el Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y los Informes Trimestrales sobre las Finanzas y la Deuda Públicas.
Con base en los anteriores elementos, la Comisión de Programación,
Presupuesto y Cuenta Pública elaboró un proyecto de Dictamen
que fue afinado y superado gracias al cuidadoso análisis del mismo,
y a las importantes aportaciones realizadas por los diputados integrantes
de la Comisión, miembros de los Grupos Parlamentarios de esta soberanía.
Del trabajo realizado surgió el presente Dictamen, para sustentar
el Decreto sobre la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública
Federal correspondiente al Ejercicio Fiscal de 1996.
Dictamen
I. Observancia de los principios básicos de contabilidad gubernamental.
Esta dictaminadora considera que son de asumirse las conclusiones obtenidas en el Informe Previo elaborado por la Contaduría Mayor de Hacienda respecto a la observancia por el Ejecutivo Federal de los principios básicos de contabilidad gubernamental, como resultado de su evaluación preliminar.
De esta manera se concluye que, en términos generales, la Cuenta de la Hacienda Pública Federal se presentó de acuerdo con los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental. En lo particular, y conforme a lo presentado en el Informe Previo de la Contaduría Mayor de Hacienda, en el caso del sector central se observó en algunas dependencias la falta de depuración de ciertos rubros de la información financiera, la omisión de recuentos físicos de bienes inventariables, pagos con cargo al presupuesto de 1996 por bienes y servicios recibidos en 1995, registro de presupuesto como ejercido no devengado al 31 de diciembre de 1996 y la inobservancia de algunas entidades de los principios "Cumplimiento de Disposiciones Legales", y por su parte, las dependencias, de los de "Control Presupuestario", "Base de Registro" y "Revelación Suficiente".
En el sector paraestatal se observaron ciertos incumplimientos de los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados en el caso de Luz y Fuerza del Centro y el ISSSTE.
Esta dictaminadora encontró además otras insuficiencias en la observancia de los principios básicos de contabilidad general. Entre las principales:
Dentro de los Estados Presupuestarios y Económicos Consolidados, se usaron distintas metodologías en los rubros de ingreso y gasto de la Clasificación Económica en Cuenta Doble del Sector Público Presupuestario y del Gobierno Federal, con el Estado de Ingresos Presupuestarios y el Estado del Ejercicio del Presupuesto por Capítulos del Gobierno Federal, que si bien no inciden en los resultados, dificultaron el análisis de la Cuenta Pública. En el análisis correspondiente al capítulo de Orientación Sectorial del Gasto, no se presentó el sector administración y servicios, si bien se presentó la desagregación del gasto corriente y de capital del mismo. Asimismo, la información correspondiente al gasto de cada Sector en el rubro de apoyos, subsidios y transferencias a organismos, empresas, fondos y fideicomisos subsidiados no se presentó debidamente identificada y clasificada por dependencia o ramo que los otorga, ni homologada con la sectorización del gasto por dependencia o ramo. Dentro de dicho rubro, se encuentran sectorizados en el renglón de "Otros" los conceptos presupuestales del Ramo 23 Provisiones Económicas y Salariales, de los cuales no se presenta información detallada respecto a su ejercicio.
Se recomienda que la presentación de la Cuenta Pública de los siguientes ejercicios, se haga con una metodología que homogeinice la presentación de la información en los Estados Presupuestarios y Económicos Consolidados, para facilitar su consulta y análisis. Asimismo, que se incluyan en el capítulo analítico de Orientación Sectorial del Gasto todos los sectores, y que en la información de cada uno de ellos se identifiquen, clasifiquen y totalicen por dependencia o ramo responsable la información presupuestal y el ejercicio de los subsidios, apoyos y transferencias a organismos, empresas, fondos y fideicomisos subsidiados, a partir de su asignación y sectorización precisa por dependencia y ramo.
El Informe Previo da cuenta de 13 dependencias que no habían concluido la depuración de sus cuentas colectivas de balance; 7 que no efectuaron los recuentos físicos de bienes inventariables y/o de artículos en almacén; 3 que realizaron pagos en el ejercicio, por concepto de bienes y servicios recibidos en el ejercicio anterior, sin autorización previa de la SHCP; y una que al cierre del ejercicio tenía anticipos a proveedores y contratistas no devengados pendientes de aclarar.
En atención a lo anterior, las dependencias y entidades deberán subsanar las deficiencias en los registros, observar estrictamente los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental y desahogar las salvedades. La Contaduría Mayor de Hacienda deberá llevar a cabo revisiones específicas más detalladas y profundas; realizar auditorías especiales; tomar en cuenta las observaciones de la Comisión no contenidas en el Informe Previo; además de realizar el seguimiento y evaluación de acciones correctivas para subsanar las deficiencias, e informará de ello a la Cámara de Diputados.
II. Observancia de los preceptos legales
En lo referente al grado de observancia de los preceptos legales, el Informe Previo, la Contaduría Mayor de Hacienda concluye que "si bien existe una observancia generalizada de las disposiciones, también se aprecian ciertos incumplimientos, deficiencias e inconsistencias en relación con algunos preceptos normativos".
La Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública asume las conclusiones del órgano técnico en esta materia. Sin embargo, hace notar la discrecionalidad con la que se ejercieron parte de los recursos derivados de los ingresos ordinarios excedentes en ese año. En el año fiscal que se revisa se ejercieron 20,500 millones de pesos para Programas de Saneamiento Financiero no includos en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996.
La discrecionalidad se observa también al constatarse la reasignación de recursos de diversas partidas del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1996. De estas reasignaciones decididas por el Ejecutivo algunas tuvieron un alcance principalmente administrativo, pero otras constituyeron cambios de programas, metas y prioridades. Ello hace necesario que la Contaduría Mayor de Hacienda evalúe el impacto que estas reasignaciones pudieron tener sobre los cumplimientos de los programas y metas aprobados.
Respecto a la aplicación de los ingresos ordinarios excedentes debe destacarse que si bien el 53.3 % de las ampliaciones presupuestales se destinaron al gasto programable, el restante 46.7 % restante se canalizó a los Programas de Saneamiento Financiero, casi 20,500 millones de pesos, lo que señala la necesidad de avanzar en la integración de un marco jurídico que brinde mayor claridad y certeza jurídica a estas decisiones.
Existe falta de transparencia en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal en lo referido a las remuneraciones a servidores públicos por concepto de estímulos a la productividad, eficiencia y calidad determinados por los artículos 47 y 48 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la federación de 1996.
Respecto a la amplitud con la cual el Ejecutivo reasignó gasto autorizado durante el ejercicio fiscal de 1996, como consecuencia se dejaron de ejercer recursos presupuestarios autorizados, en diferentes sectores tales como los de: desarrollo agropecuario y recursos naturales que registró un subejercicio de casi 1,900 millones de pesos (5.9 % menos que lo autorizado) en parte debido a las desfavorables condiciones climáticas que ocasionaron la disminución de la superficie sembrada de algunos de los recursos elegibles en PROCAMPO; medio ambiente que vio reducido su gasto en 77 % respecto de lo autorizado (4,468 millones de pesos menos), en lo cual influyó una reclasificación sectorial de los recursos destinados a la Comisión Nacional de Agua; y el sector laboral que ejerció menos de la mitad del presupuesto aprobado por esta soberanía, habiendo sido transferida una parte de ese presupuesto a estados y municipios para fines similares a los originalmente establecidos.
Algunos de los programas o ramos presupuestarios afectados fueron reasignados por el Ejecutivo a otros programas o ramos presupuestarios, representando un cambio neto de metas y prioridades. Ciertamente, en otros casos, las reasignaciones se decidieron para cumplir objetivos similares a los aprobados, pero por dependencias distintas a las originales, representando la reasignación reclasificaciones administrativas.
Además, de 31,499 millones de pesos asignados al Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas, se ejercieron en el propio Ramo 6,646 millones de pesos, mientras que 24,853 millones de pesos fueron reasignados, sin que se presente información detallada al respecto.
En resumen, en la Cuenta Pública de 1996 se realizó un gasto mayor al presupuestado por 40,548.3 millones de pesos, cubiertos principalmente con los ingresos adicionales obtenidos, destinándose 21,600 millones de pesos al gasto programable y 18,948.3 millones de pesos al gasto no programable, considerando dentro de este los 20,500 millones de pesos para los programas de apoyo financiero.
Por otro lado, en los Ramos 23 "Provisiones salariales y económicas" y 26 "Superación de la Pobreza" se realizaron programas y acciones carecieron de origen de metas programáticas contra las cuales comparar los resultados obtenidos en el ejercicio, por lo cual no se cuenta con "elementos de evaluación de la acción gubernamental" de estos programas.
Otra área del gasto público en la que hay falta de trasnparencia e información insuficiente es la de las erogaciones realizadas al amparo del artículo 48 del Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996. En la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de ese año se informa que las economías obtenidas en el concepto del artículo 47 fueron de 1,649 millones de pesos. Respecto a las remuneraciones especiales a servidores públicos a las que hubieren dado lugar, nada se reporta ni en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, ni en el Informe Previo de la Contaduría Mayor de Hacienda.
Se considera necesaria mayor información sobre la utilización que Nacional Financiera dio a los recursos obtenidos de colocaciones en los mercados financieros internacionales y de créditos bilaterales. Así como la asunción de pasivos realiazada por el Gobierno Federal.
El Informe Previo de la Contaduría Mayor de Hacienda, en lo referente al cumplimiento de los preceptos legales, asienta que se hace necesario analizar información adicional a la contenida en la Cuenta Pública, por lo que se recabó información mediante cuestionarios que se enviaron a dependencias y entidades de control presupuestal directo, con respuesta de todas las dependencias, con excepción de CONASUPO, que no contestó oportunamente dichos cuestionarios. La información obtenida fue analizada y cotejada con la que proporcionaron las dependencias globalizadoras y coordinadoras de sector.
Como resultado de una evaluación preliminar, en principio se observaron incumplimientos en diversas dependencias y entidades en lo relativo a la adjudicación, contratación y ejecución de obras públicas, adquisiciones, contratación de estudios, asesorías e investigaciones; así como al suministro de información a las dependencias globalizadoras y coordinadoras de sector.
Por otro lado, esta dictaminadora considera que para mejorar los
programas de fiscalización de la Cámara de Diputados, es
recomendable una mayor colaboración entre órgano de control
del Ejecutivo y el órgano técnico de la Cámara de
Diputados.
III. Análisis de los Resultados Financiero-Presupuestarios del Sector Público Federal
III.1. Análisis del Panorama Económico
Durante 1996 las metas de Política Económica fueron alcanzadas. La evolución del producto interno bruto superó lo previsto al obtenerse un crecimiento real de 5.1 %; el repunte de la producción se acompañó por una recuperación del empleo y cierto repunte del consumo. El empleo aumentó en el sector formal en 7.8 % anual y en 295 mil puestos de trabajo respecto a 1994; la tasa de inflación se redujo a 27.7 %. La recuperación lograda en el año de análisis, sin embargo, no fue suficiente para rebasar los niveles reales del producto interno bruto y del ingreso por habitante previos a la crisis de 1995, ni tampoco para recuperar la tasa de desempleo de fines de 1994, ni la caida de los salarios reales.
III.2. Resultados Generales de las Finanzas Públicas.
El balance primario del sector público presupuestario (que resulta de comparar los ingresos y los gastos del sector público no financiero sin considerar los intereses y gastos de la deuda) superó en 23.6 % al estimado y se ubicó en un nivel de 4.27 % con relación al tamaño de la economía, esto es 0.1 puntos porcentuales por arriba del alcanzado en 1995. El costo de la deuda representó 3.5 % del Producto Interno Bruto, nivel inferior en 0.2 % a lo reportado el año anterior; de excluirse los 20,500 millones de pesos (0.8 % del PIB) del rescate financiero asignados a FOBAPROA, FOPYME y FINAPE, el balance presupuestario alcanzaría una posición superavitaria equivalente a 0.77 puntos del producto. El Informe Previo asienta que el comportamiento de las finanzas públicas en 1996 refleja en general que los principales indicadores macroeconómicos alcanzaron las metas aprobadas por el Congreso de la Unión y la Cámara de Diputados en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación.
III.3. Ingresos Públicos
Los ingresos ordinarios del sector público presupuestario ascendieron a 580,722.0 millones de pesos y fueron superiores en 39,992.1 millones de pesos, 7.4 % sobre los estimados en la Ley de Ingresos de la Federación y 5.3 % real respecto a lo captado en 1995, manteniendo su proporción en el producto de 22.8 %; lo anterior se debió principalmente al incremento que registraron los ingresos petroleros, 11.4 % sobre el presupuesto y 12 % en términos reales en relación a 1995, derivados del mayor precio y volumen del petróleo exportado. Los ingresos no petroleros superaron la estimación original en 5.1 % y en 1.2 % real los del año previo, debido sobre todo a la elevación de los ingresos no tributarios y dentro de estos a los recursos derivados de los excedentes de operación del Banco de México, ya que los ingresos tributarios no petroleros sólo crecieron 1.4 % real y su relación con el producto disminuyó ligeramente de 1995 a 1996, situación que se atribuye al costo de los estímulos fiscales para impulsar la inversión y el empleo y al impacto derivado de la recesión de 1995 en la recaudación, dados los calendarios de pagos. Los ingresos del sector paraestatal, excluyendo PEMEX, registraron una caída real de 2.5 %, debido a las menores cuotas captadas por el IMSS, la reducción en la participación de CONASUPO en la comercialización de granos básicos y la disminución de las ganancias financieras que reportaron algunas entidades.
Del total de ingresos ordinarios del sector público presupuestario en 1996, corresponden al Gobierno Federal el 67.6 % y el 32.4 % a los organismos y empresas bajo control directo. De los primeros, el 37.8 % está constituido por ingresos petroleros y el 62.4 % corresponde a la recaudación no petrolera, constituida esta en el 78 % por ingresos tributarios y el resto por ingresos no tributarios; del ingreso de las entidades, el 39 % es aportado por PEMEX y el 6% por los otros organismos y empresas.
Lo anterior denota la alta dependencia de las finanzas públicas respecto a los ingresos derivados de la explotación petrolera; el 38 % de los ingresos ordinarios del sector público presupuestario son aportados por esta industria. Es recomendable que se intensifiquen los esfuerzos y se aumente la eficiencia para elevar los niveles de recaudación por otras fuentes; en todo caso, debe garantizarse el uso productivo y socialmente benéfico de esos recursos, sin descuidar la propia capitalización de la industria petrolera y petroquímica que son patrimonio nacional.
III.3.1. Gobierno Federal.
Los ingresos ordinarios del Gobierno Federal ascendieron a 392,566.0 millones de pesos y fueron mayores en 28,913.6 millones de pesos (8 %) a los previstos en la Ley de Ingresos de la Federación, principalmente por el crecimiento de 15.2 % de los petroleros, mientras que los no petroleros se incrementaron en 4 %.
Los ingresos ordinarios del Gobierno Federal se integraron en 99.7 % por ingresos corrientes y su incremento respecto a lo previsto provino de los ingresos adicionales de la industria petrolera; con el total de los ingresos ordinarios se financió el 97.2 % del gasto neto devengado, 1.2 puntos porcentuales mayor a lo previsto. Los ingresos corrientes no petroleros representaron 62.1 % de la recaudación, 1.3 puntos menos de lo previsto, debido a que la participación de los tributarios se redujo 3.6 puntos, como resultado de la menor recaudación del IVA no petrolero, y a que la participación de los no tributarios aumentó 2.3 puntos, fundamentalmente por la mayor captación de aprovechamientos y productos.
Los ingresos petroleros (37.6% del total) se integran fundamentalmente por los derechos a cargo de PEMEX (71.9 % de su rubro y 27 % del total de ingresos ordinarios), aunque son importantes también la recaudación por concepto de IEPS (13.8 % y 5.2 % de esos mismos conceptos, y 68.7 % de este impuesto) y de IVA (9.6 % y 3 % de los totales mencionados, y 19.6 % del total de IVA). Los ingresos no petroleros se integran fundamentalmente por el impuesto sobre la renta (23.8 % del total de ingresos ordinarios) y el IVA (14.8 % de los ingresos ordinarios si se excluye el petrolero y 18.4 % si se incluye éste).
Si bien los impuestos sobre la renta y al activo rebasaron ligeramente la estimación, prácticamente no crecieron en términos reales sobre la recaudación del año anterior, disminuyendo su participación en el producto interno bruto. En el caso del IVA no se cubrieron las expectativas del Gobierno Federal ante el aumento de la tasa general de este impuesto; la recaudación, incluyendo la petrolera, fue 8.4 % inferior a la estimada y si se excluye esta la disminución es de 10.9 %; su coeficiente sobre el PIB de 2.8 % es similar al que se obtuvo con tasa general del 10 %. Es necesario tomar medidas para combatir efectivamente la evasión y aumentar la eficiencia recaudatoria.
Para el análisis de los ingresos ordinarios del Gobierno Federal, fue una limitante la insuficiencia de la información, especialmente en lo que se refiere a los ingresos tributarios; en lo que se refiere al ISR y al IVA, es necesario reiterar a la SHCP la recomendación de que se incluya información completa respecto a la recaudación por estratos de ingreso y de causación impositiva, elementos indispensables para analizar argumentos fiscales y propuestas alternativas.
III.3.2. Organismos y Empresas.
Los organismos y empresas de control directo obtuvieron ingresos propios por 194,725.9 millones de pesos, superiores en 5.8 % a los estimados en la Ley de Ingresos de la Federación, que permitieron financiar el 99.9 % de su gasto programable (en la previsión original se consideró una cobertura de 100.0 % y un remanente de 7.5 %). Por el monto de sus incrementos respecto de la Ley de Ingresos de la Federación destacaron Petróleos Mexicanos (PEMEX), Comisión Federal de Electricidad (CFE), Ferrocarriles Nacionales de México (FERRONALES), Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); y por renglón de ingresos los mayores crecimientos se registraron en la venta de bienes y servicios y los ingresos diversos.
Respecto de 1995, los ingresos propios de los organismos y empresas registraron un incremento real de 3.0 %, sin considerar las aportaciones al ISSSTE, que se explica por la favorable evolución que mostraron PEMEX, CFE y FERRONALES. No obstante, salvo estas entidades, cuyos ingresos propios aumentaron en términos reales, en los otros organismos y empresas disminuyeron y en ASA, PIPSA y LFC la baja fue incluso en términos nominales, en relación con el año anterior.
Considerando las transferencias del Gobierno Federal por 24,603.8 millones de pesos, los ingresos ordinarios de los organismos y empresas ascendieron a 219,329.7 millones de pesos. De este total, un tercio corresponde a PEMEX, una cuarta parte al IMSS y el 18.3 % a la Comisión Federal de Electricidad, para totalizar entre las tres entidades más de las tres cuartas partes del total y si se incluye al ISSSTE un 85.3 %. En relación con lo presupuestado originalmente, todas las entidades excepto LFC y PIPSA tuvieron ingresos ordinarios mayores, aunque en relación con el año anterior, en términos reales, sólo aumentaron los de PEMEX, LFC y CPFISC.
III. 4. Gasto Público.
El gasto neto devengado en 1996 fue de 583,890.3 millones de pesos, superó a lo previsto en 7.5 %, en 4.8 % lo registrado en 1995, y mantuvo su proporción en el PIB a un nivel similar al del ejercicio precedente; el gasto programable ascendió a 403,449.5 millones de pesos, rebasó en 5.7 % al presupuesto y en 5.5 % real al de 1995, elevando ligeramente su participación en el producto a 15.9 %; el gasto no programable, 180,440.8 millones de pesos, rebasó la meta en 11.7 % y en 3.2 % el ejercido en 1995. El incremento en el gasto total sobre el presupuesto (40,548.3 millones de pesos) se explica por un aumento de 5.7 % en el gasto programable (53.3% del incremento) y uno de 11.7 % en el gasto no programable (46.7 % de la desviación observada).
El gasto programable (69.1 % del total) fue mayor en 5.7 % que el presupuestado (5.5 % real sobre 1995), y dentro de este crecieron tanto el gasto corriente (76.6 % del programable), como el gasto de capital (23.4 % del programable), el primero 2.1 % en términos reales sobre el ejercicio anterior y el segundo en 18.4 %, lo cual en su mayor parte se originó en los organismos y empresas sujetos a control directo, sobre todo por la adquisición de activos financieros y la mayor inversión física en los Sectores Energético, Desarrollo Social y Comunicaciones y Transportes. Dentro del gasto corriente, en términos reales sobre 1995 crecieron los rubros de servicios personales (0.5 %), materiales y suministros (9.6 %) y presentó una disminución real de 2.8 % el de servicios generales, no obstante su crecimiento nominal de 13.1 % sobre el presupuesto.
En la estructura del gasto no programable el costo financiero de la deuda, que representa el 49.4 % de este rubro y el 15.3 % del gasto neto total, creció ligeramente sobre el estimado, 1 %, y disminuyó también ligeramente, -1.4 %, en términos reales; las participaciones a estados y municipios (39.3 % del gasto no programable y 12.1 % del total devengado) no alcanzó lo estimado, debido a que los niveles alcanzados por la recaudación participable especialmente el IVA y el IEPS, dadas las fórmulas correspondientes, significó una disminución sobre el presupuesto de 2,400.6 millones de pesos, no obstante que el porcentaje de los ingresos federales del Fondo General de Participaciones aumentó del 18.51 % en 1995 al 20 % en 1996; los programas de apoyo al FOBAPROA, FOPYME y FINAPE, no previstos en presupuesto, significaron una erogación de 20,500 millones de pesos, situación ya analizada.
III.4.1. Gobierno Federal.
Los egresos netos del Gobierno Federal en 1996 fueron de 403,953.2 millones de pesos, de los cuales correspondieron 239,689.7 al gasto programable (59.3 % del total) y 164,263.5 millones de pesos al gasto no programable (40.7 % del total). El gasto neto devengado total significó un aumento de 6.6 % sobre el presupuesto y de 3.6 % en términos reales; las variaciones correspondientes al programable fueron de 2.3 % y 2.4 %, en tanto el gasto no programable creció más, 13.8 % y 5.5 %, respectivamente.
Dentro del gasto programable, corresponde el 37.8 % al gasto directo (28.1 % de administración y 9.7 % de capital) y el 62.2 % a ayudas, subsidios y transferencias. El gasto de capital quedó 4.4 % abajo del presupuesto y decreció en términos reales en 0.6 %, en tanto las variaciones correspondientes al gasto directo de administración fueron de -2.7 % y 1.3 %.
Las ayudas, subsidios y transferencias, por 149,156.4 millones de pesos, se canalizaron en un 62.7 % a las entidades del sector público federal, 33.9 % a los apoyos financieros a estados y municipios y 3.9 % para ayudas a los sectores social y privado; de un total de 93,463.1 millones de pesos transferido a las entidades del sector público, el 27.4 % correspondió a las de control presupuestal directo y los restantes 67,877.9 millones de pesos (72.6 % de ese total) a las de control indirecto.
Las transferencias a los organismos y empresas de control directo observaron un aumento de 51.8 % respecto a lo previsto, debido a los mayores apoyos concedidos al ISSSTE, IMSS, CONASUPO y Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE). En clasificación económica, dicho aumento se explica tanto por las transferencias corrientes que registraron una variación positiva de 52.7 %, como las de capital que crecieron 48.7 %.
Las variaciones más significativas del gasto programable por ramo administrativo obedecen principalmente a las relativas a Provisiones Salariales y Económicas, Educación Pública, Aportaciones para Educación Básica en los Estados y para los Servicios en el D.F., Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, Comunicaciones y Transportes, Defensa Nacional, Salud y Desarrollo Social.
El gasto no programable creció en 13.8 % sobre el presupuesto y 5.5 % real en relación al año anterior, debido a un aumento real de 9.5 % en las participaciones a estados y municipios (aunque estas quedaron 3.3 % abajo del presupuesto por razones ya explicadas), pero sobre todo por los programas de apoyo financiero, también ya expuestos. Los intereses, comisiones y gastos de la deuda representaron el 44.4 % del gasto no programable y el 18 % del gasto total, sobrepasando al presupuesto y al año anterior en términos reales en 2.5 y 2.3 %, respectivamente.
Por lo que respecta al Ramo 23, con un presupuesto de 31,499 millones de pesos, se ejercieron en dicho ramo 6,646 millones de pesos, con una variación negativa de 24,853 millones de pesos (-78,9 %); la variación se explica en la Cuenta Pública por la transferencia de recursos hacia otros ramos. De acuerdo con lo expuesto en dicho documento, entre los recursos transferidos destacan: 13,649.9 millones de pesos destinados a diversas dependencias y entidades para cubrir los incrementos salariales autorizados durante el año; 2,274.7 millones de pesos a CONASUPO para solventar el aumento del subsidio a la industria harinera y las mayores compras de maíz; 2,075 millones de pesos al ISSSTE para cubrir el déficit de la nómina de pensiones; 1,687.4 millones de pesos a CAPUFE con objeto de liquidar las operaciones derivadas de la terminación anticipada del contrato de concesión de la autopista Tecate-Mexicali; 1,150.7 millones de pesos a la SEP para rehabilitar espacios educativos y laboratorios, así como para la adquisición de equipo de cómputo, de oficina, de laboratorio y de transporte; 861 millones de pesos a cubrir el impacto ocasionado por sequías y huracanes a la población y a la infraestructura de diversas entidades federativas; y 790 millones de pesos a la SRA para el pago de indemnizaciones a núcleos agrarios por expropiación de tierras. En conjunto, estos recursos representaron 90.5 % del presupuesto original transferido.
Al respecto, el Informe Previo presenta los resultados de un análisis global del Ramo 23, para el cual consideró la información presentada en la Cuenta Pública y la que se obtuvo directamente de la SHCP, en su calidad de dependencia coordinadora de ese ramo y reporta el gasto ejercido de manera directa, e informa que para profundizar en la evaluación del cumplimiento de sus objetivos y metas, la eficiencia y eficacia con que se ejecutaron los programas de este ramo, así como para delimitar sobre sus resultados financieros y presupuestales, la Contaduría Mayor de Hacienda ha programado auditorías específicas con relación a este ramo para efectos del Informe de Resultados correspondiente. En el apartado de Resultados Generales de las Finanzas Públicas se estipulan las consideraciones de esta comisión dictaminadora a ese respecto.
III.4.2. Organismos y Empresas
El gasto neto devengado total de los organismos y empresas sujetos a control presupuestal directo fue de 211,110.8 millones de pesos, de los cuales corresponden 194,933.5 millones de pesos (92.3 %) al gasto programable y 16,177.3 millones de pesos (7.7 %) se destinaron al costo financiero de la deuda. Descontando del gasto programable las erogaciones por cuenta de terceros (0.1 % de ese gasto), el gasto directo de operación fue de 141,620.8 millones de pesos y el de capital de 51,420.8 millones de pesos, 73.4 % y 26.6 %, respectivamente, del gasto directo total.
Del gasto directo de operación se ejerció el 35.2 % en servicios personales, 26.1 % en materiales y suministros y 38.6 % en servicios generales, en todos los casos con aumentos de alrededor de 9 % sobre el presupuesto. El gasto de capital aumentó significativamente sobre lo estimado originalmente (24 %) y tuvo un aumento real de 30 %, debido sobre todo a un aumento considerable en la inversión financiera (11,159.7 millones de pesos sobre lo previsto), ya que la inversión física decreció ligeramente en relación a lo presupuestado, aunque aumentó 9.2 % en términos reales sobre el ejercicio anterior; de sus componentes, los capítulos de bienes muebles e inmuebles con una tasa anual de 65.4 % y el de obras públicas que creció en 4.1 %, ambos en términos reales.
Por entidades, las entidades que ejercieron mayores recursos respecto al presupuesto fueron PEMEX, CONASUPO, ISSSTE, FERRONALES, CAPUFE e IMSS. En PEMEX el gasto superior al previsto originalmente se debe a aumentos en las inversiones financieras y en menor proporción en los servicios personales y servicios generales. En CONASUPO, las erogaciones adicionales se destinaron principalmente a los capítulos de servicios generales y materiales y suministros.
III.4.3. Inversión Pública
La inversión pública presupuestaria fue de 77,262.1 millones de pesos, considerando la inversión física directa, lo cual significó un aumento anual de 10.2 % real y 1.9 % con relación al presupuesto. El 52.5 % de la inversión fue realizada por el Gobierno Federal y ascendió a 40,579.2 millones de pesos, considerando 21,537.5 millones de pesos de inversión directa y 19,041.7 de transferencias de capital a entidades de control presupuestal indirecto. El 47.5 % fue ejercida por el sector paraestatal, por un monto de 36,682.9 millones de pesos.
En la clasificación sectorial, los programas de desarrollo social (34.4 %) y los sectores energético (42.2 %) y comunicaciones y transportes (11.4 %) representan el 88 % de la inversión pública presupuestal, lo cual se corresponde con las inversiones realizadas en mayor proporción por las dependencias responsables de esas acciones, en la clasificación administrativa.
Por lo que se refiere a la inversión del sector paraestatal de control presupuestal directo, del total de la inversión correspondió el 64.2 % a PEMEX y el 21.1 % a CFE, siguiéndole en menores proporciones FNM (4.1 % del total), el IMSS (3.4 %), LFC (3.2 %), CAPUFE (1.8 %), ISSSTE (1.5 %) y ASA (0.6 %).
La inversión física en el sector paraestatal presentó un crecimiento anual de 9 % a precios constantes. El capítulo de bienes muebles registró una tasa anual de 65.4 %, debido al aumento en las erogaciones por concepto de equipo de perforación y cómputo, así como por la compra del edificio administrativo de PEMEX-Petroquímica y por la adquisición de dos inmuebles por parte de la CFE. El capítulo de obras públicas tuvo una tasa anual de crecimiento de 4.1 %, relacionado fundamentalmente con el impulso al desarrollo de infraestructura petrolera, así como la infraestructura hospitalaria del ISSSTE.
III.5. Deuda Pública
La política de deuda pública para el ejercicio fiscal de 1996 que se estableció en los Criterios Generales de Política Económica, tenía como objetivos primordiales obtener recursos crediticios en mejores términos de contratación y diversificar las fuentes de financiamiento. En la Ley de Ingresos de la Federación el Congreso de la Unión fijó un límite para el endeudamiento neto del Ejecutivo Federal al equivalente en moneda nacional de 5,000 millones de dólares, que incluía un máximo de endeudamiento interno neto de 22,000 millones de pesos.
El reducido déficit presupuestal permitió que la contratación de deuda pública se concentrara en refinanciar las obligaciones existentes, particularmente las derivadas del apoyo que recibió México en 1995, buscando reducir el costo financiero de esas obligaciones y ampliando el perfil de sus vencimientos. En términos de devengado, el endeudamiento interno neto fue de 15,744.7 millones de pesos y se obtuvo un desendeudamiento neto externo de 856.3 millones de dólares; en el nivel de flujo de efectivo, el endeudamiento neto fue de 21,758.7 millones de pesos, de los cuales corresponden 16,846.4 millones de pesos al Gobierno Federal y 4,912.3 millones de pesos a los organismos y empresas de control directo; por su origen, 9,863 millones de pesos son internos y 11,895 millones de pesos externos. En todo caso, el endeudamiento neto resultó inferior al límite establecido en la Ley de Ingresos de la Federación, el cual fue por el equivalente a 5,000 millones de dólares.
III.5.1. Deuda Externa.
En materia de deuda externa, se efectuaron operaciones de refinanciamiento en condiciones más favorables de plazo y tasas de interés. Con ello se captaron recursos frescos que se utilizaron para amortizar por anticipado parte de las obligaciones públicas. Los financiamientos brutos externos del sector público ascendieron a 34,606.7 millones de dólares, principalmente por la colocación de bonos públicos, créditos bilaterales, papel comercial y aceptaciones bancarias, que en conjunto representaron el 86.2 % de los créditos externos obtenidos en el año. De las operaciones realizadas en el año con esos recursos, destacan el prepago de Bonos Brady y la cancelación de la mayor parte de la deuda que el Gobierno Federal contrató con el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos de América, como parte del Paquete de Apoyo Financiero de 1995. Restando a los financiamientos brutos la amortización de 35,463.0 millones de dólares, en 1966 el sector público obtuvo un desendeudamiento neto externo a nivel devengado de 856.3 millones de dólares.
El saldo de la deuda externa bruta del sector público al 31 de diciembre de 1996 fue de 98,284.5 millones de dólares, inferior en 2,649.2 millones de dólares al de 1995, debido al desendeudamiento neto mencionado y a una disminución de 1,792.9 millones de dólares por la apreciación del dólar respecto a otras divisas. Al descontar del saldo de la deuda externa bruta los activos financieros que México tiene depositados en el exterior, el saldo disminuye a 89,746.2 millones de dólares (deuda externa neta), monto inferior en 0.6 % al registrado en 1995.
Medido en pesos, al 31 de diciembre de 1996 el saldo de la deuda externa del sector público presupuestario a nivel de devengado fue de 673,463.6 millones de pesos, de los cuales el 87.7 % correspondió al Gobierno Federal y el 12.3 % a los organismos y empresas.
III.5.2. Deuda Interna
En materia de deuda interna se favoreció la colocación de valores gubernamentales de mediano y largo plazo con menores tasas de interés. Por lo tanto, al cierre del ejercicio los BONDES fueron el principal instrumento público en el saldo de la deuda interna y su participación se incrementó en 7.1 puntos porcentuales respecto al año anterior, mientras que la del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) aumentó 4.5 puntos y la de los CETES 2.1 puntos; en cambio, se redujo la participación de los Bonos Ajustables del Gobierno Federal (AJUSTABONOS) y desaparecieron los TESOBONOS.
Al concluir el ejercicio fiscal de 1996, el sector público presupuestario registró un endeudamiento neto interno a nivel de devengado de 15,744.7 millones de pesos, inferior en 28.4 % al límite de 22,000.0 millones de pesos que fijó en la Ley de Ingresos de la Federación el Congreso de la Unión. El endeudamiento neto se originó principalmente en el que contrató el Gobierno Federal, ya que el sector paraestatal obtuvo un desendeudamiento interno. El endeudamiento neto del sector público presupuestario, junto con los 15,202.9 millones de pesos por concepto de ajustes por revaluación y asunción de pasivos, incrementaron el saldo de la deuda interna bruta en 17.2 % respecto a 1995, por lo que ascendió a 211,162.1 millones de pesos.
Por lo que se refiere al endeudamiento a nivel de flujo de efectivo, al cierre del ejercicio fiscal de 1996 el sector público presupuestario presentó un endeudamiento de 21,758.7 millones de pesos, superior en 22.6 % al previsto, del cual corresponden 16,846.4 millones de pesos al endeudamiento del Gobierno Federal y 4,912.3 millones de pesos a los organismos y empresas.
III.5.3. Deuda Consolidada
Al 31 de diciembre de 1996 el saldo de la deuda del sector público presupuestario a nivel de devengado fue de 884,625.7 millones de pesos, superior en 5.1 % al de 1995. Del saldo, el 76.1 % correspondió a los pasivos externos y 23.9 % a los internos. Con relación a la estructura de 1995, la participación de la deuda interna aumentó 2.5 puntos porcentuales, debido a que se incremento la colocación de valores públicos, principalmente de BONDES y de CETES.
De la deuda externa 673,463.6 millones de pesos, el 87.7 % corresponde al Gobierno Federal y 12.3 % a los organismos y empresas, siendo las respectivas proporciones de 90.8 % y 9.2 % en el saldo de la deuda interna, el cual tiene un importe de 211,162.1 millones de pesos.
III.5.4. Costo Financiero de la Deuda
En 1996 el pago de intereses de la deuda del sector público presupuestario ascendió a 101,372.5 millones de pesos, que aprecios constantes fue superior en 14.9 % a la previsión original e inferior en 9.6 % al del año anterior; su nivel respecto al PIB fue de 4 %, frente a 4.6 % en 1995. El costo financiero corresponde en 51.5 % al componente externo de la deuda y el 48.5 % al componente interno. Para efectos de resultados generales y descontando los intereses compensados por 12,272.4 millones de pesos, el servicio de la deuda fue por 89,100.1 millones de pesos.
El costo financiero de la deuda del Gobierno Federal fue de 85,195.2 millones de pesos, rebasó lo programado en 19.8 % y fue inferior al ejercicio precedente en 8.4 % real. Su participación en el PIB fue de 3.4 %, inferior en 0.4 puntos porcentuales al nivel de 1995. El 52.8 % correspondió al costo financiero de la deuda externa y el 47.2 % al de la interna.
Los intereses de la deuda del sector paraestatal sumaron 16,177.3 millones de pesos, inferior a la meta en 5.5 % y a la cifra de 1995 en 15.2 % real. Con relación al PIB ese monto significó 0.6 %, inferior en 0.2 puntos porcentuales respecto al año anterior. El 55.5 % del costo correspondió a la deuda interna y el 44.5 % a la deuda externa.
Por usuario de los créditos, el 73.9 % del saldo de la deuda correspondió al sector central y el 26.1 % a los organismos y empresas. Por su origen, el 99.3 % de la deuda fue interna y el 0.7 % externa.
III.6. Análisis de los Estados Financieros Consolidados
Se analizaron los Estados Financieros Consolidados en su relación con los Estados Presupuestarios y Económicos Consolidados. En el sector central de acuerdo con los principios básicos de contabilidad gubernamental y las principales políticas contables, no se reexpresa la información financiera, excepto las responsabilidades que se registran a valor de reposición y las ventas inventariables que se contabilizan por el monto de realización; en el sector paraestatal para presentar estados financieros actualizados se utilizan normas de información financiera de acuerdo con la naturaleza de las diferentes entidades.
De acuerdo con el estado de situación financiera comparativo del Sector Público Presupuestario, con relación a 1995 el activo total se incrementó en 21.2 %, el pasivo total en 16.5 % y la hacienda pública federal se incrementó a 15,140.2 millones de pesos, después de afectarse los resultados del ejercicio por variaciones al patrimonio y sujetas a conciliación contable.
De acuerdo con el estado de situación financiera comparativo de los organismos y empresas de control presupuestal directo, se observaron los siguientes incrementos respecto al ejercicio de 1995: 14 % en el activo total, 22.9 % en el pasivo total y 10.2 % en el patrimonio, el cual se valúa en 555,190.8 millones de pesos. En el activo destacan los aumentos en las cuentas y documentos por cobrar y en los inventarios, así como los activos fijos, excepto la maquinaria y equipo productivo. En el pasivo, los incrementos se presentaron en la deuda externa de corto plazo y en los impuestos y cuotas por pagar, así como en proveedores, cuentas por pagar y acreedores diversos.
El estado de resultados de los organismos y empresas de control presupuestal directo muestra un déficit antes de transferencias de 12,771.6 millones de pesos y después de las transferencias del gobierno federal para gasto corriente por un importe de 31,827 millones de pesos, un resultado del ejercicio de 19,055.4 millones de pesos.
Respecto al patrimonio de los organismos y empresas de control presupuestal directo, destacan PEMEX, CAPUFE y el ISSSTE, cuyos crecimientos se explican por la reexpresión de sus estados financieros con base en las normas contables y financieras. Es importante comentar que la CFE disminuye su patrimonio en 39,181.2 millones de pesos, debido a que la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento acordó la cancelación del saldo de la cuenta por cobrar a cargo del Gobierno Federal contra su patrimonio acumulado.
IV. Análisis de la Orientación Sectorial del Gasto y los Resultados Programáticos
Para el análisis de la Orientación Sectorial del Gasto se convocó a los servidores públicos responsables de la operación y ejecución del mismo en las dependencias y entidades relacionadas con las acciones de cada Sector, así como a los miembros de las Comisiones legislativas correspondientes. Durante las reuniones los funcionarios del Ejecutivo Federal aportaron información complementaria a la de la Cuenta Pública y los legisladores de esta Cámara de Diputados aportaron opiniones, realizaron comentarios e hicieron preguntas respecto a cuestiones generales, programáticas, presupuestarias, de ejercicio del gasto y de cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en los programas autorizados.
El gasto programable en clasificación sectorial ejercido durante 1996 fue de 397,214.7 millones de pesos, con un crecimiento real de 5.4 % respecto a 1995 y 5.6 % superior al presupuesto, equivalentes a 21,168.1 millones de pesos, financiado con los ingresos ordinarios excedentes del ejercicio. Del total del gasto programable sectorial el 51.6 % correspondió a los sectores de desarrollo social, destacando el subsector de educación (23.3 % del total), así como el de salud y seguridad social (20.5 % del total), 25.3 % al sector energético, 7.6 % al sector de desarrollo agropecuario y recursos naturales y 6 % al sector de comunicaciones y transportes entre los que ejercieron mayor gasto; así como 5.1 % al sector gobierno, seguridad nacional y administración de justicia; 4 % al sector administración y servicios; y 0.3 % al sector medio ambiente.
Se observó un mayor gasto sobre el presupuesto en el sector energético (17,537.2 millones de pesos, 21.1 %); en el sector comunicaciones y transportes (5,520 millones de pesos, 30.1 %); en el sector desarrollo social (3,876.1 millones de pesos, 1.9 %); en el sector gobierno, seguridad nacional y administración de justicia (2,384.4 millones de pesos, 13.2 %). En tanto, ejercieron montos inferiores a los presupuestados los sectores de medio ambiente (-4,367.9 millones de pesos, 77 %); desarrollo agropecuario y recursos naturales (-1,896.9 millones de pesos, 5.9 %); y administración y servicios (-1,884.8 millones de pesos, 10.7 %); dentro de los subsectores de desarrollo social destaca una disminución del sector laboral por 1,119.7 millones de pesos, que representó el 55 % de su presupuesto, debido a las transferencias de estos recursos a estados y municipios para el mismo fin. Algunas de estas variaciones se deben a reclasificaciones sectoriales.
El gasto programable sectorial se ejerció directamente por las dependencias del Gobierno Federal en un 19.1 % (76,046.5 millones de pesos); por los organismos y empresas de control presupuestal directo por un monto de 194,209 millones de pesos equivalente al 48.9 % del total; y el 32 % restante que representa 126,959.2 millones de pesos fue ejercido por los organismos, empresas fondos y fideicomisos subsidiados (de control indirecto) y se refiere a ayudas, subsidios y transferencias del Gobierno Federal y distribución de los ramos generales, destacando dentro de estos los correspondientes al subsector educación, el sector agropecuario y recursos naturales y el subsector desarrollo regional y urbano.
Entre los sectores y dentro de estos entre las dependencias, organismos y empresas de control directo y los de control indirecto, se realizaron transferencias o reasignaciones por 17,475.1 millones de pesos, en relación al presupuesto, erogados de menos en algunos de ellos, los cuales adicionados a los ingresos excedentes permitieron sufragar los 38,643.2 millones de pesos ejercidos de más en los otros.
Si se considera la generalidad e insuficiencia de la información disponible para analizar esas transferencias o reasignaciones, será necesario analizar con más detalle las transferencias reportadas, en las que influye en forma importante el ejercicio del Ramo 23, considerando los conceptos presupuestados que aparecen como no ejercidos en dicho Ramo, que se enuncian para cada uno de los sectores en el siguiente análisis.
Para el análisis programático-presupuestario del gasto, esta Comisión se apoyó en los capítulos correspondientes del Informe Previo. Cabe señalar que en el Informe Previo se presentan señalamientos en el sentido de que los comentarios que presentaron diversas dependencias y sus entidades coordinadas en la Cuenta Pública de 1996 respecto a las variaciones programático-presupuestales de los programas evaluados, son insuficientes para explicar sus causas; por consiguiente, no observaron los lineamientos establecidos en el Catálogo de Formatos e Instructivos que emitió la SHCP para integrar la Cuenta Pública.
lV.1. Sector Desarrollo Agropecuario y Recursos Naturales.
Los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto de Egresos de la Federación 1996 fueron incrementar la productividad del campo, aumentar el ingreso de los productores, mejorar los niveles de rentabilidad y competitividad de las actividades agropecuarias y contribuir al fortalecimiento de la balanza comercial del país.
En cumplimiento a ello y con el propósito de garantizar la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra y promover la capitalización de las actividades agropecuarias, se pretendió concluir el proceso de regularización de la propiedad de la tierra y de titulación de predios. Todos estos objetivos enmarcarían las acciones para alcanzar lo relativo a elevar el bienestar de la población rural.
El Sector Desarrollo Agropecuario y Recursos Naturales ejerció un gasto de 30,315.4 millones de pesos, inferior en 5.9 % al presupuesto; el subejercicio se explica por la disminución del gasto de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (-25.6 %) y los organismos, empresas, fondos y fideicomisos del sector por 2,597.2 millones de pesos, el 11.7 % de su presupuesto. Las Secretarías de Reforma Agraria y Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca rebasaron su presupuesto en 35.6 % y 18.9 % respectivamente, así como CONASUPO que ejerció un 18.2 % sobre su asignación original y la Comisión Nacional del Agua en 17.9 %.
Destaca el hecho de que del monto ejercido por el sector, sólo el 15 % fue a cargo del sector central (Gobierno Federal) y el resto de organismos en presupuesto como CONASUPO y otras empresas, fideicomisos o fondos, con ayudas y transferencias.
Otro aspecto relevante del ejercicio presupuestal es que en materia de comercialización, vía CONASUPO y ASERCA se destinaron el 45 % del total de los recursos ejercidos, es decir, 13,763.2 millones de pesos, los que aparentemente corresponden a subsidios. ASERCA ejerció 7,650.8 millones de pesos, de los cuales 6,800 se asignaron a los productores agrícolas a través de PROCAMPO, 642.5 se destinaron a apoyar la comercialización de granos, 26.8 al programa emergente de sequías, y los restantes 181.5 millones para sufragar los gastos de operación de la calidad. CONASUPO ejerció 6,112.4 millones, de los cuales 5,192.2 se dirigieron a la comercialización de maíz, a apoyar a la industria molinera y a DICONSA para el abasto rural; los restantes 920.2 millones se utilizaron para cubrir los gastos de operación y la ampliación de la infraestructura del Organismo.
Debido a condiciones climáticas adversas que impidieron una mayor siembra, los recursos de PROCAMPO que ascendieron a 6,800 millones de pesos se redujo en términos reales y aunque el subsidio por hectárea aumentó, las superficies apoyadas de maíz, frijol, y trigo disminuyeron.
La estrategia en materia de comercialización pretendió lograr que: 1) el agricultor obtuviera una mayor proporción del precio final de sus productos; 2) un entorno de mayor certidumbre para las decisiones de producción e inversión; y, 3) la corrección de distorsiones en la formación de los precios. Es decir, se persiguió la liberación de precios, impulsar mercados regionales y esquemas de comercialización basados en la relación directa productores-consumidores. CONASUPO conservó su carácter de comprador-almacenador de última instancia, aplicó "precios soporte" y concentró sus canales de venta a la industria molinera y DICONSA, para favorecer el consumo humano de maíz. No obstante, a pesar de las estrategias se tuvieron que importar un millón 226 mil 900 toneladas de este producto.
Los Programas de Fomento Pecuario obtuvieron resultados favorables según la información proporcionada con metas mayores a las previstas, sin embargo no alcanzaron a contrarrestar los efectos desfavorables de las condiciones climáticas presentadas desde un año antes y la caída de la demanda en productos cárnicos, cuya producción en bovino y porcino disminuyó en 3.2 % respecto a 1995, en contraste a la producción de leche que sí se incrementó en 2 %.
La Capitalización del Campo se entiende en dos ámbitos: uno relacionado a la tecnificación, reconversión de cultivos, repoblación y mejoramiento de hatos y asimilación de tecnologías generales o específicas, y el otro, relativo a la política financiera que buscaría restablecer los flujos crediticios y resolver el problema de la cartera vencida.
En el primer ámbito destaca la estrategia de inversión hidroagrícola por parte de la Comisión Nacional del Agua en materia de construcción, mejoramiento, rehabilitación y mantenimiento de áreas de riego; las metas alcanzadas (58,734 Has.) son mayores a las originales (44, 804 Has.) en el caso de la incorporación de áreas de riego a la producción.
En contraste, no se observa la misma atención a las áreas de temporal ya que se habilitaron 19,365.0 hectáreas, 18.7 % por abajo de lo programado y de las alcanzadas el 63.5 % se relacionan con la ejecución del Plan Chiapas.
Las acciones en materia agraria se orientaron a dar solución definitiva al rezago agrario; ordenar y regularizar la tenencia de la tierra en todas las formas de propiedad; y fortalecer a propiedad social a través de la promoción de formas asociativas.
De las metas alcanzadas destaca la superficie atendida con 155 Resoluciones Presidenciales Ejecutadas (301,297 Hectáreas) en beneficio de 11,850 campesinos. Ello significó un 67 % más de la meta original, pero también destaca aunque en sentido negativo que en materia de investigación, deslinde y declaración de terrenos nacionales, sólo se alcanzó un tercio de la meta (133,873 Hectáreas contra 400,000 originales) y el caso de la regularización de asentamientos humanos en terrenos ejidales y comunales aspecto en el que se escrituraron 118,561 lotes (57 % de la meta) por expropiaciones no realizadas debido a la falta de oportunidad en la publicación de los decretos correspondientes.
En el caso de organización, capitalización y desarrollo agrario con acciones tendientes a impulsar nuevas posibilidades de asociación de los productores, también se observan deficiencias en el alcance de metas, si bien en este caso puede obedecer a razones que no atañen a la dependencia sino a la falta de interés de los potenciales beneficiarios.
En el ámbito forestal y manejo de suelos la SEMARNAP centró sus acciones en los aspectos jurídico-normativos que estimulan el aprovechamiento integral por un lado y por otro, la protección y conservación de suelos en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas, áreas laguneras y zonas afectadas por otras actividades como la minería o la infraestructura de comunicaciones.
En suma, en el aspecto de recursos forestales y manejo del suelo, esta dependencia es estrictamente normativa y aunque, según lo informa el propio documento, su actividad ha influido en la reactivación de la producción forestal maderable -creció 8.2 % -, el alcance de metas en fomento forestal en materia de reforestación de áreas (44 %), recolección de semillas (37.8 %) y producción de plantas en viveros (60.9 %), resulta ser bajo.
En materia de pesca el marco de acción ha sido la administración de pesquerías bajo el concepto de desarrollo sustentable; la reactivación de la flota pesquera; el mejoramiento de los procesos de industrialización; y el estímulo al consumo de productos pesqueros.
Los principales resultados de la actividad pesquera muestran una evolución favorable, tanto en producción, industrialización, saldo de la balanza comercial y en el consumo nacional aparente. El aumento de la producción pesquera obedeció a los incrementos registrados tanto en captura como en la acuacultura aunque los resultados pueden haber sido favorecidos por las acciones de regulación y normalización desarrollados por la dependencia para racionalizar la explotación e inducir el aprovechamiento sustentable; sin embargo, no se establecen metas de resultados del sector debido a que las acciones se orientan al fomento y regulación, el resto lo realizan los sectores social y privado, por lo cual se complica el análisis al no tener un marco de referencia.
Otro aspecto destacable es que en el Programa de Modernización de la Flota Pesquera con recursos crediticios de FIRA-FOPESCA se han modernizado 195 embarcaciones, el 15 % de la meta para el periodo 1996-2000; se ha apoyado la organización en cooperativas; y se han alcanzado las investigaciones previstas sobre el potencial de diversas pesquerías.
En materia de ejercicio del gasto y alcance de metas, salvo en el subsector pesca, las entidades con mayores observaciones son las sectoriales en SEMARNAP, además que no se apegan a los formatos establecidos para explicación de variaciones programáticas y presupuestales según lo observó la Contaduría Mayor de Hacienda, por lo que se recomienda al Ejecutivo reforzar el apoyo a esta dependencia y se solicita a la Contaduría Mayor de Hacienda seguir más de cerca la actuación de este sector.
IV.2 Medio Ambiente.
El Sector de Medio Ambiente ejerció un gasto de sólo 1,303.3 millones de pesos, muy inferior a su presupuesto de 5,671.2 millones de pesos; el gasto se distribuyó de la siguiente manera: el Gobierno Federal aplicó el 23.7 % (del que destinó 1.5 % a gasto corriente y 98.4 % a gasto de capital), y Organismos, Empresas, Fondos y Fideicomisos Subsidiados ejercieron el restante 76.3 % (del que asignaron 68 % a gasto corriente y 31.9 % a gasto de capital).
Fue inquietud generalizada de la diputación asistente a la reunión de la Cuenta Pública del Sector el subejercicio del 77 % respecto a lo originalmente presupuestado. Tal variación en el gasto se explica de manera sucinta por la reducción de los gastos de SEMARNAP, que presenta a su vez un subejercicio del 73.3 % ocasionado por las transferencias hechas a la Comisión Nacional del Agua, además de reasignaciones y reclasificaciones.
Los funcionarios de la Dependencia hicieron referencia a un problema de agregación y acomodo de cifras, y aunque se tuvo la consideración de enviar respuestas por escrito para ampliar la información y disipar las dudas al respecto, el subejercicio debe ser estudiado en detalle por parte de la CMH.
De los 29 programas realizados por el Sector en 1996, el Informe Previo seleccionó 6 de los cuales esta Comisión toma para su análisis 2; el Programa EA "Desarrollo de reas de Riego" a cargo de la Comisión Nacional del Agua (CNA) y el 3Z "Regulación y Preservación Ecológica", a cargo de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la CNA.
Respecto al primer programa el gasto superó en 6.8 % al asignado originalmente (2,034.3 millones de pesos de gasto ejercido), pues hubo ampliaciones presupuestales que autorizó la SHCP para ejecutar las obras que se incorporaron en el programa modificado de la CNA. El Informe Previo toma para su estudio los Subprogramas 03 "Rehabilitación" y 04 "Conservación y Mantenimiento de las reas de Riego. El Subprograma 03 ejerció un presupuesto de 393.9 millones de pesos, superando en más de 1,000 % las metas originales (439,455 ha. finalmente favorecidas) excediéndose en su gasto 4.5 %, realizando también 75 obras con un presupuesto de 91.2 millones de pesos superior en 1.6 % al original y superando las metas en 23 %. El Subprograma 04 realizó trabajos de conservación y mantenimiento en 4,494.7 miles de ha. agrícolas, superficie mayor en 40.5 % que la programada con un gasto de 666.4 millones de pesos, superior en 27.3 % a lo presupuestado. No se presentan cuadros en el Informe Previo en referencia a este Subprograma.
En relación al segundo Programa, el Informe Previo seleccionó el Subprograma 02, en el que se registra un subejercicio del 31.2 %. La meta 05 sólo gastó 3.9 millones de pesos (23.5 % menos de lo programado); en ella se efectuaron los 24 programas que estaban proyectados. La meta 06 presenta un sobreejercicio de 360.3 % respecto del original presupuestado (se gastaron 35.9 millones de pesos) pero se cumplieron todas las metas programadas. Las metas 23, 24, 25 y 26 se cancelaron por falta de financiamiento.
Para que la Cámara de Diputados pueda llevar un seguimiento pormenorizado del gasto en inversión se recomienda la conformación de un equipo u órgano consultivo que pueda evaluar los estudios técnico-científicos que justifiquen la pertinencia y viabilidad de las obras, y proponga en su caso alternativas que redunden en economías reales. El gasto en inversión que en general presenta montos cuantiosos, no garantiza por sí mismo la solución de los problemas. Se recomienda que para ejercicios posteriores, la revisión de la Cuenta integre aspectos de análisis técnico-cualitativo.
Debe quedar sentado que existe la necesidad de efectuar una evaluación integral sobre la problemática ambiental en general, la agenda y los alcances de su realización quedan pendientes de definición.
lV.3. Desarrollo Social
El gasto programable en este Sector superó al presupuesto en 1.9 %, al alcanzar 205,038.9 millones de pesos, 3,876.1 millones de pesos más que los 201,162.8 millones de pesos estimados originalmente, lo cual representó un aumento en términos reales de 2.3 %. En este Sector, las mayores proporciones del gasto corresponden a los Subsectores Educación (45.2 % del total); Salud y Seguridad Social (39.7 %); en menor medida a Desarrollo Regional y Urbano (10.1 %) y Abasto Social y Nutrición (4.6 %); y por último al Subsector Laboral (0.4 % del ejercicio del sector).
lV.3.1. Educación
El gasto en Educación durante 1996 fue de 92,655.9 millones de pesos, lo cual representa un aumento de 2.9 % sobre el presupuesto y de 3.3 % en términos reales sobre el ejercicio anterior. Tanto el gasto directo del Gobierno Federal como los apoyos, subsidios y transferencias a las instituciones de los diversos niveles de educación contribuyeron a este aumento, presentando la Cuenta Pública sólo una disminución importante en el rubro de Otros por 8,107 millones de pesos en relación a su presupuesto de 15,438.7 millones de pesos (-52.5 %) que se explicaría, entre otros rubros menos importantes, por la forma de aplicación de las Provisiones Salariales y Económicas (Ramo 23) sectorizadas en el presupuesto por 4,316.6 millones de pesos y del Modelo de Educación Superior por 4,121.9 millones de pesos, que aparecen como presupuesto original sin que se identifique con claridad su forma de ejercicio.
En este Subsector quedan registradas las Aportaciones para Educación Básica en los Estados y para los Servicios en el D.F. (Ramo 25), las cuales fueron presupuestadas en 40,783.2 millones de pesos y se ejercieron 45,706.5 millones de pesos, 12.1 % más, con un incremento de 3.9 % en términos reales sobre el ejercicio anterior. Respecto a este último aspecto, en el seno de la Comisión se manifestó la preocupación para lograr, junto a una efectiva descentralización, un mejor control y fiscalización de los recursos federalizados, transferidos y estatales. El Informe Previo señala que en el Presupuesto de 1996 la SEP no quedaron establecidas las metas de atención de alumnos que los gobiernos estatales deberían cumplir con los recursos federales que esa dependencia les transfirió para dicho efecto, lo cual impidió el análisis del cumplimiento de metas y de la aplicación de los recursos presupuestales correspondientes.
En congruencia con las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y el Programa de Desarrollo Educativo (PDE) para el mismo periodo, en el Presupuesto de 1996 se fijaron los objetivos siguientes: extender los beneficios de la educación preescolar, especialmente en el ámbito rural; garantizar la educación primaria y secundaria a todos los que la demandaran; reducir los índices de deserción y reprobación en estos niveles; apoyar el arraigo de los docentes en las zonas rurales e indígenas; aumentar el número de becas para niños y adolescentes de bajos ingresos; fortalecer el vínculo de la actividad académica con la demanda de profesionales en el sector productivo; apoyar los programas de orientación vocacional y de seguimiento de egresados de educación media superior, superior y posgrado; e impulsar el conocimiento y aprecio de la historia, la cultura y las costumbres de México.
En el ciclo escolar 1996-1997 que es el reportado en el Informe Previo- el sistema educativo nacional atendió a un total de 30,929,296 alumnos, 1.7 % más que en el ciclo anterior y de los cuales 87.3 % corresponden al sistema escolarizado y el restante 12.7 % al sistema extra-escolar. En el nivel básico del sistema escolarizado, se atendió a 22,826,600 alumnos en educación básica (1.5 % más que el año anterior), de los cuales corresponden 3,302,300 a educación preescolar; 14,657,100 a educación primaria; y 4,867,200 a educación secundaria.
De los 19 programas sustantivos del Sector Educación, la Contaduría Mayor de Hacienda seleccionó 4 para análisis para efectos del Informe Previo: DH, Apoyo a la Educación; DA, Educación Básica; DB, Educación Media Superior; y DD, Educación Superior, con el señalamiento en el Informe Previo de que los comentarios que presentaron la SEP y sus entidades coordinadas en la Cuenta Pública de 1996 respecto a las variaciones programático-presupuestales de estos programas, son insuficientes para explicar sus causas; por consiguiente, no observaron los lineamientos establecidos en el Catálogo de Formatos e Instructivos que emitió la SHCP para integrar la Cuenta Pública. En vista de lo anterior la evaluación preliminar realizada en el Informe Previo significó una cobertura presupuestaria del 31.3 % de los recursos ejercidos en el Sector Educación.
En el Programa de Apoyo a la Educación el gasto fue superior en 14.3 % al presupuestado y alcanzó 48,268 millones de pesos, de los cuales el 96.7 % corresponde al Ramo 25 Apoyo para la Educación Básica en los Estados y para los Servicios en el Distrito Federal y del 3.3 % restante se evaluaron 5 de 6 programas bajo responsabilidad directa de la SEP. El aumento en el gasto del Programa se debe a que se contrató personal para proporcionar el servicio en las comunidades rurales e indígenas del país, se otorgaron estímulos y compensaciones a los profesores que se incorporaron al "Programa Carrera Magisterial", se incrementó el número de becas y aumentaron los precios de algunos materiales e insumos de importación. En los subprogramas seleccionados, con un gasto de 1,513.7 millones de pesos, en general se superaron las metas previstas, relativas al otorgamiento de becas, orientación vocacional, diseño y desarrollo de material didáctico, y destaca la producción de 156.9 millones de ejemplares de libros de texto gratuitos, lo cual significó una erogación de 910.8 millones de pesos.
Respecto al Ramo 25, el Informe Previo indica que la información sobre la atención de alumnos fue obtenida de la Estadística Básica del Sistema Educativo Nacional que elaboró la SEP con base en las cifras que le remitieron los gobiernos estatales. Con esos recursos, se atendió a 23,728 alumnos en educación inicial, población similar a la del ciclo anterior; 2,028,604 alumnos en preescolar, 1.4 % más que en el ciclo escolar 1995-1996; 9,392,761 alumnos en primaria, población similar a la del ciclo anterior; 2,858,925 alumnos en secundaria, 2.3 % más que en el ciclo precedente; y 37,333 alumnos en educación normal, 4.3 % más que en el ciclo anterior, para una población escolar total de 14,341,351 alumnos.
En el Programa de Educación Básica, con un gasto de 8,212.9 millones de pesos, se ejercieron recursos superiores en 9.1 % a los presupuestados, debido a que se cubrieron los incrementos salariales autorizados en abril y mayo, se crearon plazas para atender la demanda de educación preescolar y secundaria, se pagaron estímulos a los docentes que se incorporaron al "Programa Carrera Magisterial" y se efectuaron gastos adicionales por concepto de arrendamientos, energía eléctrica y servicio telefónico. En los diferentes subprogramas, que cubren de la educación preescolar a la secundaria y de los cuales se evaluó el 95.4 % del gasto, se cumplieron parcialmente las metas, sobre todo debido a la deserción escolar, especialmente en el medio rural.
En el Programa de Educación Media Superior se ejercieron recursos por un total de 7,990.2 millones de pesos, superiores en 21.6 % a los presupuestados, debido a que se otorgaron estímulos a los profesores que participaron en los programas "Superación del Personal Académico" y "Carrera Docente del Personal Académico", se contrató personal, y se adquirió equipo didáctico para talleres y laboratorios. Los subprogramas correspondientes, de educación media superior general, universitaria y tecnológica, cumplieron o superaron las metas.
En el Programa de Educación Superior el gasto fue superior en 17.8 % al previsto, para un total de 11,704.4 millones de pesos, debido a que se contrató personal y se adquirió mobiliario y equipo para la operación de nuevos centros educativos y se canalizaron recursos a la UNAM, la UAM, la IEMSS y la UPN para la rehabilitación, conservación y mantenimiento de sus instalaciones. En general, las metas previstas en los subprogramas de educación superior, que cubren la de carácter general, universitaria y tecnológica, fueron alcanzadas.
No obstante los logros alcanzados, es necesario reconocer que la educación pública presenta rezagos; los indicadores de eficiencia presentados en los anexos a la Cuenta Pública muestran que siguen siendo elevados los niveles de reprobación (8.1 % en la primaria y 23.5 % en la secundaria) y apenas se ha elevado la eficiencia terminal (69.1 % en la primaria y 79.3 % en la secundaria).
lV.3.2. Salud y Seguridad Social
El gasto del Subsector Salud y Seguridad Social en el ejercicio de 1996 alcanzó un total de 81,350.1 millones de pesos, ligeramente inferior al presupuesto (-0.4 %) y al ejercicio anterior en términos reales (-1.7 %). Los aumentos en términos presupuestarios en el gasto directo de la Secretaría de Salud (11.5 %), el ISSSTE (14 %) y el IMSS (3.3 %) se corresponden con ligeros aumentos en términos reales de la SSA (1.7 %) y más significativo del primer Instituto (9.1 %), pero no así en el caso del IMSS cuyo gasto decreció 5.8 % en términos reales sobre el ejercido en 1995. En el renglón de organismos, empresas, fondos y fideicomisos subsidiados se registra una importante disminución de 4,782 millones de pesos sobre el presupuesto, determinada fundamentalmente por la disminución de 4,670.1 millones de pesos en el rubro de Otros, de los cuales corresponden 1,418.1 millones de pesos a las provisiones salariales en este Subsector; 2,000 millones de pesos al apoyo a la reserva técnica del ISSSTE; y 1,500 millones de pesos del programa de apoyo a la asistencia social, que aparecen como presupuestados, pero cuyo ejercicio no se identifica con claridad.
De acuerdo con las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y el Programa de Reforma del Sector Salud (PRSS) para el mismo periodo, en el Presupuesto de 1996 se fijaron los objetivos siguientes: mejorar las condiciones de salud y bienestar de la población, sobre todo de los grupos más vulnerables; garantizar la cobertura de atención a la población que no contara con servicios básicos de salud; extender la cobertura de las instituciones de seguridad social a la población ocupada, aunque formalmente no fuese asalariada; y consolidar el proceso de descentralización de los servicios de salud a la población abierta.
En 1996 las instituciones del sector proporcionaron servicios médicos a 74,472.7 miles de personas, 4.1 % más que en 1995, debido principalmente a que, conforme al Programa de Ampliación de Cobertura (PAC) que tiene como eje central el Paquete Básico de Servicios de Salud (PABSS) la SSA y el IMSS-Solidaridad emplearon brigadas móviles para proporcionar atención médico-asistencial a la población rural e indígena de los municipios marginados de los estados más atrasados del país y el ISSSTE y el IMSS ampliaron y remodelaron diferentes unidades médicas, con lo cual aumentó su capacidad física en camas, consultorios de especialidades, salas de cirugía, expulsión y radiología.
Lo anterior, aunado a otras acciones institucionales, contribuyó para que, con relación a 1995, aumentara la esperanza de vida al nacer, se redujera la incidencia de las principales enfermedades transmisibles y se mantuviera el índice de mortalidad general, aunque aumentó la tasa de mortalidad materna.
Se formalizó el Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud, mediante el cual el Gobierno Federal, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la SSA y los gobiernos de las 31 entidades federativas y el Distrito Federal se comprometieron a asumir las responsabilidades de manejar y operar directamente los servicios de salud en el ámbito de su competencia, participar en la definición y aplicación de la política general de salud y administrar los recursos financieros conforme a las necesidades de los servicios y prioridades locales, en el marco de la Ley General de Salud.
De los 17 programas sustantivos del Sector Salud y Seguridad Social , la Contaduría Mayor de Hacienda seleccionó 3 para efectos de análisis para el Informe Previo: DK, Atención Curativa; DJ, Atención Preventiva; y DO, Prestaciones Económicas; los cuales fueron evaluados en forma preliminar para efectos del Informe Previo y en su conjunto representan el 73.8 % del gasto del sector, con el señalamiento en el Informe Previo de que los comentarios que presentaron la SSA y sus entidades coordinadas en la Cuenta Pública de 1996 respecto a las variaciones programático-presupuestales de estos programas, son insuficientes para explicar sus causas; por consiguiente, no observaron los lineamientos establecidos en el Catálogo de Formatos e Instructivos que emitió la SHCP para integrar la Cuenta Pública.
En el Programa de Atención Curativa, a cargo de la SSA y sus entidades coordinadas, el ISSSTE, el IMSS y el IMSS-Solidaridad, se erogaron 34,693.3 millones de pesos, gasto que fue 9.8 % superior al presupuestado, como resultado de la creación de plazas, el aumento de medicamentos e instrumental y los mayores costos por concepto de servicios. De los 6 subprogramas correspondientes, se seleccionaron 5 que en conjunto representan el 99.4 % de la variación registrada en el Programa; correspondientes a los servicios de consulta externa general; consulta externa especializada; hospitalización general; hospitalización especializada; y atención de urgencias, emergencias y desastres; en 4 de ellos se cumplieron parcialmente las metas y sólo en el de Hospitalización especializada se superó la meta de atención, al igual que en los otros subprogramas con un gasto superior al previsto.
En el Programa de Atención Preventiva, a cargo de la SSA y sus entidades coordinadas, el ISSSTE, el IMSS y el IMSS-Solidaridad, se ejercieron 3,280.9 millones de pesos, una erogación superior en 17.5 % a lo previsto, porque se crearon plazas y aumentaron los precios de algunos insumos médicos y de laboratorio. En los subprogramas seleccionados (6 de los 7 correspondientes al Programa) se obtuvieron resultados superiores a los programados, debido a que se incorporaron brigadas móviles adicionales para intensificar las acciones de vacunación, control de enfermedades transmisibles, detección oportuna de enfermedades, planificación familiar, orientación para la salud y atención materno-infantil, las cuales constituyen el Programa.
En el Programa de Prestaciones Económicas, a cargo del ISSSTE y el IMSS, se ejerció un gasto de 25,207 millones de pesos, inferior en 1.3 % al previsto, debido principalmente a que se suspendió el pago de pensiones a las personas que no cumplieron los requisitos establecidos en la Ley del Seguro Social y se implantaron medidas administrativas encaminadas a reducir los pagos indebidos a subsidios y ayudas.
En la Cuenta Pública de 1996 se hace mención a los cambios del perfil epidemiológico en México, hacia los padecimientos crónico-degenerativos que han ganado proporción respecto de las enfermedades transmisibles. En la atención preventiva a enfermedades transmisibles las acciones y consultas de la Secretaría de Salud son mayores que las realizadas por el IMSS y el ISSSTE; la situación inversa ocurre en cuanto a la detección de padecimientos crónico-degenerativos.
Se percibió un alto gasto asignado a clasificaciones presupuestales administrativas como el programa AA, que incorporan gastos sustantivos. Ello se debe, entre otras causas, a que en esos programas se incluye el Programa de Ampliación de Cobertura (PAC). A este respecto, en la Cuenta Pública de 1996 se hacen reiteradas referencias a dicho Programa, cuyo eje de operación es el Paquete Básico de Servicios de Salud PABSS-. Se observó que en el PAC la gran mayoría de las metas de atención a la población no se alcanzaron.
La SSA reportó un gasto directo mayor a lo proyectado inicialmente en 11.5 % y en 1.7 % real con respecto al ejercicio precedente, en lo cual sobresale el incremento de 34.1 % real y 55.7 % sobre lo programado del capítulo de bienes muebles e inmuebles, debido a la importancia conferida al mantenimiento correctivo y preventivo, así como al equipamiento de los centros de salud y hospitalarios. Dentro de la inversión en obras públicas, que presentó un incremento en términos reales de 56.8 %, se señala que se distinguen los avances logrados en la construcción del Centro Médico de Rehabilitación, programada dentro del convenio celebrado con el Gobierno de Argentina. Sin embargo, en la construcción de dicho Centro sólo se registra un avance físico del 18.7 %; el monto aplicado en 1996 fue de 213.9 millones de pesos.
Respecto a las instituciones de seguridad social, el gasto real disminuyó en 5.8 % en relación al ejercicio precedente, disminución originada en la contracción del pago de pensiones y otras prestaciones a que dio lugar la reducción generalizada de los salarios reales que constituyen la base para la determinación de dichos pagos. Asimismo, el hecho de que la inversión en obras públicas haya mostrado una caída real del 25.9 %, como resultado del diferimiento de diversos proyectos de construcción de unidades médicas, dada la prioridad conferida a las obras en proceso y debido, sobre todo, al deterioro de los ingresos del Instituto. En lo que se refiere al ISSSTE, las principales preocupaciones manifestadas fueron respecto a los reducidos montos de las pensiones y a las posibilidades del Instituto para pagarlas o incrementarlas.
IV.3.3 Laboral
Este Subsector presenta un importante subejercicio de su presupuesto, el gasto total ejercido fue de 898.4 millones de pesos, cantidad inferior en 1,119.7 millones de pesos al presupuesto original (55.5 %). La Secretaría del Trabajo y Previsión Social absorbió el 87.7 % del gasto (del que dedicó 64.2 % a gasto corriente y 35.6 % a gasto de capital); los Organismos, Empresas, Fondos y Fideicomisos subsidiados representaron por su parte el 12.3 % del gasto (71.5 % se asignó a gasto corriente y 28.5 % a gasto de capital).
La disminución en el gasto ejercido como en otros sectores se deriva de reasignaciones y reclasificaciones sectoriales cuyo ejercicio no es claramente identificable. El Informe Previo de la Contaduría Mayor de Hacienda no seleccionó programas de este subsector para su análisis, lo que limitó el análisis.
lV.3.4 Desarrollo Regional y Urbano
En sus diferentes renglones, el gasto en el Subsector Desarrollo Regional y Urbano presentó incrementos sobre el presupuesto y en términos reales sobre el ejercicio anterior, incluyendo el rubro de Superación de la Pobreza, al considerar tanto el gasto directo como la sectorización del Ramo 26 correspondiente y la participación de la Comisión Nacional del Agua en el ámbito de captación, conducción y potabilización de agua. El total del gasto considerado SEDESOL, Superación de la Pobreza, CNA y otros, ascendió a 208,049 millones de pesos 10.2 % mayor al original, con un crecimiento de 6.7 % en términos reales respecto al año anterior.
En este subsector se observan variaciones muy elevadas por el manejo discrecional del presupuesto que se hizo entre el Ramo 20.- Desarrollo Social y el Ramo 26.- Superación de la Pobreza, de tal manera que la SEDESOL presentó un gasto superior al 100.2 % por "elemento de la inversión destinada al desarrollo de la infraestructura urbana y la disposición de ampliaciones presupuestales, provenientes del Ramo 26, por la ejecución de proyectos orientados a la Superación de la Pobreza. Mientras que el propio Ramo de Superación de la Pobreza realizó un subejercicio de 6.9 % .
Del lado de la CNA también se observa un sobreejercicio de 209.9 % debido a readecuaciones entre los programas que maneja en tres sectores, dada la clasificación sectorial presentada por la SHCP, y ampliaciones presupuestales tanto para gasto corriente como de capital.
El objetivo del Sector es el combate a la pobreza y el fortalecimiento al desarrollo regional y urbano. Para ello durante 1996 la estrategia utilizada se concentró en tres aspectos: avanzar en la descentralización; fortalecer mecanismos de coordinación entre los tres niveles de gobierno y de concertación con el sector social; y mejorar la eficiencia operativa en la asignación y manejo del gasto público.
Por primera vez la distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal, se realizó a través de la aplicación de una fórmula ampliamente discutida con esta soberanía, que combina indicadores de pobreza a partir de parámetros que reflejan tanto los rezagos sociales básicos como la insuficiencia de ingresos. La fórmula aplicada, su metodología y la asignación de recursos entre los estados, se publicó el 5 de enero de 1996 en el Diario Oficial de la Federación.
Existe una larga lista de acciones realizadas, las cuales por la naturaleza del Ramo implican concertación de acciones y establecimiento gradual de metas convenidas con estados y municipios, que no pueden evaluarse en su total magnitud. Del informe presentado en los Resultados Generales y la presentación de funcionarios de la dependencia responsable se desprenden las siguientes observaciones.
Se avanzó en el proceso de transferencia de recursos aunque existe una regulación excesiva que limita la toma de decisiones de los ayuntamientos en algunos rubros.
De los 12,114.1 millones de pesos ejercidos del presupuesto del Ramo, se ejerció el 58.6 %, a través del Fondo de Desarrollo Social Municipal mientras que el manejado por la dependencia para la Promoción del Empleo y la Educación, alcanzó el 36.8% y el de Prioridades Estatales fue del 4.6 %.
Se establecieron criterios de rezago relativo y de pobreza para la elaboración de la fórmula de distribución entre entidades federativas para el Fondo de Desarrollo Social Municipal, los otros dos fondos se manejaron sin fórmula en su distribución por entidades federativas y en su destino programático, en virtud de que los criterios de asignación se establecen de manera concertada con cada uno de los estados.
Por su parte, el impulso al Desarrollo Urbano se ha sustentado en el ordenamiento territorial de las actividades económicas de la población. En 1996 las acciones se concentraron en dos vertientes: el reordenamiento territorial y la promoción del desarrollo urbano de las ciudades medias (Programa de 100 ciudades). Aunque queda establecido que los cinco aspectos del programa se desarrollaron conforme a lo requerido por los municipios, la asignación de recursos sigue siendo una decisión central (SEDESOL) convenida con los estados.
Las prioridades de la política hidráulica son determinadas por su contribución a la salud y al bienestar social de la población y simultáneamente a frenar el deterioro del medio ambiente. En este sentido las acciones de la Comisión Nacional del Agua se orientaron a fortalecer la administración de los usos del agua; ampliar y rehabilitar la infraestructura (conjuntamente con estados y municipios); y asegurar la calidad del agua suministrada a la población.
En general la CNA orientó sus acciones en el rubro de agua potable a la atención de las zona metropolitana de la Ciudad de México y con programas concertados con estados y municipios a otras áreas urbanas y el medio rural. En este caso sí se ofrecen los datos de cobertura de población para agua potable (84.9 %) y alcantarillado (67.7 %).
En el caso de vivienda el papel de la Secretaría de Desarrollo Social se ha convertido exclusivamente en el de promotor y coordinador de los esfuerzos de otras dependencias públicas, así como del sector privado y social. En este caso lo relevante son los financiamientos otorgados por el INFONAVIT, FOVISSSTE, FOVI y FONHAPO. A este último fideicomiso se le canalizaron recursos por 799.6 millones de pesos de apoyos fiscales por no haber dispuesto de financiamientos para su fondeo.
Se dio el caso de que la meta prevista para 1996 por el FOVISSSTE fue muy lejana a la programación original, en virtud de que el monto de crédito individualizado se incrementó substancialmente sobre un presupuesto ya autorizado, lo que alteró el número de financiamientos otorgados.
IV.3.5 Abasto Social y Nutrición
En su conjunto el Subsector Abasto Social y Nutrición, integrado por CONASUPO, Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y los organismos DICONSA, LICONSA y el Programa de subsidio a la tortilla, tuvieron un sobreejercicio de 9.2%, y un crecimiento en términos reales de 24.9 % respecto al año anterior.
Se observaron fuertes sobreejercicios en CONASUPO (61.2 %) y DICONSA (93.3 %) debido en el primer caso a los apoyos a la industria harinera para cubrir el diferencial por el aumento del precio del maíz y no afectar al consumidor final; en el caso de DICONSA también afectó el precio de venta del maíz y del frijol. El sobreejercicio del DIF y LICONSA se mantuvo en torno al 16 % y solo destacan subejercicios en el Programa de Subsidio a la Tortilla (a cargo de FIDELIST), por un total de 1,132.4 millones de pesos y de la previsión de LICONSA (519.3 millones de pesos) solo se utilizó el 39 %.
El objetivo de atender íntegramente los aspectos nutricionales, educativos y de salud de los grupos más vulnerables, se realizó a través del Programa de Alimentación y Nutrición Familiar (PANF). Originalmente el programa contempló 117 municipios pero a través de los Programas de Raciones Alimenticias y el de Asistencia Social Alimentaria a Familias, a cargo del DIF, se amplió la cobertura a 26 estados. Los recursos se manejaron en forma descentralizada.
En el caso de los programas de subsidio al consumo de tortilla y de abasto social de leche, aparecen reducciones en las metas como resultado de las medidas para depurar el padrón de beneficiarios. Para continuar el fortalecimiento de dichos programas se recomienda culminar la revisión exhaustiva de los padrones de beneficiarios respectivos.
IV.4 Sector Comunicaciones y Transportes
Las líneas estratégicas del sector pueden agruparse en dos aspectos, el primero la actualización del marco jurídico como base para llevar a cabo por un lado la desconcentración y descentralización de funciones y por otro, impulsar la privatización vía comunicaciones y desarrollar proyectos de infraestructura con participación de capital privado. El segundo aspecto se relaciona con la más alta prioridad a concluir obras en proceso y a la integración de un sistema multimodal para vincular los centros de producción con sus mercados.
En ese contexto el gasto ejercido por el sector ascendió a 23 mil 855 millones de pesos, 30.1 % mayor al original de 1996 y 18.9 % en términos reales superior al ejercido en 1995, tanto la Secretaría de Comunicaciones y Transportes como los organismos y empresas en presupuesto CAPUFE, FERRONALES y ASA; y los organismos, empresas, fondos y fideicomisos subsidiados (Instituto Mexicano del Transporte, SENEAM y CONACAL) ejercieron recursos por arriba de lo aprobado. El gasto de CAPUFE y FERRONALES fue apoyado en un 43.9 y 37.6 %, respectivamente, por transferencias de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. También hubo una partida de 386.3 millones de pesos ejercidos por los Centros SCT que no se autorizó en el presupuesto original y que fueron para apoyar estados y municipios.
En general los incrementos en el ejercicio del gasto fueron para la modernización y ampliación de carreteras en el caso de SCT; por la conclusión anticipada de las concesiones de las autopistas Arriaga-Huixtla y Tecate-Mexicali, y diversas obras en autopistas por parte de CAPUFE, destaca en este último el pago de escalatorias en las obras de rehabilitación y pavimentación de la autopista México-Puebla; la ampliación otorgada a FERRONALES se destinó a liquidar y jubilar personal en el marco del proceso de concesionamiento de los servicios ferroviarios, principalmente y Aeropuertos y Servicios Auxiliares al pago de indemnizaciones, mayor precio y consumo de combustibles y otros en pistas de rodaje y plataformas, básicamente.
De los 25 programas manejados por la SCT los 20 sustantivos absorben el 67.4 % del presupuesto de la Secretaría y 5 no sustantivos correspondientes a administración, planeación, etc., absorben el 32.6 %, por lo que se recomienda a la dependencia evaluar la estructura de su gasto.
El mayor ejercicio de recursos tuvo un reflejo en los resultados de la acción sectorial, se dieron incrementos en todos los rubros del Transporte tanto de carga como de pasajeros y en comunicaciones tanto en servicio postal y telégrafos como en el servicio de telefonía rural.
El desarrollo de la infraestructura conexa al autotransporte siguió apoyándose en la concurrencia del capital privado. A través del Programa de Reestructuración Financiera de Carreteras Concesionadas, se siguió apoyando a los inversionistas privados con problemas para enfrentar sus compromisos crediticios; se formalizaron 19 proyectos, conversión de adeudos a UDI'S y aportación de capital.
El otro organismo del subsector, CONACAL tuvo un bajo cumplimiento de metas, debido entre otras razones al inicio de la descentralización. Mediante el programa de conservación de caminos rurales con uso intensivo de mano de obra, a través del cual se dio mantenimiento a 71,811.3 Km., que generaron 141 mil empleos temporales.
La reestructuración del sistema ferroviario ha impuesto la segmentación regional, orgánica, financiera y operativa, constituyéndose cuatro empresas ferroviarias troncales: Pacífico-Norte, Noreste, Sureste y Chihuahua-Pacífico, una terminal del valle de México y diversas líneas cortas especializadas con el propósito de concesionarlas en forma gradual al capital privado para su explotación. Las dos primeras fueron licitadas pero solo la Noreste se asignó a Transportación Ferroviaria Mexicana en sociedad con Kansas City Southern Industries.
También en el Sistema Marítimo Portuario se impulso la inversión privada y concesión de la operación de puertos, vía desincorporación de las Administraciones Portuarias Integrales (API's).
Se creó el Comité de Reestructuración del Sistema Aeroportuario Mexicano, con el fin de apoyar la participación del sector privado en la construcción, administración, manejo y explotación de aeropuertos; y que esto se lleve a cabo con la garantía de una correcta interpretación y ejecución del marco jurídico-normativo.
Es conveniente que la Contaduría Mayor de Hacienda se aboque a establecer elementos que proporcionen una visión integral de la situación de los procesos de concesiones y permisos, y si estos se ajustan a la normatividad vigente.
Con el marco jurídico que proporcionan las reformas de 1995 al Artículo 28 Constitucional y la expedición de la nueva Ley Federal de telecomunicaciones, se reforzaron las condiciones para impulsar el desarrollo de las comunicaciones en dos aspectos: apertura a la competencia de la inversión privada y la incorporación de nuevas tecnologías. Lo destacable son las diez concesiones de larga distancia a empresas nacionales con participación de capital extranjero y el inicio de la desincorporación del organismo Telecomunicaciones de México en la parte correspondiente al Sistema Satelital Mexicano.
La conclusión que resulta del análisis de la actividad sectorial es el trabajo que desarrolla en materia jurídica y de inversiones en modernización, operación y mantenimiento para impulsar a la inversión privada en la explotación de concesiones en los distintos ámbitos. El sector continúa el proceso de venta o descentralización y desconcentración funcional.
Dado el bajo cumplimiento de metas de la CONACAL se solicita a la Contaduría Mayor de Hacienda lleve a cabo la evaluación del desempeño de este organismo.
lV.5 Energético
En el Sector Energético, los ligeros aumentos en el presupuesto ejercido de la Secretaría de Energía, CFE y LFC (disminuciones en términos reales en el caso de éstas últimas) contrastan con el notable aumento de PEMEX de 41.9 % sobre su presupuesto original. El presupuesto ejercido por el sector llegó a 100,552 millones de pesos, excediéndose 21.2 % respecto del presupuesto original. Del gasto sectorial la Secretaría de Energía y Minas participó con el 0.2 %; los Organismos y Empresas absorbieron el 99.4 % y los Organismos, Empresas, Fondos y Fideicomisos subsidiados aplicaron sólo el 0.4 %.
La Secretaría de Energía se sobreejerció en 16.4 % respecto al presupuesto autorizado, debido fundamentalmente a incrementos salariales y adquisiciones anticipadas. PEMEX se sobreejerció en 41.9 % en razón del fondo para la inversión física del año siguiente.
La tendencia observada por los porcentajes de las metas alcanzadas de los programas del Sector es igual o superior al 100 %, aunque se registran algunos programas que no presentan metas originales que impiden establecer las variaciones correspondientes.
De los 31 Programas que se ejecutaron en el Sector Energético, el Informe Previo seleccionó 5 para efectos de análisis, de los que esta Comisión toma a su vez 2; el Programa FP "Generación, Transformación, Distribución y Venta de Energía Eléctrica", bajo la responsabilidad de CFE y Luz y Fuerza del Centro; y EX "Exploración, Desarrollo de Campos y Obras de Explotación", de este último el análisis se vio limitado porque ni en el PEF ni en la Cuenta Pública se cuantifican metas de conservación y mantenimiento en instalaciones tanto de exploración como de explotación.
En relación al primer Programa se ejercieron recursos superiores en 20.4 % a lo presupuestado, para erogar finalmente 46,586.9 millones de pesos. De este monto 29,510.9 millones de pesos (63.3 %) los ejerció CFE (12.9 % más de lo presupuestado), y 17,076 millones de pesos (36.7 %) fueron ejercidos por LFC. El mayor gasto de CFE se explica por el aumento en los precios de los combustibles utilizados. En el Subprograma 01 "Origen Primario" se superaron en 24.2 % las metas de generación de origen hidráulico, y en 2.7 % las de generación de origen geotérmico; las de generación por carbón llegaron al 98.5 % de la meta, las de generación nucleoeléctrica llegaron al 91 % de la meta programada.
En el Programa de exploración, desarrollo de campos y obras en explotación se ejercieron 16,459.3 millones de pesos, monto superior en 34.3 % al presupuestado, pues se destinaron recursos adicionales para la perforación de pozos en desarrollo con el fin de ampliar la plataforma de explotación.
Al igual que en otros programas, PEMEX no cuantifica sus metas originales o presenta información incompleta, lo que impide una evaluación más precisa. Un ejemplo de ello lo proporcionan los proyectos del programa de Infraestructura Ecológica, donde no se presentan explicaciones de las causas de las variaciones de las metas en construcción y rehabilitación de gasolineras (proyecto ecológico) y del proyecto de ampliación de refinerías, por lo que se concluye la falta de observancia en lo dispuesto en la guía para la elaboración del documento "Explicación a las variaciones programáticas" emitido por la SHCP.
Se recomienda a PEMEX realizar el mantenimiento oportuno en cada una de sus instalaciones, en especial aquellas de alto riesgo que afectan al resto de las actividades productivas a su cargo, y a PEMEX-Refinación, observar también lo dispuesto en el artículo 9o. fracción II del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y evitar incurrir en la falta a los Reglamentos y Leyes establecidos al programar volúmenes de producción que rebasan la capacidad instalada en los diferentes productos que elabora. Realizar los trámites necesarios oportunamente a fin de dar cumplimiento a cada una de las metas productivas que se establecen; en especial las que se refieren a autorización del uso de los recursos y las que involucran a otras instancias gubernamentales diferentes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
IV.6 Gobierno, Seguridad Nacional y Procuración de Justicia
El Sector ejerció un presupuesto de 20,419.2 millones de pesos, 13.2 % (2,384.4 millones de pesos) mayor que el original programado. El gasto se distribuyó de la siguiente manera: el Gobierno Federal absorbió 92.3 % (86.4 % lo destinó a gasto corriente y 13.5 % a gasto de capital), y los Organismos, Empresas, Fondos y Fideicomisos Subsidiados ejercieron el 7.7 % (31 % en gasto corriente y 69 % en gasto de capital).
La Secretaría de Gobernación erogó 2,209.4 millones de pesos para un sobreejercicio del 32.6 %, explicado fundamentalmente por los mayores recursos para los programas de Seguridad Pública e Infraestructura Penitenciaria y de Comunicación Social, además de la creación de plazas y la cobertura de gastos asociados con la operación del área de la dependencia que colabora en el grupo interinstitucional que participa en las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio. La Secretaría de Gobernación dedicó 72.3 % de su presupuesto (2,731.3 millones de pesos) al desarrollo de sus programas sustantivos y 27.7 % (1,045.0 millones de pesos) a la realización de programas no sustantivos. En el rubro de ayudas, subsidios y transferencias se otorgaron recursos a la Dirección General de Prevención y Readaptación Social que generaron un sobreejercicio de 423.7 % del original. El Programa AA se sobreejerció en 43.7 %. Se solicita a la CMH evaluar el ejercicio de los recursos y el cumplimiento de las metas del Programa Nacional de Seguridad.
La PGR presentó un sobreejercicio del 28.4 % (460.8 millones de pesos) explicado por el pago de aumentos salariales, aportaciones al FOVISSSTE y la creación de plazas de la Policía Judicial Federal, además de la compra de refacciones para aeronaves, abastecimiento y arrendamiento. Dada la naturaleza de las actividades de la PGR se solicita a la Contaduría Mayor de Hacienda ampliar el alcance y número de las auditorías programadas.
La SEDENA trabajó en la actualización de planes estratégicos; el fortalecimiento de la coordinación interinstitucional; la formación y capacitación profesional y técnica de sus efectivos; la modernización de la infraestructura y del equipo operativo; apoyo al combate del narcotráfico; y auxilio a la población en casos y zonas de siniestro, y respaldo a las actividades de desarrollo social.
La dependencia se sobreejerció en 27 % (2,336.5 millones de pesos) respecto a su presupuesto original, debido a la puesta en marcha del servicio de conducción de señales analógicas y digitales, así como a la compra de equipo de comunicación y telecomunicación. Es de resaltarse que con excepción del programa CR "Construcciones militares", el resto de los programas sustantivos presentan variaciones en sus gastos ejercidos, no mayor al 10 % respecto del original presupuestado. Para el caso de las metas anuales; éstas se cumplieron al 100 % o en un porcentaje bastante cercano para todos los programas sustantivos.
La Secretaría de Marina trabajó especialmente en fortalecer la presencia y mejorar la operatividad de la Armada de México en el mar territorial, faja costera y zona económica exclusiva; mantener la flota naval, aeronaval y el equipo de infantería, en condiciones que permitan mejorar la eficiencia operativa y las acciones de apoyo logístico; elevar los niveles de preparación y asegurar el adiestramiento permanente en todos los nieves jerárquicos del personal de la Armada de México; coadyuvar al combate del narcotráfico en coordinación con la SEDENA, la PGR y otras instituciones abocadas a garantizar la seguridad pública, atender el mantenimiento y construcción de la infraestructura necesaria para la ejecución de las operaciones navales y de otra índole; y apoyar a la población en casos y zonas de desastre y participar en las campañas de salud y alfabetización. La SEMAR aplicó 70 % de su presupuesto a programas sustantivos.
Dado que en el Informe Previo no se incluye el análisis de los Programas relacionados con el Sector Gobierno, Seguridad Nacional y Procuración de Justicia, y considerando los sobreejercicios realizados por las dependencias respectivas, se recomienda a la Contaduría Mayor de Hacienda sistematizar su evaluación.
IV.7 Administración y Servicios
Como se asentó anteriormente, en el capítulo de la Orientación Sectorial del Gasto no se incluyó al Sector Administración y Servicios en el Tomo de Resultados Generales de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996, porque la SHCP ha considerado que las dependencias incluidas en este Sector realizan actividades normativas y de servicios, por lo que el análisis de la Comisión se realizó con base en el Anexo Estadístico de aquel y el Banco de Información. Todas las Dependencias en este Sector, así como la Lotería Nacional ejercieron un gasto mayor al presupuesto, con la excepción del caso de PIPSA. En el caso de los organismos, empresas, fondos y fideicomisos subsidiados, de un total de 7,312.7 millones de pesos en presupuesto, se ejercieron 4,014.3 millones de pesos cuyo detalle se encuentra en el Tomo I Información Consolidada del Banco de Información.
En total se ejercieron 15,730.7 millones, de los cuales 10,639.5 millones fueron ejercidos por la Secretaría de Hacienda a través de su gasto directo, o bien, ayudas, subsidios y transferencias a otros Organismos y Empresas y 577.3 millones de pesos se destinaron a inversiones financieras.
Los otros 5,091.2 millones fueron ejercidos por la Secretaría de Relaciones Exteriores, Presidencia de la República, Contraloría y Desarrollo Administrativo, Turismo y Comercio y Fomento Industrial y sus organismos coordinados. El mayor crecimiento se observa en la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo cuyo presupuesto ejercido (459.4 millones de pesos) fue 41.2 % mayor en términos reales al de un año anterior. Ello contrasta con la caída observada por Comercio y Fomento Industrial de 20.1 % en términos reales.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público sustentó su gasto en tres programas básicos, relativos a la canalización de recursos financieros, en especial a organismos del sector agropecuario y FOVI; a fortalecer el proceso de fiscalización en el ámbito de los ingresos, con la meta de ampliar los recursos disponibles del sector; y, a la conducción de la política económica dentro de la que se dio prioridad al gasto relacionado con el Sistema Nacional de Información, con la elaboración del Censo General de Población y Vivienda, y con el Censo Económico. Esos tres programas absorbieron el 47.4 % del Sector.
Las acciones realizadas por la Secretaría de Relaciones Exteriores se enmarcan en un programa sustantivo en el que se ejerce el 19.78 % del presupuesto del sector, mientras que los programas no sustantivos absorbieron el 58 % del total del gasto, debido a que ahí se concentra el total de asignaciones del personal del Servicio Exterior Mexicano. Las principales acciones se dieron en el ámbito bilateral, pero orientadas a la realización de estudios y en la búsqueda de un Acuerdo de Libre Comercio con la Unión Europea y los países de la Cuenca del Pacífico.
La Contaduría Mayor de Hacienda seleccionó del Sector Comercio y Fomento Industrial dos programas de quince sustantivos para efectuar su análisis basada en la vinculación de los objetivos sectoriales, el gasto del sector y los incrementos registrados en el ejercicio. Se dificultó la evaluación de resultados por las unidades de medida utilizadas por la dependencia.
En relación a los porcentajes y montos de los estímulos por productividad para los funcionarios, mandos medios y superiores; la Oficialía Mayor de la SECOFI informó sobre el pago del estímulo a la productividad que representó el 11.9 % (52 millones de pesos) de los recursos destinados al pago de servicios personales.
La recomendación a las Secretarías de Comercio y Fomento Industrial y de Hacienda y Crédito Público es revisar el catálogo de unidades de medida y denominación de metas con objeto de que sean representativos tanto del sector como de las acciones programadas.
En materia de turismo el análisis realizado por la Contaduría Mayor de Hacienda se basó en tres de los seis programas sustantivos y se complementó con el relativo a financiamiento que se ejecuta con recursos propios del FONATUR. Los tres programas seleccionados representan el 79.4 % del gasto programable y el 95.3 % de los sustantivos, por lo que se consideran representativos de la actividad sectorial. Los resultados más importantes se dieron en el saldo de la balanza turística que ascendió a 3,328.0 millones de dólares, el turismo receptivo creció en 15.4 % en relación a 1995 y la demanda hotelera en 38 %.
Para la clasificación del Sector Administración y Servicios, que comprende las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, Relaciones Exteriores, Contraloría y Desarrollo Administrativo, Turismo, Comercio y Fomento Industrial, sus entidades coordinadas y Presidencia de la República, se deberá elaborar un apartado que se incorpore al Tomo de Resultados Generales.
Considerando lo expuesto, la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados el siguiente
DECRETO RELATIVO A LA REVISION DE LA CUENTA DE LA HACIENDA PUBLICA FEDERAL CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO FISCAL DE 1996
Artículo 1o.. La Cuenta de la Hacienda Pública Federal correspondiente al Ejercicio Fiscal de 1996, fue recibida en tiempo el 10 de junio de 1997, por la Cámara de Diputados en los términos del artículo 74 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, iniciándose su proceso de revisión por la Contaduría Mayor de Hacienda, de conformidad con lo establecido en el párrafo quinto del mismo artículo Constitucional y los artículos 3§, 20 y demás aplicables de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda .
Artículo 2o. La Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 48 y 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, recibió para su estudio, análisis, revisión y dictamen la Cuenta de la Hacienda Pública Federal correspondiente al año fiscal de 1996; igualmente recibió de la Comisión de Vigilancia, en tiempo el 10 de junio de 1997, el Informe Previo sobre la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996 elaborado por la Contaduría Mayor de Hacienda.
Artículo 3o.. En términos generales, la Cuenta de la Hacienda Pública Federal se presentó de acuerdo con los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental. En el sector central, y en algunas dependencias se observó la falta de depuración de ciertos rubros de la información financiera, la omisión de recuentos físicos de bienes inventariables, pagos con cargo al presupuesto de 1996 por bienes y servicios recibidos en 1995, registro de presupuesto como ejercido no devengado al 31 de diciembre de 1996 y la inobservancia por algunas entidades de los principios "Cumplimiento de Disposiciones Legales", y por su parte, de algunas dependencias, de los de "Control Presupuestario", "Base de Registro" y "Revelación Suficiente".
En el sector paraestatal "se observaron ciertos incumplimientos de los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados en el caso de Luz y Fuerza del Centro y el ISSSTE."
Además, esta dictaminadora detectó otras posibles insuficiencias o deficiencias en la observancia de los principios básicos de contabilidad gubernamental que son mencionados en el texto del Dictamen que sustenta este Decreto.
Artículo 4o.. En términos generales, durante el ejercicio fiscal de 1996 existió una observancia de las disposiciones legales aplicables, aunque se pueden apreciar casos de posibles incumplimientos, deficiencias e inconsistencias que deben ser investigados por la Contaduría Mayor de Hacienda.
Se observa la discrecionalidad con la que se ejercieron parte de los recursos derivados de los ingresos ordinarios excedentes en ese año. En el año fiscal que se revisa se erogaron 20,500 millones de pesos para Programas de Saneamiento Financiero no incluidos en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996. Además se constataron reasignaciones de recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 1996. Se instruye a la Contaduría Mayor de Hacienda que evalúe el impacto de estas reasignaciones en el cumplimiento de los programas y metas originalmente aprobadas.
Artículo 5o. Se observa que no se presentó en la Cuenta Pública de 1996 un análisis suficiente correspondiente al Sector Administración y Servicios en el capítulo analítico de la Orientación Sectorial del Gasto.
Artículo 6o.. Existen áreas de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal del ejercicio fiscal de 1996 cuya información no es suficiente. Por el lado de los ingresos públicos, se denota la inexistencia de información básica agregada sobre los contribuyentes que resulta indispensable para evaluar las políticas tributarias de la Federación. Se solicita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público elaborar un programa para proporcionar el número de contribuyentes activos diferenciando entre personas morales y físicas, y dentro de las segundas, a quienes son asalariados de aquellos contribuyentes que no lo son; asimismo se solicita establecer las medidas administrativas necesarias para que se informe sobre el monto de las recaudaciones aportadas por las personas físicas agrupadas por rangos de ingresos en veces de salarios mínimos y las personas morales por niveles de ingresos; la recaudación del ISR de personas morales y del IVA, de acuerdo al domicilio fiscal de los contribuyentes; y la recaudación del IVA clasificada por agregados convenientes de tipos de bienes y servicios que dan origen a los ingresos generados. Se solicita respetuosamente a la citada dependencia que en el futuro incorpore regularmente la información obtenida en este programa a la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
Por el lado del gasto público se concluye la necesidad de información sobre los niveles de las remuneraciones pagadas a los servidores públicos durante 1996 al amparo de los artículos 47 y 48 del Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996. Nada se reporta al respecto ni en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, ni en el Informe Previo de la Contaduría Mayor de Hacienda. Se solicita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que en el futuro reporte este concepto en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
Esta dictaminadora observó también la necesidad de contar con mayor y más detallada información referida a la totalidad de las transferencias realizadas por el Ramo 23 en 1996. Se solicita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la información correspondiente a estos gastos en el año de 1996 y que en el futuro la incorpore regularmente en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal; asimismo se le solicita que en lo sucesivo incorpore a la Cuenta Pública un análisis suficiente correspondiente al Sector Administración y Servicios en el capítulo analítico de la Orientación Sectorial del Gasto.
Artículo 7o.. Del análisis efectuado en el Informe Previo se desprenden diversas inobservancias por parte de dependencias y entidades en los procesos de programación-presupuestación y en los sistemas de registro e información contable y financiera, así como la falta de justificación de algunas cantidades erogadas, que podrían resultar en incumplimientos de lo establecido en los artículos 39 a 44 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Artículo 8o.. Se recomienda al Ejecutivo Federal profundizar las adecuaciones necesarias en el proceso de programación y presupuestación, para permitir a ésta Cámara una evaluación del desempeño de los programas.
Artículo 9o. Se solicita a la Contaduría Mayor de Hacienda a través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, lo siguiente:
a) auditar la aplicación de los recursos aplicados a los programas de saneamiento financiero en 1996; así como dar seguimiento a las observaciones sobre los Programas de Saneamiento Financiero, reportadas en el Informe de Resultados Finales de la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal del año 1995.
b) auditar los recursos fiscales que fueron destinados a los programas de carreteras concesionadas.
c) auditar el Ramo 23 , en vista de que en el Informe Previo de la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996 sólo se hace referencia a los 6,646 millones de pesos ejercidos por el propio Ramo de un total de 31,499 millones de pesos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996;
d) auditar a Nacional Financiera atendiendo la utilización de los recursos provenientes de colocaciones en los mercados financieros internacionales y de créditos bilaterales;
e) auditar los recursos erogados para las remuneraciones de servidores públicos con fundamento en los artículos 47 y 48 del Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996, detallando la relación entre economías y pagos realizados;
f) profundizar en las revisiones específicas de los posibles incumplimientos de algunas dependencias en materia de adjudicación, contratación y ejecución de estudios, asesorías e investigaciones, así como el suministro de información a las dependencias globalizadoras y coordinadoras del sector, reportadas en el Informe Previo de 1996;
g) presentar en Comisiones Unidas de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda y de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, un programa de trabajo para formular un diagnóstico que de cuenta del estado que guardan las políticas públicas para atender la problemática ambiental y del agua en el país;
h) auditar a la Procuraduría General de la República respecto al año que se analiza; y
i) atender otras recomendaciones expresadas en el texto del dictamen que sustenta el presente decreto.
Artículo 10. La Contaduría Mayor de Hacienda en acatamiento a lo establecido en su Ley Orgánica deberá ejercer las funciones de control y evaluación y practicar las auditorías correspondientes, destacando las irregularidades por el incumplimiento de la legislación y normatividad vigentes y, en su caso, promover el fincamiento de las responsabilidades administrativas, civiles o penales, que conforme a derecho procedan, así como dentro del término de ley, deberá rendir a esta Cámara el Informe de Resultados correspondiente.
Artículo 11. Remítase el presente Decreto al Ejecutivo Federal y a la Contaduría Mayor de Hacienda para todos los efectos a que hubiese lugar.
Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.México, D.F., a 9 de diciembre de 1997.
Dip. Ricardo García Sáinz Lavista (rúbrica), dip. Marcelo Luis Ebrard Casaubon, dip. Javier Castelo Parada (rúbrica), dip. Jesús Cuauhtémoc Velasco Oliva (rúbrica), dip. Guillermo Barnés García (rúbrica), dip. Alejandro González Yañez (rúbrica), dip. Fortunato Alvarez Enríquez, dip. Felipe de Jesús Cantú Rodríguez (rúbrica), dip. Luis Fernando González Corona, dip. Roberto Ramírez Villarreal (rúbrica), dip. Felipe de Jesús Rangel Vargas (rúbrica), dip. Arturo Saiz Calderón García, dip. Agustín Miguel Alonso Raya (rúbrica), dip José del Carmen Enríquez Rosado (rúbrica), dip. Pablo Gómez Alvarez, dip. Sergio Benito Osorio Romero (rúbrica), dip. Demetrio Javier Sodi de la Tijera (rúbrica), dip. Esteban Miguel Angeles Cerón (rúbrica), dip. Manuel Cárdenas Fonseca (rúbrica), dip. Alberto Curi Naime (rúbrica), dip. Charbel Jorge Estefan Chidiac (rúbrica), dip. José Luis Flores Hernández, dip. Laura Alicia Garza Galindo, dip. Fernando Gómez Esparza (rúbrica), dip. Enrique Tito González Isunza (rúbrica), dip. Javier Guerrero García (rúbrica), dip. Manuel Angel Nuñez Soto (rúbrica), dip. Miguel Sadot Sánchez Carreño (rúbrica), dip. Francisco J. Santillán Oceguera (rúbrica), dip. Clarisa Catalina Torres Méndez (rúbrica).